試論違法行政行為的檢察監(jiān)督

林林靜　林昭辰

摘 要：違法行政行為的檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)為保證法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施而行使的法律監(jiān)督權(quán)，違法行政行為檢察監(jiān)督具有國(guó)家性、程序性、專業(yè)性、強(qiáng)制規(guī)范性的特點(diǎn)，違法行政檢察監(jiān)督的實(shí)施有效維護(hù)了我國(guó)行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行和法制的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：違法行政行為；檢察監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)

違法行政行為檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)我國(guó)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織以及其公務(wù)人員進(jìn)行的違反法律法規(guī)的具體或抽象的行政行為而進(jìn)行的法律監(jiān)督，其目的是為保證法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法監(jiān)督是其最基本的職能和本質(zhì)所在。違法行政行為檢察監(jiān)督是我國(guó)法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，國(guó)家行政主體的合法行政需檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為進(jìn)行依法檢察監(jiān)督。本文主要對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督作討論。

1 違法行政行為檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督的區(qū)別

1.1 檢察監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的區(qū)別

行政監(jiān)督權(quán)力范圍來(lái)自內(nèi)部，監(jiān)督工作只能是由上而下的單向監(jiān)督，造成行政單位或部門的領(lǐng)導(dǎo)人員無(wú)人監(jiān)督；行政審計(jì)、復(fù)議、監(jiān)察等監(jiān)督制度缺乏制約機(jī)制，且不具有法律效力，造成監(jiān)督缺乏法律約束力；行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我檢察和監(jiān)督難以做到客觀、公正，難以制止權(quán)力濫用、逾越。檢察監(jiān)督具有獨(dú)立性，是來(lái)自行政范圍以外的監(jiān)督。因此監(jiān)督者和被監(jiān)督者不存在行政隸屬關(guān)系，從而有效進(jìn)行客觀、公正地監(jiān)督；且由于檢察監(jiān)督方式及程序均由法律規(guī)定，具有法律保障，檢察機(jī)關(guān)按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行檢察監(jiān)督，對(duì)違法行政行為具有法律約束力。

1.2 檢察監(jiān)督與人大權(quán)力監(jiān)督的區(qū)別

權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的監(jiān)督存在一定的局限性，一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于政治范疇，因此對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的是政治責(zé)任，而非法律責(zé)任。二是人民代表大會(huì)聽(tīng)取政府工作報(bào)告的形式?jīng)Q定了權(quán)力機(jī)關(guān)只能開(kāi)展宏觀監(jiān)督，對(duì)于微觀監(jiān)督難以有效執(zhí)行。三是人大權(quán)力監(jiān)督屬于會(huì)議制的權(quán)力機(jī)關(guān)，不能持續(xù)對(duì)違法行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督。四是人大常委會(huì)主要采用備案審查制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政立法行為的監(jiān)督，進(jìn)而撤銷與法律相抵觸的行政法規(guī)和規(guī)章等立法行為，由于制度本身的局限性，監(jiān)督成效甚微。檢察機(jī)關(guān)則是專門實(shí)施法律監(jiān)督的具體組織，是對(duì)具體個(gè)案或行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督，確保行政法律的實(shí)施環(huán)節(jié)上能夠遵守、執(zhí)行適用法律，這是對(duì)法律實(shí)施的最為直接、現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督。

1.3 檢察監(jiān)督和審判監(jiān)督的區(qū)別

審判監(jiān)督對(duì)行政訴訟獨(dú)立審查、撤銷行政違法行為具有法律效力，是我國(guó)司法程序化的監(jiān)督方式，也是最有效、最權(quán)威的監(jiān)督制度，但我國(guó)行政訴訟法存在諸多問(wèn)題，包括只能進(jìn)行事后監(jiān)督、只有私益訴訟、管轄案件范圍有限等，造成審判監(jiān)督只能救濟(jì)私人利益，對(duì)公共利益造成損害的行政違法行為難以起到監(jiān)督和維護(hù)的效用。而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)是維護(hù)公共秩序和公共利益，其檢察監(jiān)督范圍涵蓋了行政立法、執(zhí)法以及司法的行政權(quán)力的全程監(jiān)督，對(duì)行政違法行為進(jìn)行主動(dòng)、全面的監(jiān)督。

2 違法行政行為檢察監(jiān)督的特點(diǎn)

2.1 國(guó)家性特點(diǎn)

檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、軍事權(quán)是組成國(guó)家權(quán)力體系的組成部分，檢察權(quán)是我國(guó)憲法和檢察院組織法等基本法律授予檢察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力。因此，檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家對(duì)行政違法進(jìn)行法律監(jiān)督，保證法制統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)需立足于憲法和法律，并要求其他行政機(jī)關(guān)的任何決定都不能與法律相抵觸?；诖丝梢钥闯觯姓`法行為檢察監(jiān)督具有國(guó)家性的特點(diǎn)，地方級(jí)任何行政機(jī)關(guān)的任何決定均由檢察機(jī)關(guān)行檢察權(quán)。

2.2 專門性特點(diǎn)

首先，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法等基本法律所賦予的唯一專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)行使法律監(jiān)督權(quán)，其他行政機(jī)關(guān)則無(wú)權(quán)行使。二是法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)也是本質(zhì)所在，屬于專職活動(dòng)，包括行政法律監(jiān)督、刑事法律監(jiān)督、民事法律監(jiān)督。三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政違法行為的法律監(jiān)督具有專門方向也業(yè)務(wù)范圍特點(diǎn)。

2.3 程序性特點(diǎn)

檢察權(quán)是監(jiān)督法律統(tǒng)一實(shí)施的權(quán)力，是做出程序性決定的權(quán)利。其程序性特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是對(duì)于行政違法行為的監(jiān)督工作必須遵循法定的程序進(jìn)行；二是檢察權(quán)無(wú)行政權(quán)或?qū)徟胁脹Q權(quán)，其作用主要是啟動(dòng)、推動(dòng)、變更、終止相應(yīng)司法程序；三是法律監(jiān)督權(quán)具有獨(dú)立性，檢察機(jī)關(guān)只能行使檢察監(jiān)督權(quán)，無(wú)實(shí)體處分效力，因此可以避免權(quán)力過(guò)于集中。

2.4 強(qiáng)制規(guī)范性特點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)不是隨意性行為，不能任意進(jìn)行，法律對(duì)檢察監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容、范圍、方式、程序等均作出明確規(guī)定，因此，行政違法行為檢察監(jiān)督是嚴(yán)格按照憲法和法律所規(guī)定的程序?qū)嵤?，屬于?guī)范性行為，而檢察機(jī)關(guān)是檢察權(quán)由國(guó)家憲法以及法律賦予，不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移，檢察機(jī)關(guān)必須按照法律規(guī)定行使檢察權(quán)，因此具有強(qiáng)制規(guī)范性特點(diǎn)。

3 違法行政行為檢察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)

3.1 確保行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行

違法行政行為檢察監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是法律監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，是以權(quán)力制約方式防止權(quán)力濫用。我國(guó)憲法中權(quán)力制約的原則是以監(jiān)督為主要表現(xiàn)。我國(guó)權(quán)力制約的監(jiān)督體系是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)為首的立法監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督構(gòu)成[1]。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)屬于專屬性權(quán)力，其主要對(duì)立法、行政和司法等權(quán)力實(shí)施法律監(jiān)督。在我國(guó)，行政權(quán)的行使目的是維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益。因此，違法行政行為將使社會(huì)秩序遭受破壞，損害公共利益，從而損害政府形象和法律權(quán)威，單純依靠或主要依靠行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我約束難以防止權(quán)力濫用。違法行政行為檢察監(jiān)督是根據(jù)法律實(shí)施法律監(jiān)督，因此檢察監(jiān)督也是依法監(jiān)督和制約行政權(quán)力。從本質(zhì)上看，是法律監(jiān)督權(quán)對(duì)行政監(jiān)督權(quán)的制約。因此，違法行政行為檢察監(jiān)督的目的和任務(wù)是維護(hù)行政權(quán)在規(guī)范和制度中正當(dāng)運(yùn)行。

3.2 維護(hù)法制統(tǒng)一

列寧曾說(shuō)“法制應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須做的事情只有一種：監(jiān)督整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的理解”。法制統(tǒng)一性是法制的基本要求，法律作為一種制度設(shè)計(jì)，其立法目的是為人們提供統(tǒng)一的行為模式，也是國(guó)家設(shè)置專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本目的。檢察機(jī)關(guān)按照相關(guān)法律的授權(quán)和規(guī)定，對(duì)我國(guó)法律的執(zhí)行和遵守情況進(jìn)行有效監(jiān)督，本質(zhì)上是對(duì)法制統(tǒng)一性的監(jiān)督。違法行政檢察監(jiān)督的主要任務(wù)是確保在公共行政領(lǐng)域中的不同場(chǎng)合、不同行政執(zhí)法個(gè)案中的法律執(zhí)行和遵守都遵從統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，也是遵從統(tǒng)一的行政原則和規(guī)范。我國(guó)是地方服從中央的單一制國(guó)家，必須克服地方或部門的保護(hù)主義，制止地方或部門對(duì)法律實(shí)施的非法干涉行為，確保法制統(tǒng)一[2]。因此違法行政行為檢察監(jiān)督的目的就是制止行政權(quán)力越軌，維護(hù)法制統(tǒng)一。

4 總結(jié)

根據(jù)我國(guó)最高法憲法和相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為、地方立法行為行使法律監(jiān)督權(quán)，是基本的職責(zé)。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的主要是行使法律監(jiān)督權(quán)，而不是行政決定權(quán)或?qū)徟胁脹Q權(quán)，對(duì)于抽象行政行為也難以進(jìn)行有效實(shí)施法律監(jiān)督權(quán)，由此可見(jiàn)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)不夠健全。因此，有必要加強(qiáng)相關(guān)法律的設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)立法行為和行政行為的監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

[1]李余華，丁汪洋. 論違法行政行為的私力救濟(jì)及其應(yīng)對(duì)[J]. 新余學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，20（4）：24-28.

[2]張峰振. 論違法行政行為的轉(zhuǎn)換[J]. 河北法學(xué)，2012，30（7）：54-60.

作者簡(jiǎn)介

林林靜（1989-），女，福建人，本科，福建省沙縣人民檢察院偵查監(jiān)督科副科長(zhǎng)，研究方向：刑法、刑訴法。

林昭辰（1987-），男，福建人，本科，福建省沙縣人民檢察院反貪局干警，研究方向：刑法、刑訴法。