霧霾防治的行政法對(duì)策研究

吳玨璋

摘 要：經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展必然伴隨著能源與資源的大量消耗。近幾年來(lái)，我國(guó)大面積區(qū)域遭受霧霾的污染。通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)大氣污染的防治是各國(guó)治理大氣污染的重要舉措，西方國(guó)家在工業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中同樣經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重的大氣污染現(xiàn)象，但是通過(guò)一系列卓有成效的手段和法律治理措施，基本實(shí)現(xiàn)了清潔空氣立法目標(biāo)。我國(guó)在防治大氣污染的過(guò)程中也出臺(tái)過(guò)一些行政法律，但是效果都不盡如人意。當(dāng)前霧霾污染法律治理的關(guān)鍵在于提高各項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，提高違法成本，加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制建設(shè)。本文通過(guò)論述目前我國(guó)防治大氣污染的一系列法律，分析立法和執(zhí)法層面存在的諸多不足，探析科學(xué)治理霧霾的各項(xiàng)法律措施，以實(shí)現(xiàn)霧霾治理的法律保障。

關(guān)鍵詞：霧霾；法律；污染；防治

1 我國(guó)霧霾的概況

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)作為一個(gè)煤炭大國(guó)，能源消耗越來(lái)越多，與此同時(shí)，大氣污染也越來(lái)越嚴(yán)重，尤其是近幾年，大氣污染典型地表現(xiàn)為霧霾污染，并呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢(shì)。以 2015 年冬季為例，霧霾污染尤為嚴(yán)重，全國(guó)各省市的空氣質(zhì)量均堪憂，北京市首次發(fā)布霧霾紅色預(yù)警，中小學(xué)全部停課，這樣的現(xiàn)象在以往是不存在的。其他省份如河北、河南、山東、江蘇等地同樣出現(xiàn)了嚴(yán)重的霧霾天氣。

2 我國(guó)霧霾治理法律的現(xiàn)狀

從我國(guó)現(xiàn)有的立法來(lái)看，多部法律法規(guī)涉及到霧霾污染。這些法律法規(guī)主要有：（1）2014年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)了《環(huán)保法修訂案》，新法已經(jīng)于2015年1月1日施行；（2）《大氣污染防治法》?！洞髿馕廴痉乐畏ā返牧⒎康氖欠乐未髿馕廴?，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；（3）2013 年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。該計(jì)劃由國(guó)務(wù)院發(fā)布，是新形勢(shì)下專(zhuān)門(mén)針對(duì)大氣污染治理而制定出來(lái)的總體計(jì)劃；（4）地方性規(guī)定，如《四川省灰霾污染防治實(shí)施方案》、《北京市大氣污染防治條例》、《山西省落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》等；（5）地方政府制定的相關(guān)條例，也可以看作《大氣污染防治法》的重要組成部分或?qū)嵤┘?xì)則，如《南京市大氣污染防治條例》等規(guī)定體現(xiàn)了地方政府細(xì)化上位法的努力。

3 我國(guó)霧霾污染法律治理存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)行大氣污染防治法立法滯后

雖然《大氣污染防治法》經(jīng)過(guò)兩次修改，但立法總是滯后于經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)存法律的實(shí)施也存在一定的困難。地方保護(hù)主義嚴(yán)重，違法成本低、守法成本高，政府協(xié)調(diào)機(jī)制與企業(yè)和公民還不能達(dá)到統(tǒng)一戰(zhàn)線，在治理工作中不能做到同時(shí)治理、同時(shí)行動(dòng)。

（二）現(xiàn)有立法缺乏具體操作細(xì)則

縱觀我國(guó)《大氣污染防治法》其中多處表述為具體規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定，而這一說(shuō)法，使得很多治理工作并不能得心應(yīng)手，反而多添空泛之談。因此在修訂《大氣污染防治法》中，應(yīng)當(dāng)增添對(duì)具體解決措施的詳盡解釋?zhuān)苊庖恍┓l過(guò)于抽象，缺乏事實(shí)細(xì)則，使具體問(wèn)題得到具體分析，使《大氣污染防治法》形成系統(tǒng)而完備，建立完善的法律、制度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

（三）大氣污染責(zé)任主體不明確

在《環(huán)境保護(hù)法》中，制定了關(guān)于環(huán)境污染行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定，但是并沒(méi)有關(guān)于環(huán)境破壞所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境的污染問(wèn)題可以經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的治理，但是環(huán)境的破壞卻要難以恢復(fù)，大氣污染同樣如此，一些大氣污染事件高發(fā)區(qū)，長(zhǎng)時(shí)間定會(huì)造成生態(tài)失衡，針對(duì)這一問(wèn)題，我國(guó)法律還沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。

（四）大氣污染賠償制度不健全

政府在進(jìn)行引導(dǎo)治理大氣污染防治工作中，尚未對(duì)受侵害人進(jìn)行扶持和引導(dǎo)，導(dǎo)致一些污染主體不明確或者無(wú)力承擔(dān)賠償額度，以及因因果關(guān)系不明確無(wú)法進(jìn)行賠償，這在一定程度上使受害者喪失環(huán)境權(quán)益。此外，環(huán)境賠償執(zhí)法問(wèn)題困難也是處理?yè)p害賠償?shù)钠款i所在。

（五）大氣污染監(jiān)測(cè)體系不完善

盡管我國(guó)頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)管理大氣污染，但真正的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系并未完全建立起來(lái)，大氣污染監(jiān)測(cè)控制技術(shù)尚不能達(dá)到良好的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)治理工作造成一定的阻礙。

4 解決霧霾污染防治問(wèn)題的法律制度對(duì)策

（一）加快《大氣污染防治法》的修訂

環(huán)境法是公法，因此在討論環(huán)境法問(wèn)題中，要結(jié)合民法、刑法和行政法方面來(lái)看待環(huán)境污染問(wèn)題。在污染者付費(fèi)的制度中，污染單位對(duì)于排污造成的資源浪費(fèi)和環(huán)境惡化，要對(duì)污染群體做出相應(yīng)的補(bǔ)償。在今后完善《大氣污染防治法》中要將破壞大氣罪單獨(dú)設(shè)立新罪名，更加詳細(xì)規(guī)定具體的懲處措施，切實(shí)做到有法可依。

（二）增強(qiáng)執(zhí)法的可操作性

在此狀況下，政府在做決策時(shí)，要尊重國(guó)家和公民等利益的相關(guān)主題，符合環(huán)境治理原則和生態(tài)環(huán)境的需要，作出切合實(shí)際可行的方案，充分發(fā)揮行政調(diào)解、市場(chǎng)調(diào)解和非政府間調(diào)解的大調(diào)解格局，維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益和企事業(yè)單位的環(huán)境利益，才能使執(zhí)法工作得到最大程度的配合。

（三）明確各類(lèi)大氣環(huán)境責(zé)任主體

針對(duì)不明確責(zé)任主體的情況，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)建立政府型賠償制度。對(duì)責(zé)任主體不明確，大氣污染事件因果關(guān)系不清晰，侵害人無(wú)力賠償?shù)痊F(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮及時(shí)，充分和有效的手段幫扶被侵害者，使受害者得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

（四）建立完整的法律監(jiān)測(cè)體系

PM2. 5的關(guān)注指數(shù)急速飆升，對(duì)于完善其監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的要求也越來(lái)越高，在完善系統(tǒng)的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)PM2. 5的法律支持。國(guó)務(wù)院環(huán)保行政主管部門(mén)制定相應(yīng)的國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不同地區(qū)制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)完善各地區(qū)的監(jiān)測(cè)指數(shù)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于相對(duì)發(fā)展迅速的城市，提高監(jiān)測(cè)設(shè)備，嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，限制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放以及廢氣的排放，建立起完整的PM2. 5監(jiān)測(cè)體系

（五）注重與國(guó)際大氣污染立法銜接

世界各國(guó)都在致力于不斷改善空氣質(zhì)量，共同應(yīng)戰(zhàn)大氣污染帶來(lái)的挑戰(zhàn)。我國(guó)則需要積極參與《氣候公約》談判和政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的相關(guān)活動(dòng)，更進(jìn)一步加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域的國(guó)際接軌，借鑒美國(guó)、英國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)實(shí)行清潔生產(chǎn)道路，提高科學(xué)技術(shù)水平，在綠色生產(chǎn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的合作關(guān)系，以高效便捷的方式，幵展合作的原則，凈化全球空氣質(zhì)量。

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