論地方人大對司法機(jī)關(guān)的“個案監(jiān)督”

周星　侯雪璟

摘 要：在實踐中，個案監(jiān)督是我國地方人大對司法機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督方式，然而，其在法律依據(jù)上存在較大爭議，在行為模式上存在較大弊端。為追求個案的公正裁判，防止破壞法定程序和司法獨立性行為的發(fā)生，此種監(jiān)督方式顯然欠缺合理性與合法性，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬献躺碌乃痉ǜ瘮?。尤其是地方人大對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更應(yīng)注重于全局性問題，對個案監(jiān)督予以規(guī)制。

關(guān)鍵詞：地方人大；個案監(jiān)督；審判獨立

項目名稱：地方人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的合理界限研究 項目編號：x2016053

根據(jù)我國現(xiàn)行的政治制度和司法體制的規(guī)定，作為我國各級權(quán)力機(jī)關(guān)的同級人民代表大會產(chǎn)生各級司法機(jī)關(guān)，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。尤其是近年來，人大對司法機(jī)關(guān)審判工作的監(jiān)督形式超越了以往僅對其作的工作報告予以審議、對其人事任免等間接的監(jiān)督方式，逐步擴(kuò)大“個案監(jiān)督”的運用。本文試針對“個案監(jiān)督”的形式是否符合憲法和法律的規(guī)定、個案監(jiān)督的現(xiàn)狀、不足以及地方人大對司法機(jī)關(guān)監(jiān)督方式等內(nèi)容予以探討。

1 “個案監(jiān)督”的概述

（一）個案監(jiān)督的含義

近年來，地方人民代表大會開始尋求新的監(jiān)督方式，彌補(bǔ)間接監(jiān)督帶來的不便，致使許多地方人民代表大會開始推行“個案監(jiān)督”的方式對司法機(jī)關(guān)的審判工作予以監(jiān)督，雖在其他地方存在很多成功的案例，但在實踐中也逐步暴露出些許弊端。根據(jù)相關(guān)實踐和經(jīng)驗的總結(jié)，我國目前的個案監(jiān)督指地方人民代表大會對審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中出現(xiàn)的違法行為、所辦錯案或可能出現(xiàn)的錯案等采取的一些具體措施。[1]

（二）個案監(jiān)督的法律依據(jù)

同級司法機(jī)關(guān)由作為我國權(quán)力機(jī)關(guān)的同級人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。因此，人民代表大會對司法機(jī)關(guān)享有監(jiān)督權(quán)。毋庸置疑，但該種人大對司法機(jī)關(guān)的審判是否同樣享有個案監(jiān)督的權(quán)力，則應(yīng)予以分析。

根據(jù)我國《憲法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律法規(guī)的規(guī)定，縣級以上人大及其常委會對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，憲法實施的監(jiān)督權(quán)；第二，人大對司法機(jī)關(guān)工作報告的審議；第三，人大對司法機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)；第四，質(zhì)詢權(quán)；第五，對特定問題成立調(diào)查委員會。針對上文提及的五種監(jiān)督權(quán)力，只有質(zhì)詢權(quán)和針對特定問題成立調(diào)查委員會兩種具體的處理方法涉及具體案件的處理，因此，質(zhì)詢權(quán)和針對特定問題的調(diào)查權(quán)就成為許多地方人大采取個案監(jiān)督等監(jiān)督形式的理由。

且根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，一定數(shù)量的人大代表可以在地方各級人民代表大會舉行會議期間，通過以書面的方式聯(lián)名向本級人民法院、檢查員提起質(zhì)詢案，且縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，且同級人民代表大會往往依據(jù)其所形成的調(diào)查報告，作出相關(guān)決議。針對以上兩種監(jiān)督形式，因其是關(guān)于對地方影響重大問題的監(jiān)督，有其相對嚴(yán)格的提起條件。例如，“個案監(jiān)督”要求有一定數(shù)量的人大代表或委員提起，若隨意啟動質(zhì)詢或組織調(diào)查委員會對個案進(jìn)行監(jiān)督，顯然在一定程度上違背立法原意。

綜上所述，地方人大對司法機(jī)關(guān)予以個案監(jiān)督在我國憲法和相關(guān)法律中未予以相對明確的規(guī)定，因此，實踐中的人大對司法機(jī)關(guān)的個案監(jiān)督缺乏明確的法律依據(jù)。

2 個案監(jiān)督的現(xiàn)狀及不足

（一）個案監(jiān)督的現(xiàn)狀

個案監(jiān)督的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在個案監(jiān)督的主體、對象、提起方式以及一般程序的規(guī)定上。首先，針對個案監(jiān)督得主體，因其未予明確規(guī)定，致使對同級司法機(jī)關(guān)同樣享有監(jiān)督權(quán)的人民代表大會及其常委會以及人大內(nèi)部，例如內(nèi)務(wù)司法委員會、法工委、辦公室、信訪處等也都在一定程度上享有并行使監(jiān)督權(quán)。鑒于人大組成特征和行使職權(quán)的局限，在各地方基本都是通過人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)實行個案監(jiān)督。其次，針對個案監(jiān)督的對象，具體規(guī)定在全國人大常委會《關(guān)于對審判、檢察工作中重大違法案件實施監(jiān)督的規(guī)定》中，明確規(guī)定監(jiān)督對象是審判、檢察工作中的“重大違法案件”。而在現(xiàn)實生活中，許多地方人大的監(jiān)督范圍不僅局限于此，往往包含審判、檢查工作中的違法行為和錯案，并且針對錯案的標(biāo)準(zhǔn)并沒有予以相對明確的規(guī)定，往往致使其隨意擴(kuò)大監(jiān)督范圍、任意監(jiān)督的情形時常發(fā)生。再次，針對個案監(jiān)督的提起方式，往往包括以下幾種方式：第一，公民、法人和其他組織通過申訴、控告、檢舉等形式反映案件；第二，人大代表提出的質(zhì)詢的案件；第三，上級機(jī)關(guān)交辦或領(lǐng)導(dǎo)提出的重點督辦的案件；第四，司法機(jī)關(guān)反映或者要求人大督辦的案件等形式。但在實踐中，由于提起監(jiān)督條件的限制，個案監(jiān)督案件的主要來源往往表現(xiàn)為人大代表提出質(zhì)詢的案件和上級、領(lǐng)導(dǎo)交辦或提出的案件。最后，針對個案監(jiān)督的一般程序，由于尚未明確、統(tǒng)一的規(guī)定，各地方對個案監(jiān)督的程序不盡相同。通常采取以下程序：首先，由地方各級人大常委會各工作委員會針對其受理的案件予以初步審查，對符合其相關(guān)個案監(jiān)督條件規(guī)定的予以登記，對于經(jīng)常審查認(rèn)定辦案結(jié)果的確有錯誤的案件，由人大常委會提請地方人大主任會議討論決定后，向被監(jiān)督的司法機(jī)關(guān)發(fā)出《個案監(jiān)督通知書》。其次，對于進(jìn)入個案監(jiān)督程序的案件，有關(guān)工作委員會或人大常委會主任會議可以根據(jù)具體情況，采取是否聽取相關(guān)匯報、對其予以調(diào)卷審查、組織相關(guān)人員調(diào)查等情形監(jiān)督司法機(jī)關(guān)對案件及時做出正確處理。且針對無法定事由不認(rèn)真執(zhí)行《個案監(jiān)督通知書》規(guī)定，致使案件久拖不決的，人大常委會可以依法向被監(jiān)督機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢。最后，因此得不到正確及時處理而在社會上造成重大影響的案件，可以依法成立特定調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，從而生成調(diào)查報告，致使人大常委會根據(jù)其報告作出相應(yīng)的決議或決定。

（二）個案監(jiān)督存在的不足

個案監(jiān)督存在的不足，主要體現(xiàn)在個案監(jiān)督的主體、監(jiān)督的范圍、監(jiān)督內(nèi)容、對案件處理的作用影響以及監(jiān)督的實際效果等方面。

首先，針對監(jiān)督的主體而言，個案監(jiān)督有悖于民主原則，更多傾向于個人監(jiān)督。在現(xiàn)實生活中，人民代表大會及其常務(wù)委員會往往因其任務(wù)繁重，很難將個案監(jiān)督均交由集體處理，多將其分配給委員會主任、其他委員或人大代表執(zhí)行。致使本應(yīng)由集體形式的權(quán)力轉(zhuǎn)化為個人行使的權(quán)力，進(jìn)而違背了人民代表大會作為議事機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使模式。當(dāng)這種個案監(jiān)督的權(quán)力轉(zhuǎn)化為個人權(quán)力時，監(jiān)督人很容易濫用手中的職權(quán)謀求不正當(dāng)?shù)睦?，從而對其?yīng)予監(jiān)督、糾正的案件不予監(jiān)督，對其不應(yīng)監(jiān)督的案件往往隨意插手，擾亂司法秩序。由此，本為監(jiān)督預(yù)防司法腐敗的制度，卻進(jìn)一步加重、滋生了新的腐敗，從而違背了個案監(jiān)督的初衷。

其次，針對個案監(jiān)督的范圍而言，存在極大的隨意性。正如上文提及的個案監(jiān)督的對象，依法律規(guī)定往往是“重大違法案件”或者“錯案”，而法律尚未明確、統(tǒng)一的規(guī)定“重大違法案件”和“錯案”的定義以及相應(yīng)的界限，從而致使地方人大及其常務(wù)委員會關(guān)于個案監(jiān)督的受眾范圍因其不明確，從而具有較大的隨意性。

再次，針對個案監(jiān)督的內(nèi)容而言，重“實體”，輕“程序”的表現(xiàn)形式在一定程度上對審判工作造成了不當(dāng)?shù)臎_擊。且據(jù)司法機(jī)關(guān)工作人員的反映，尤其是人大在實施個案監(jiān)督時，時常把重點放在案件的實體問題上，且只注重對個案實體內(nèi)容的監(jiān)督，致使時常忽略本應(yīng)發(fā)揮人大優(yōu)勢的程序監(jiān)督，沒有引起足夠的重視。例如，不少地方人大常委會往往嚴(yán)重違背我國現(xiàn)行訴訟法對審判程序的規(guī)定，自行調(diào)查證據(jù)、詢問證人，甚至在法院作出生效判決后，仍不斷要求重新審理、另行作出判決。

復(fù)次，針對個案監(jiān)督對案件處理作用的影響而言，往往更易受非法律因素的干預(yù)。由于組成人民代表大會的人大代表因其廣泛性，往往因其職業(yè)、受教育程度等的不同，致使其對法律具有不同層次的認(rèn)識，從而對個案監(jiān)督產(chǎn)生一定影響。尤其是地方人大及其常委會在受理案件時，時常受到申訴、控告人的影響先入為主，從而很難針對其相關(guān)案件予以客觀的法律評價，且地方人大作為地方利益的代表，難免在具體個案監(jiān)督時體現(xiàn)其地方保護(hù)主義色彩。此種個案監(jiān)督，在一定程度上，難以促使具體案件公正地實現(xiàn)，且在一定程度上對司法的專業(yè)化和精英化造成了巨大的沖擊；從長遠(yuǎn)來看，其不利于法制事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。

最后，針對個案監(jiān)督的實際效果而言，由于受案范圍比較隨意，受案標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，以及當(dāng)事人在受到侵犯時的救濟(jì)機(jī)會不均等致使相同案件難以得到同樣救濟(jì)等情形的出現(xiàn)，并且在現(xiàn)實生活中，個案監(jiān)督往往通過人大常委會及其工作機(jī)中的個人就能實現(xiàn)。尤其是通過賄賂、找關(guān)系等不正當(dāng)手段從而啟動個案監(jiān)督程序，進(jìn)而改變已生效的判決，最終導(dǎo)致司法腐敗的新路徑的生成。

3 地方人大對司法機(jī)關(guān)監(jiān)督方式探究

根據(jù)上文論述，個案監(jiān)督的現(xiàn)狀存在諸多不足，例如監(jiān)督主體的個人化，監(jiān)督范圍的隨意性，違背法定審判程序等與審判獨立原則相矛盾的情形，最終導(dǎo)致個案監(jiān)督不能實現(xiàn)案件公平、公正的裁判，致使個案監(jiān)督作為人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的方式，并不適宜。在此，應(yīng)當(dāng)對司法機(jī)關(guān)享有監(jiān)督權(quán)的人大及其常委會對其享有的個案監(jiān)督的權(quán)力予以合理規(guī)制，致使其不應(yīng)介入具體案件，而應(yīng)在宏觀上對其作全局性的監(jiān)督。針對上文提及的關(guān)涉?zhèn)€人監(jiān)督的現(xiàn)狀、不足，筆者試從地方人大對司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的視角予以探究，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）從“個案監(jiān)督”逐步轉(zhuǎn)向“類案監(jiān)督”

個案監(jiān)督作為非常態(tài)化監(jiān)督方式，雖在合法性與實際效果上存在問題，但在歷史上仍發(fā)揮過一定積極的作用。且根據(jù)實踐證明，個案監(jiān)督存在諸多缺陷。例如，地方人大及其常委會對其應(yīng)當(dāng)從全局上予以監(jiān)督，進(jìn)而避免人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)限于其任務(wù)繁重，從而在忽略集體性原則的前提下，將“個案監(jiān)督”變成“個人監(jiān)督”，進(jìn)而在一定程度上致使人大常委會領(lǐng)導(dǎo)審批案件或人大代表以個人身份影響判案。正如“人大只能對司法機(jī)關(guān)具有普遍意義、具有代表性職權(quán)行為和事項進(jìn)行監(jiān)督，而不能對具體事項進(jìn)行監(jiān)督，如果對個案進(jìn)行監(jiān)督，就混淆了法律對權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的體系性安排?！盵2]因此，地方人大及其常委會的監(jiān)督應(yīng)是全局性，而非僅僅針對個案予以具體監(jiān)督。雖在我國《憲法》中明確規(guī)定人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)，加之二者之間屬于從屬關(guān)系，但這并不能成為個案監(jiān)督的憲法依據(jù)，且對個案監(jiān)督不同于對政府的監(jiān)督，其在一定程度上可能對現(xiàn)有的權(quán)力分配關(guān)系予以干預(yù)，從而產(chǎn)生不利影響。因此，我們應(yīng)將“個案監(jiān)督”逐步調(diào)整為“類案監(jiān)督”的模式。

在此階段，地方人大及其常委會要對重大疑難案件或者冤假錯案予以歸納整理，以方便其進(jìn)行“類案監(jiān)督”。尤其是對于同類司法案件進(jìn)行經(jīng)驗整理，總結(jié)出來相應(yīng)的審判規(guī)范，以作為以后地方人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督規(guī)范，從而保障法律體系的完整性與協(xié)調(diào)性。

（二）實現(xiàn)直接監(jiān)督向間接監(jiān)督的轉(zhuǎn)換

間接監(jiān)督往往指人大及其常委會在對司法機(jī)關(guān)予以監(jiān)督過程中，不介入尚未審結(jié)的案件，且不直接干涉案件證據(jù)調(diào)查和法律適用等實體性問題，往往通過法院自身的糾錯機(jī)制予以實現(xiàn)，而不針對法院審理的案件提出具體的審理意見，僅僅通過“法律監(jiān)督建議書”或“法律監(jiān)督?jīng)Q定書”等形式責(zé)令司法機(jī)關(guān)依法糾正審判過程中存在的實體或程序問題。即使人大及其常委會接到申訴的確有錯誤的案件，也不能直接糾正，僅能通過司法機(jī)關(guān)自行糾正，從而限時向其報告糾正結(jié)果。

除此之外，人大代表還可以在召開地方人大會議期間行使要求司法機(jī)關(guān)對相關(guān)案件的審理結(jié)果或程序作出說明的質(zhì)詢權(quán)；人大會議可以從宏觀上要求其改正不適當(dāng)?shù)膶徟袡?quán)行使，針對司法機(jī)關(guān)所作的年度工作報告提出意見；地方人大及其常委會可以對司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和組成人員行使任免權(quán)，從而督促其依法履行法定職責(zé)，進(jìn)而防止審判權(quán)濫用。

（三）通過立法規(guī)制司法機(jī)關(guān)活動

立法權(quán)是人大一項最重要、最基本的權(quán)力，尤其是地方人大及其常委會，可以通過行使司法監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)對司法機(jī)關(guān)廣義上的監(jiān)督，而通過其享有的立法權(quán)，通過制定地方法規(guī)的形式，規(guī)制司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)。而針對“個案監(jiān)督”，部分學(xué)者認(rèn)為地方人大及其常委會應(yīng)當(dāng)實施“個案監(jiān)督”，尤其是地方人大不僅可以通過制定地方法規(guī)的形式，還可以在法律規(guī)定允許的范圍內(nèi)適當(dāng)提高司法工作人員的準(zhǔn)入條件，從而提升司法隊伍的素質(zhì)，進(jìn)而逐步解決部分司法人員素質(zhì)較低等情形，最終減少冤假錯案的發(fā)生。地方人大及其常委會還可以完善司法程序、規(guī)范審判權(quán)的行使，從程序上以及實體上杜絕不公正裁判的產(chǎn)生。

而個案監(jiān)督制度設(shè)計本為防止司法腐敗，但其進(jìn)一步發(fā)展卻在一定程度上對司法程序、司法的專業(yè)性以及司法的獨立性行使產(chǎn)生了巨大的沖擊，往往導(dǎo)致案件的不公正裁判，致使其滋生新的司法腐敗。因此，地方人大對司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)避免“個案監(jiān)督”，而施以更加科學(xué)、合理的監(jiān)督方式?？偠灾?，地方人大對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督要從宏觀上予以全局性的把握，實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)與司法機(jī)關(guān)審判權(quán)的獨立、統(tǒng)一，才是“個案監(jiān)督”科學(xué)的發(fā)展路徑選擇。

參考文獻(xiàn)

[1]卞建林、姜濤.個案監(jiān)督研究——兼論人大審判監(jiān)督的合理取向[J]，北京：政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報），2002（6），131—140.

[2]劉承泉.論地方人大對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督[J]，湖南工程學(xué)院學(xué)報2014（1），89—93.

作者簡介

周星（1991-），漢族，山東濱州人，研究生在讀，現(xiàn)就讀于河北大學(xué)政法學(xué)院，法律（法學(xué)）專業(yè)。

侯雪璟（1992-），漢族，河北邢臺人，研究生在讀，現(xiàn)就讀于河北大學(xué)政法學(xué)院，法律（法學(xué)）專業(yè)。