進(jìn)一步提升東北農(nóng)村法治化治理水平的對(duì)策建議

劉星顯

摘 要：東北三省農(nóng)村治理已步入法治化發(fā)展軌道，農(nóng)村治理的規(guī)范化與現(xiàn)代化程度大幅提升，地方性法規(guī)體系粗具規(guī)模，農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)不斷完善，農(nóng)村基層換屆選舉工作有序開(kāi)展。農(nóng)村治理法治化的水平需一步提升，應(yīng)逐步健全村民自治機(jī)制，完善村民自治各項(xiàng)制度；改進(jìn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)基層民主；變守法教育為公民教育，構(gòu)建新型宣傳教育機(jī)制；培育農(nóng)村基層法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)，最大程度掃除農(nóng)民訴訟障礙；健全多元農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理；法治；村民自治

一、東北三省農(nóng)村治理法治化發(fā)展現(xiàn)狀

1.農(nóng)村治理地方性法規(guī)體系已具規(guī)模

《中華人民共和國(guó)憲法》《地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》以及東北三省各有權(quán)立法主體根據(jù)上位法結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況制定的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件構(gòu)成了東北三省農(nóng)村群眾性自治制度的法律基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)多年努力，東北三省農(nóng)村治理地方性立法從無(wú)到有，從探索起步到規(guī)范成熟，基本形成了農(nóng)村治理的地方性法規(guī)體系，在加強(qiáng)及完善東北三省社會(huì)主義民主法治建設(shè)中，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，提供了良好的法治保障。如，吉林、遼寧、黑龍江在農(nóng)村治理方面的代表性地方性法規(guī)及規(guī)范性文件有《吉林省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)則（試行）》（2014年）、《吉林省村民代表會(huì)議制度》（2014年）、《吉林省村民委員會(huì)換屆選舉操作規(guī)程》（2014年）、《吉林省村民委員會(huì)選舉辦法》（2012年修訂）、《吉林省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》（2004年）、《吉林省村民委員會(huì)選舉辦法》（2000年）等； 《遼寧省村民委員會(huì)選舉辦法》（2012年修訂）、《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》（2012年修訂）、《遼寧省村民委員會(huì)選舉條例》（1994年）等；《黑龍江省村民委員會(huì)選舉辦法》（2002年修訂）、《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》（2001年）、《黑龍江省委辦公廳、黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于在全省農(nóng)村進(jìn)一步加強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度建設(shè)的意見(jiàn)》（1998年）等。

2.農(nóng)村基層組織制度不斷完善

東北三省各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三大領(lǐng)導(dǎo)班子”，設(shè)置站、所、辦等辦事機(jī)構(gòu)，村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)構(gòu)成了村“兩委”，部分村設(shè)有村務(wù)監(jiān)事委員會(huì)、婦女會(huì)、治保委員會(huì)等組織，承擔(dān)主要的鄉(xiāng)村治理工作，組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步健全村民自治機(jī)制以及進(jìn)一步完善規(guī)章制度。東北三省各地不斷健全領(lǐng)導(dǎo)體制，明確責(zé)任分工，在原有制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范并健全了集體討論決策制、定期審計(jì)制、政務(wù)公開(kāi)制、群眾評(píng)議制等多項(xiàng)工作制度。隨著農(nóng)民綜合素質(zhì)和思想覺(jué)悟的提高，參政議政能力不斷增強(qiáng)，民主參與度大幅提高。從總體上看，農(nóng)村治理的法治環(huán)境、政策環(huán)境和人文環(huán)境不斷優(yōu)化，農(nóng)村治理法治化工作取得了積極成效，法治治理實(shí)踐不斷豐富與完善。

3.農(nóng)村民主選舉工作有序開(kāi)展

近年來(lái)，東北三省農(nóng)村基層換屆選舉工作有序開(kāi)展，在嚴(yán)格選舉程序、維護(hù)公平選舉、嚴(yán)厲查處賄選、加強(qiáng)輿論監(jiān)督等方面進(jìn)行了諸多制度建設(shè)的探索與創(chuàng)新，使得農(nóng)村民主選舉的法治化、規(guī)范化、制度化與程序化水平不斷提升，達(dá)到了比較高的水平。在換屆選舉之前，嚴(yán)格檢查各項(xiàng)籌備工作；在換屆選舉過(guò)程中要嚴(yán)格程序，嚴(yán)格操作，嚴(yán)格把關(guān)；在換屆選舉之后，及時(shí)開(kāi)展換屆后續(xù)工作，確保村級(jí)各項(xiàng)工作順利開(kāi)展。以黑龍江省第十屆村“兩委”換屆選舉為例，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省8966個(gè)行政村中，8912個(gè)村一次選舉成功，成功率達(dá)到97.7%，較上屆提高14.2%。在制度保障方面，東北三省進(jìn)行了積極探索，如黑龍江省對(duì)村“兩委”換屆選舉工作人員進(jìn)行集中分級(jí)培訓(xùn)；全面推行“競(jìng)職、履職、辭職”承諾制度；整頓在先，審計(jì)在前，把新老班子交接的關(guān)口前移；注重結(jié)合農(nóng)村實(shí)際優(yōu)化班子性別比例、年齡結(jié)構(gòu)與知識(shí)結(jié)構(gòu)等。東北三省各地在換屆選舉工作的開(kāi)展過(guò)程中，嚴(yán)把任職條件關(guān)、公開(kāi)推薦關(guān)、資格審查關(guān)、選舉程序關(guān)，基本確保了換屆選舉工作的順利開(kāi)展，增強(qiáng)了換屆選舉的公信力。

二、進(jìn)一步提升農(nóng)村治理法治化水平的建議

1.逐步健全村民自治機(jī)制，完善村民自治各項(xiàng)制度

東北三省農(nóng)村治理法治化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良治、善治，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展的必由之路，應(yīng)逐步規(guī)范完善農(nóng)村治理的運(yùn)行機(jī)制，使村民參與有序，辦事有據(jù)，有章理事，按照黨的十八大提出的“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的基層群眾自治機(jī)制”的要求，依法推進(jìn)村民自治。要逐步健全以村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組為主體的村民自治組織體系，在憲法以及相關(guān)法律的框架下圍繞民主自治，主動(dòng)、全面、創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，協(xié)調(diào)農(nóng)村基層組織的管理職責(zé)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職能分配，以形成村民自治的強(qiáng)大合力。應(yīng)不斷完善村黨組織和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度、村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、民主管理制度、民主評(píng)議制度、干部離任審計(jì)制度，通過(guò)不斷地推進(jìn)制度創(chuàng)新，擴(kuò)大農(nóng)民群體有序的政治參與，將涉及村民利益的事項(xiàng)納入進(jìn)來(lái)，創(chuàng)造農(nóng)民當(dāng)家做主的新形式，確保將民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督落到實(shí)處。

2.改進(jìn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)基層民主

村民自治需要統(tǒng)一、穩(wěn)定的組織領(lǐng) 導(dǎo)，在村民自治中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)具有特殊重要的意義，應(yīng)以協(xié)調(diào)理順村黨支部委員會(huì)與村委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩委”）為抓手，改進(jìn)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，在體制創(chuàng)新中構(gòu)建新型的兩委關(guān)系，以適應(yīng)新形勢(shì)下村民自治發(fā)展的需要。首先，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向社會(huì)服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)摒棄黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)方式，引導(dǎo)村級(jí)黨組織充分尊重村民意愿和村民會(huì)議所作出的決議，改變長(zhǎng)久以來(lái)黨組織包攬一切具體事務(wù)的一元化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮黨在把握方向、總攬全局中的核心作用，保障村民自治組織的職能和作用，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事有機(jī)地結(jié)合在一起。其次，不斷完善兩委聯(lián)席會(huì)議制度，增強(qiáng)對(duì)基層農(nóng)村工作的協(xié)調(diào)溝通，形成黨組織和村民自治組織合理分工、共同決策、相互配合的良好工作局面。在具體的運(yùn)作中，要進(jìn)一步從制度和程序上對(duì)兩委聯(lián)席會(huì)議制度予以完善，按照“四議”（黨組織提議、村兩委商議、黨員議事會(huì)或黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議）、“兩公開(kāi)”（決議過(guò)程公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)）的形式進(jìn)行民主決策、科學(xué)管理，“一監(jiān)督”（村里重大事項(xiàng)的決議和決議實(shí)施全過(guò)程自覺(jué)接受村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督）的總體要求，明確決策事項(xiàng)，規(guī)范決策程序，健全配套制度，落實(shí)保障措施，保證農(nóng)村基層各項(xiàng)工作正常運(yùn)行。最后，加強(qiáng)黨內(nèi)民主帶動(dòng)農(nóng)村基層民主，使農(nóng)村基層民主沿著正確的方向與道路前進(jìn)。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“黨內(nèi)民主是黨的生命”，必須“以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”，只有不斷推進(jìn)黨內(nèi)民主，才能有效帶動(dòng)農(nóng)村基層政治生活實(shí)現(xiàn)民主化，應(yīng)通過(guò)擴(kuò)大黨內(nèi)民主，示范、引導(dǎo)并促使農(nóng)村基層民主水平的提升。

3.變守法教育為公民教育，造就新型宣傳教育機(jī)制

從我國(guó)普法工作的主題與重心來(lái)看，它經(jīng)歷了從法律常識(shí)教育到法治知識(shí)教育、到法治理念教育再到法治與德治相結(jié)合的公民意識(shí)教育的發(fā)展過(guò)程。新時(shí)期農(nóng)村法治宣傳教育工作應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從單一守法教育到綜合性的公民意識(shí)教育的轉(zhuǎn)變。新時(shí)期東北三省法治宣傳教育應(yīng)逐步建立完善家庭、學(xué)校、社會(huì)“三位一體”的公民意識(shí)培植制度，拓展法治宣傳教育的范圍與領(lǐng)域，擴(kuò)大受眾的覆蓋面，與時(shí)俱進(jìn)更新內(nèi)容，將單一維度的法治宣傳教育與傳統(tǒng)美德教育、人文精神教育相結(jié)合，健全從家庭、學(xué)校至社會(huì)的公民教育體系，保證每一位農(nóng)民都能接受良好的政治教育、法律教育和社會(huì)文化教育，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群體運(yùn)用法律武器解決現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際問(wèn)題，依法按程序表達(dá)利益訴求，解決矛盾糾紛，用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)不同群體的不同情況，設(shè)計(jì)有針對(duì)性、實(shí)效性的法治宣教內(nèi)容。針對(duì)農(nóng)村執(zhí)法司法情況，要加大公安、城管等最接近農(nóng)村居民的執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，這樣會(huì)提高其政治和法律素養(yǎng)；集中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治安人員和農(nóng)村基層村治安管理人員加強(qiáng)法律法規(guī)和執(zhí)法管理培訓(xùn)，可提高其法律素養(yǎng)和依法辦事能力；要積極組織農(nóng)村村支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任和文書(shū)等三職干部參加黨?；蛘吒尚７膳嘤?xùn)班學(xué)習(xí)，以充實(shí)農(nóng)村基層干部的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，提高依法行政的能力。

4.培育農(nóng)村基層法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)，最大限度掃除農(nóng)民訴訟障礙

目前東北三省農(nóng)村地區(qū)法律資源分配不均現(xiàn)象仍然存在，在繼續(xù)加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)法律機(jī)構(gòu)法律服務(wù)的范圍與質(zhì)量的同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)法律引導(dǎo)、政策支持等多種手段培育扎根于農(nóng)村基層的法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)，加大農(nóng)村法律援助的力度，拓寬農(nóng)村法律服務(wù)的渠道，以滿(mǎn)足農(nóng)民群體的法律需求。東北三省農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期存在訴訟障礙的根本原因還在于相對(duì)高昂的訴訟費(fèi)用，唯有提高農(nóng)民對(duì)訴訟的信心，才能確保法律法規(guī)在農(nóng)村的貫徹實(shí)施，引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)正當(dāng)?shù)乃痉ㄍ緩浇鉀Q矛盾。要加大對(duì)涉農(nóng)案件訴訟費(fèi)用的減免力度，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮基層法院的作用，及時(shí)裁定并做好訴訟減、緩、免工作，同時(shí)要不斷完善農(nóng)村法律援助機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)的扶持，改變由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)法律服務(wù)資源的不平衡局面。

5.健全多元農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定

在東北三省農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的大背景下，各利益主體間的矛盾糾紛往往具有復(fù)合性特點(diǎn)，農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化、群體化、激烈化與季節(jié)性特征，以往單一的矛盾糾紛解決手段難以有效地應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜化、多樣化的農(nóng)村社會(huì)情況，應(yīng)進(jìn)一步健全多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制，健全以調(diào)解為中心的包括司法調(diào)解、民間調(diào)解、行業(yè)調(diào)解在內(nèi)的新型調(diào)解模式，綜合運(yùn)用法律、民間、行政的手段，充分發(fā)揮社會(huì)治理的能動(dòng)性，將矛盾糾紛解決在初始狀態(tài)。在繼續(xù)貫徹并加強(qiáng)調(diào)解優(yōu)先原則、完善司法調(diào)解格局的同時(shí)，要健全以政府為主導(dǎo)、各職能部門(mén)為主體的大調(diào)解機(jī)制，拓寬訴求表達(dá)機(jī)制渠道，暢通信訪(fǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，完善矛盾排查預(yù)警機(jī)制，落實(shí)重大突發(fā)事件應(yīng)急體制，實(shí)現(xiàn)在法治軌道上的案結(jié)、事了、人和，保障東北三省農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳晉勝.新農(nóng)村建設(shè)中的法制問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社，2012.

[2]周 挺.鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013.

[3]肖立輝.論村民自治的權(quán)利救濟(jì)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008，（6）.

[4]伍華軍，周葉中.我國(guó)公民意識(shí)及其培養(yǎng)研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2014.