房屋限購令的合法性緣何遭到質(zhì)疑

劉麗榮

【摘要】我國房屋限購令實施至今雖然在房地產(chǎn)交易和房價兩方面發(fā)揮了行政控制作用，給過熱的樓市降了溫，但是在實施執(zhí)行過程中也出現(xiàn)眾多新問題，讓大眾對其法律性質(zhì)產(chǎn)生了質(zhì)疑。房地產(chǎn)市場調(diào)控必須注重實效且手段正當，因為房屋限購令隸屬行政手段，所以可將其納入現(xiàn)行法律體系，使其合法。

【關(guān)鍵詞】房屋限購令 行政法 法治化途徑 穩(wěn)步調(diào)控 【中圖分類號】D922.12 【文獻標識碼】A

早在2010年初，中國各大城市的房屋銷售價格暴漲，各種名目的炒房和投機性購房行為開始滋生蔓延。針對房地產(chǎn)市場發(fā)展的亂象，國務(wù)院于2011年4月份發(fā)布通知，規(guī)定要“嚴格限制各種名目的炒房和投機性購房等行為，堅決遏制部分城市房價的快速上漲現(xiàn)象”。同年9月下旬，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和監(jiān)察部進一步明確提出了限購政策的四項要求，精準地打擊了部分人的房地產(chǎn)投機行為，遏制了眾多城市房價急劇上漲的勢頭。然而，房屋限購令從中央到地方各省市都是抽象的行政行為，只能約束行政管理中房屋買賣簽字購買人，而不能作為解決商品房買賣合同糾紛等民事法律糾紛的依據(jù)。未來應(yīng)當站在行政法角度研究，讓房屋限購令與現(xiàn)行法律結(jié)合，探索出促成房屋限購令法治化的路徑，最終實現(xiàn)依法調(diào)控房地產(chǎn)市場、執(zhí)行房屋的限購政策。

房屋限購令達到了穩(wěn)定房地產(chǎn)市場發(fā)展、防止泡沫的預(yù)期

從行政法視角看房屋限購令實施至今的情況，其在房地產(chǎn)交易和房價兩方面發(fā)揮的行政控制作用成效突出，給過熱的樓市迅速降了溫；而其在實施執(zhí)行過程中也誘發(fā)了一些新問題，讓大眾對房屋限購令的法律性質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑。尤其近年來二線城市紛紛取消房屋限購令、一線城市仍舊執(zhí)行限購的背景下，針對房屋限購令的行政法思考與法治化途徑研究十分必要。

房屋限購令是中央政府在調(diào)控樓市過程中的臨時性措施，規(guī)定一個家庭只可新購買一套商品住房。這是房地產(chǎn)市場調(diào)控的階段性需求，是引導(dǎo)房地產(chǎn)市場逐漸步入更理性發(fā)展軌道的一種行政手段。不同城市頒布了適合自身房地產(chǎn)市場發(fā)展狀況的限購令，因為限制的程度不同，房屋限購令產(chǎn)生的調(diào)控效果也不同。執(zhí)行嚴厲房屋限貸政策的城市，房屋價格和銷量都有所回落，而限購令執(zhí)行不嚴的城市房屋市場沒有多大變化。從2011年房屋限購令執(zhí)行以來，有效遏制了房價的過快上漲，2012年我國受經(jīng)濟發(fā)展影響下調(diào)存款準備金率并降息，房屋售價漸漸回升，年底更顯現(xiàn)了報復(fù)性的價格反彈。2014年，中國樓市的持續(xù)低迷讓房屋限購令有了松動，限購令松綁的有呼和浩特、濟南、青海、西寧等15座城市。房屋限購令的解禁給持續(xù)下行的樓市帶來了上漲的動力。2015年8月我國房地產(chǎn)市場銷售扭虧，繼續(xù)執(zhí)行房屋限購政策的只剩下了北京、上海、深圳、三亞等幾個城市。

過去5年來，房屋限購令從出臺、執(zhí)行到解禁的全過程，達到了穩(wěn)定房地產(chǎn)市場發(fā)展、防止泡沫的預(yù)期。然而，到了2016年2月份，我國房地產(chǎn)銷量持續(xù)增長，房屋價格回溫，京滬廣深四大城市領(lǐng)漲趨勢明顯，在“化解房屋庫存”的發(fā)展目標下，多地樓市量價齊升。2016年的政府工作報告更是首次提到“要取消過時的限制性措施”。

房屋限購令沒有確切的法律做依托，執(zhí)行中會被質(zhì)疑其合法性

我國房屋限購令的法律性質(zhì)。我國房屋限購令并不是法律條文，而是行政行為。房屋限購令依據(jù)“國十條”規(guī)范性文件精神出臺，具有隨時性，也可以挖掘規(guī)律提前預(yù)見，所以限購令不歸屬不可抗力，也不能根據(jù)不可抗力條款來免責。房屋限購令限定的是我國房地產(chǎn)交易的行為，并沒有針對特定的人。限購令可以隨著房地產(chǎn)市場的變化加以調(diào)整，選擇出臺和撤銷，屬于宏觀調(diào)控舉措，尚沒有溯及力。房屋限購令政策屬性強烈，對房屋交易影響較大，實踐過程中引發(fā)的糾紛頗多，因此，應(yīng)將房屋限購令與我國當前行政法體系相結(jié)合，明確其行政法律特性。房屋限購令隸屬抽象行政行為之一，所以房屋限購令當中的細則首先要符合我國憲法與行政法的規(guī)定，制定實施范圍、過程都必須運作在憲法和行政法的框架下，這樣房屋限購令才能擁有實際的法律效力。

我國房屋限購令的法律問題：一是房屋限購令法律依據(jù)不足。沒有確切的法律做依托，故而執(zhí)行中會被質(zhì)疑其合法性。把房屋限購令納入法治化是完善行政手段宏觀調(diào)控的必然途徑，可我國至今沒有針對宏觀調(diào)控的法律立法。故而房屋限購令法律依據(jù)不足，“國十條”和地方實施細則均不能為房屋限購令提供法律規(guī)范考量。從實質(zhì)上講，我國房屋限購令以“其他行政規(guī)范性文件”方式對房屋財產(chǎn)權(quán)進行限制，違反了法律的保留原則。

二是限購令在執(zhí)行中欠缺平等。房屋限購令在執(zhí)行中采取的手段沒有體現(xiàn)公正平等，因為購房者戶籍所在地的不同，在執(zhí)行房屋限購令的城市擁有戶籍的居民能多購買一套房，而外地戶籍的居民則不能。這種差異導(dǎo)致法律無法有效救濟擁有特殊身份的公民，長此以往可能讓公眾動搖對中央政策的信心，這種調(diào)控行政手段也無法長久運行。房屋限購令實施過程中與憲法平等原則相違背，也與行政法的合法行政、合理行政、程序正當?shù)仍瓌t不符。

三是與行政法比例原則不一致。房屋限購令是一項行政舉措，就要遵循行政法基本原則。行政法比例原則要求，行政機關(guān)在實施行政行為時，其目的和手段必須對稱和相適應(yīng)。行政機關(guān)不可運用過度舉措來滿足超高目標，應(yīng)保持相關(guān)舉措執(zhí)行后帶來的對應(yīng)損失最低。這一原則包含了行政行為的合法、合理性問題。房屋限購令是政府頒布的限制房地產(chǎn)交易的政策，政府直接參與房地產(chǎn)市場經(jīng)營活動的把控，直接干預(yù)了房地產(chǎn)市場的運營，和行政法比例原則不一致。

四是行政干預(yù)后，房屋限購令效力難持久。從房屋限購令執(zhí)行情況看，其執(zhí)行效力并不長久，行政干預(yù)執(zhí)行初期起到了限制炒房和投機性購房的作用，可房屋限購令始終沒有納入行政法范疇，并不是法律條文，其限制能力有限，也容易通過其他對策抵消其影響力。中期這種現(xiàn)象更是層出不窮，避免其行政限制的手段不斷翻新。此外，隨著房地產(chǎn)市場整體發(fā)生了變化，限購政策不再適合房地產(chǎn)市場發(fā)展的節(jié)奏，因而取消房屋限購令是最終結(jié)果。

五是房屋限購令缺乏有效行政監(jiān)督。行政權(quán)力實施過程中難免會發(fā)生執(zhí)行偏差，產(chǎn)生任意性，此時完善嚴謹?shù)谋O(jiān)督機制就是保障行政主體理性化行使權(quán)力的重要手段。房屋限購令牽涉到房地產(chǎn)行業(yè)整體利益，執(zhí)行過程中必須要有監(jiān)督機制予以嚴密監(jiān)管?？蓪嶋H上我國房屋限購令從執(zhí)行之初就沒有完善的行政監(jiān)督，執(zhí)行過程中監(jiān)督更不到位。

將房屋限購令納入現(xiàn)行法律體系，并明確房屋限購令退出的時機

房地產(chǎn)市場調(diào)控必須注重實效且手段正當，因為房屋限購令隸屬行政手段，所以可將其納入現(xiàn)行法律體系，使其合法。應(yīng)當以我國法律制定的常規(guī)方式實現(xiàn)立法，以行政法規(guī)來輔佐實施。當前可以從以下三個層面來推動房屋限購令合法、合理化：

一是提升法治理念，做到令行禁止。房屋限購令作為調(diào)控的手段沒有法律根基，無法在實施過程中做到令行禁止，其合法性易遭受質(zhì)疑。針對此，我國政府應(yīng)提升各省市的法治理念，明確宏觀調(diào)控行政干預(yù)的重要性，明確行政政策執(zhí)行的宏觀意義。但是政府進行宏觀調(diào)控也必須遵從現(xiàn)有法律，以法律為準繩約束行政干預(yù)行為。我國現(xiàn)行法律仍是房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)必須嚴格遵守的規(guī)則，發(fā)揮著規(guī)范行業(yè)市場發(fā)展的作用。以法治為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控政策才具有合法性，納入法治框架內(nèi)的房屋限購令才有保障，調(diào)控執(zhí)行力才會更強，臨時下達的限購令在執(zhí)行過程中要避免損害相對人的合法利益。假如房屋限購令中制定的舉措，在當前法律中并沒有明確的規(guī)定條款，就要以修訂法律為前提，完善后方能繼續(xù)實施，不能夠為求臨時短期的調(diào)控成效而犧牲法治化管理。

二是解決房屋限購令與當前法律的沖突。房屋限購令是以限制房地產(chǎn)市場主體的房屋購買自由為內(nèi)容的行政干預(yù)手段，限制了公民房屋購買、銷售權(quán)，與法律保留原則有沖突，致使其合法性遭受質(zhì)疑。行政限制令是我國經(jīng)濟安全和民眾福利缺乏保障、立法又相對滯后的情況下，政府臨時采取的應(yīng)急性行政手段。所以，行政限制令沒有確定的法律定義，尚需行政部門進一步細化、明確化。行政法院有權(quán)審查這些限制令涉及的概念擬定，也就是行政機關(guān)有權(quán)對限購令作出決定，明確不確定的法律概念。這種立法設(shè)計擴展了行政機關(guān)預(yù)設(shè)決定空間，也解決了限購令與當前依法行政管理的沖突。

三是厘清調(diào)控關(guān)系，完善宏觀調(diào)控。房屋限購令的行政執(zhí)行必須厘清兩方面關(guān)系，也就是市場和政府權(quán)力的關(guān)系。頒發(fā)行政舉措必須遵循市場發(fā)展規(guī)律，依照市場發(fā)展變化情況來不斷完善宏觀調(diào)控。我國一直實行的是社會主義市場經(jīng)濟，我國憲法不僅確立了市場經(jīng)濟的原則地位，更以制度制約方式賦予國家一種基本義務(wù)，即國家管理經(jīng)濟活動的最基本方式是通過立法直面當前形勢，健全法律體系調(diào)控。依照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，國務(wù)院有領(lǐng)導(dǎo)、管理經(jīng)濟工作和城鎮(zhèn)建設(shè)的權(quán)力，而這些權(quán)力應(yīng)用到具體的政策、管理規(guī)定上仍舊不能與市場經(jīng)濟根本原則相背離，不能夠?qū)€人或市場經(jīng)濟組織進行的微觀經(jīng)濟活動加以干預(yù)。房地產(chǎn)市場是房屋買賣雙方協(xié)商交易房屋價格及數(shù)量的機制，所以要促成房屋購買雙方利益關(guān)系的規(guī)則的構(gòu)建，才能夠讓房屋交易順利進行。就房地產(chǎn)市場而言，中央政府宏觀調(diào)控的重點應(yīng)該是市場運行及監(jiān)督機制，而并非房屋的價格、成交數(shù)量等交易最終結(jié)果。對房地產(chǎn)市場的調(diào)控要遵循市場發(fā)展變化的規(guī)律，房屋限購令只是臨時的限制手段，如果不適合市場發(fā)展變化具體情況，必然最終被市場淘汰。只有厘清調(diào)控關(guān)系、順應(yīng)市場發(fā)展動向來完善宏觀調(diào)控手段，才能夠讓限購令正當，才能在合理范疇內(nèi)真正發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，也不會干預(yù)市場發(fā)展規(guī)律、侵害多方利益。

行政程序是國家出于特定時期特定發(fā)展情況下，對民眾基本權(quán)利的一種必要的限制。國家行政政策執(zhí)行時，我國現(xiàn)有法律基本權(quán)利（包含民眾財產(chǎn)權(quán)等）保護的核心內(nèi)容相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)為對權(quán)力運行機制的保障。目前，行政程序法正在我國部分省市實施，行政決策相關(guān)程序的立法，讓行政限購令有了明確的法律地位。行政程序法涉及到限購令的社會公開、政府行政首長的決策啟動、行政限購方案公開征集、審議批準、公布執(zhí)行、評估監(jiān)督六個方面，這讓國家法治在行政程序中更為透明，行政限購也更加適用，能夠促使公眾看到擬定、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，能自覺去遵從。行政權(quán)力行使的時效性決定了房屋限購令的臨時性，如果缺乏退出機制，臨時性的限購變?yōu)殚L效機制，很難適應(yīng)房地產(chǎn)市場的持續(xù)發(fā)展，更會讓政府陷入對市場經(jīng)濟發(fā)展干預(yù)過度的質(zhì)疑中。所以，應(yīng)當通過執(zhí)行過程中的評估來明確房屋限購令退出的時機，制定具體退出流程，預(yù)測退出結(jié)果而后實施退出監(jiān)督管控。

同時，嚴格執(zhí)行監(jiān)督，構(gòu)建法治環(huán)境。房屋行政限購令是抽象行政行為之一，監(jiān)督管控要從如下三方面著手：一是權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的不斷完善。權(quán)力機關(guān)監(jiān)督房屋限購令執(zhí)行情況，要事先通過國家權(quán)力機關(guān)對其進行立法授權(quán)，審議制定限購令的過程，明確房屋限購令退出制度，立法授權(quán)先要規(guī)范人大授權(quán)，由縣級以上人民政府給出決策，提請同級人大及其常務(wù)委員會審議決定并備案審查。二是行政裁量權(quán)力監(jiān)督。行政裁量權(quán)力監(jiān)督就是行政調(diào)控手段是否適用的裁量與行為復(fù)議，對行政手段不適用部分予以糾正或停止執(zhí)行。這是行政上級對下級制定的抽象行政行為、違法行為的監(jiān)管。三是司法審查監(jiān)督機制。房屋限購令作為抽象行政行為必須接受司法機關(guān)的審查，這也將其行為納入了法律監(jiān)督的范疇。我國法院目前無權(quán)撤銷行政抽象行為，也不能夠判定其是否有效。這種狀況導(dǎo)致了行政相對人合法權(quán)益受損后沒有法律約束，存在不公平現(xiàn)象。所以，為了最大限度保護公民合法權(quán)益，完善司法審查機制、監(jiān)督機制勢在必行。

（作者單位：長春財經(jīng)學(xué)院）

【參考文獻】

①賈媛媛：《“自治”與“管制”之間：“矯治”的界限與基準——以“房屋限購令”為切入點》，《行政法學(xué)研究》，2011年3月。

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③周健宇：《房產(chǎn)“限購令”的合法性及其救濟途徑探析》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2012年5月。

④史以賢：《房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的法治思考——以限購令法律問題為視角》，《中國不動產(chǎn)法研究》，2012年4月。

責編/張寒