新公共管理芻議

朱沛穎

摘 要：國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。著名的諾斯悖論闡明了政府在經(jīng)濟(jì)、乃至整個社會發(fā)展中的重要地位，同時也說明了政府職能的改善對提升國家競爭力的極端重要性。

關(guān)鍵詞：新公共管理；傳統(tǒng)公共行政；行政改革；行政管理改革；公共行政模式；西方公共行政；社會發(fā)展；政府規(guī)模

國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。著名的諾斯悖論闡明了政府在經(jīng)濟(jì)、乃至整個社會發(fā)展中的重要地位，同時也說明了政府職能的改善對提升國家競爭力的極端重要性。

1 新公共管理評述

新公共管理（the New Public Managtment）倡導(dǎo)將公共管理者視為政府企業(yè)家，政府則是一個新型的、有偏向的且日益私人化的政府，它效仿工商企業(yè)的實踐和價值觀.支持者們主要 把新公共管理與傳統(tǒng)公共行政（the Old Public Administration）相比較，并由此提出自己的主張.在這種比較中，新公共管理顯然總是處于上風(fēng)。

從20世紀(jì)七十年代末開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀(jì)之久，被譽(yù)為是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它賴以建立的基礎(chǔ)――“威爾遜-韋伯范式”無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府規(guī)模的無限擴(kuò)張和政府角色的膨脹、公眾對政府能力失去信心、公共支出的持續(xù)膨脹帶來的普遍的政府財政危機(jī)。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論與管理模式――新公共管理，在上世紀(jì)八十年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。新公共管理是一個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動。

英國是新公共管理運(yùn)動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國政府開始引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理改革。美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府運(yùn)動”，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府。新西蘭、澳大利亞被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效而被學(xué)術(shù)界稱為“新西蘭模式”。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代以后，一些新興的工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，如韓國、菲律賓等國也開始加入這一公共行政改革的大潮。以新公共管理為指導(dǎo)思想的改革在全球范圍內(nèi)展開。

當(dāng)代西方以新公共管理取向的行政改革運(yùn)動，在某種意義上克服了傳統(tǒng)公共行政的弊端，有利于政府和社會的良性發(fā)展。但是，新公共管理是特定社會和一定理論發(fā)展階段上的產(chǎn)物，它深受當(dāng)時公共行政所面臨的環(huán)境和社會需求的影響。由于不同國家和地區(qū)公共行政的實踐及其理論基礎(chǔ)各不相同，新公共管理不可能一成不變地應(yīng)用于不同的國家和地區(qū)。在一些國家，由于新公共管理與本國傳統(tǒng)的規(guī)范和價值觀相沖突，即使采納這種改革，也產(chǎn)生不了實際成效。

2 我國行政改革路徑選擇

新公共管理在改善政府形象、提高行政管理效率方面取得了舉世矚目的成績。正因為這樣，我國的一些學(xué)者試圖借鑒它來推進(jìn)我國的行政管理改革。實質(zhì)上，我國社會主義的特殊性，使得我國社會面臨的問題復(fù)雜多樣，簡單地套用西方新公共管理模式，可能對行政改革產(chǎn)生不利影響。

第一，與西方發(fā)達(dá)國家民主政治基礎(chǔ)及政治-行政二分的政治體制不同，我國長期實行的是集中統(tǒng)一的政治制度。從政府管理實踐來看，將政治與行政相對地進(jìn)行區(qū)分有助于政府對社會實行有效的管理。實際上行政并非一味強(qiáng)調(diào)管理的技術(shù)和方式而排斥政治價值的指導(dǎo)，追求“價值中立”。因此，我國在總體框架上沒有必要采取政治與行政的二分原則，只需對公共行政中的官僚制理想狀態(tài)做出修正，更為現(xiàn)實地來對待公共行政中的行為。

第二，我國的行政組織結(jié)構(gòu)與新公共管理批判的官僚制有本質(zhì)的差異。我國尚處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型時期，存在著市場經(jīng)濟(jì)不成熟、法制不完善等制約因素，加之行政傳統(tǒng)的慣性及其他歷史原因，決定了韋伯意義上的非人格化的、注重法律和程序的官僚體制并未在我國真正建立起來，我國仍處于官僚化不足狀態(tài)。

第三，西方發(fā)達(dá)國家是建立在成熟的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，而我國市場經(jīng)濟(jì)尚處于培育發(fā)展階段。休斯指出：“新公共管理的基礎(chǔ)是將市場原則運(yùn)用于公共政策和公共管理。它也是和精簡政府、開發(fā)市場相聯(lián)系的。發(fā)展中國家常常缺少市場運(yùn)作的經(jīng)驗，市場在具備許多因素之后才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)?！?/p>

從上面的分析可以看出，任何一種理論的產(chǎn)生都源于社會發(fā)展的需要，我們探討西方新公共管理的演進(jìn)與其哲學(xué)基礎(chǔ)的嬗變，是對當(dāng)下我國政治發(fā)展路徑選擇的憂思。當(dāng)前，無論是學(xué)術(shù)界還是政界，關(guān)于社會轉(zhuǎn)型言必稱憲政體制；關(guān)于社會治理言必稱市民社會和第三部門；關(guān)于行政改革言必稱黨政分離，大社會小政府。但對相關(guān)理論的理解又往往不能把握其精髓。我們絕不能否認(rèn)西方新公共管理理論的先進(jìn)性，但對于我國的行政改革，它沒有實踐價值，只有啟發(fā)意義。應(yīng)該以理性謹(jǐn)慎的態(tài)度，構(gòu)建一套適合自身的發(fā)展模式。

1、盡快完善相關(guān)法律制度，使行政改革在良好的法治環(huán)境中進(jìn)行。我國如今還存在著較為嚴(yán)重的人治而非法治的現(xiàn)象，一些法律及必要的法規(guī)仍有待于制定和進(jìn)一步的完善，政治權(quán)力還沒有得到真正合理的配置，媒體的作用也有待加強(qiáng)。在此背景下，西方國家可能行得通的改革措施，在我國可能會面臨很大的困難。為了保障我國行政管理改革的順利進(jìn)行，我們一定要高度重視社會的法制建設(shè)，為行政管理改革營造良好的法治環(huán)境。

2、政府管理應(yīng)該具有哲學(xué)思維，自覺地實現(xiàn)對立面和諧結(jié)合，這才符合和諧發(fā)展觀的要求。一是相互適應(yīng)，相互協(xié)調(diào)。對立雙方必須適應(yīng)對方發(fā)展的需要，本身才能夠更好地存在和發(fā)展；二是并舉和交替發(fā)展；三是相互妥協(xié)，相互讓步，求同存異。當(dāng)前社會普遍存在大量非對抗性矛盾，這可以通過相互促進(jìn)、相互支援、和諧結(jié)合的途徑來實現(xiàn)。充分利用矛盾的同一性來構(gòu)建社會主義和諧社會，是提高政府行政管理能力的一個重要方面。

總之，簡單地照搬新公共管理只會擴(kuò)大其隱含的內(nèi)在矛盾。筆者認(rèn)為，針對我國的行政改革，在宏觀層次上應(yīng)該承認(rèn)當(dāng)代政府改革主導(dǎo)方向及其必然性；在微觀層次上必須走適合我國國情的內(nèi)生化道路。 以新公共利益、公民精神和民主治理為核心的新公共服務(wù)理論提出后，在公共行政活動中，政府的 角色應(yīng)當(dāng)是：指向全體公民的服務(wù)者。構(gòu)建以公民為主體的共商社會，不僅要關(guān)注新公共管理理論所主張的競爭、效率和績效，更應(yīng)關(guān)注憲法責(zé)任、民主、公意等公 共政治價值理念。政府應(yīng)更加關(guān)注以公民權(quán)、公民參與和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為核心的公民精神建設(shè)。只有植根于中國國情和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，循著內(nèi)生化發(fā)展的公共行政模式才有旺盛的生命力。

參考文獻(xiàn)

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