當(dāng)前稅收征管檔案管理現(xiàn)狀及問題的探討

吳敏　巴吐那生

稅收征管檔案，是指在稅收征收管理過程中以及在稅務(wù)行政復(fù)議、訴訟活動中形成的具有保存和使用價值的以計算機為載體，或者以紙制材料為載體，或者以磁帶、光盤、膠片等材料為載體，以文字、圖表、聲像等形式存在的表、證、單、書、帳、冊、票等各種涉稅資料，采集、整理、歸檔后形成的歷史記錄。征管檔案能夠還原稅收征管過程“原貌”，并且是最直接、最準(zhǔn)確的依據(jù)，所以稅收征管檔案承載的作用是顯而易見的。但是在實際工作中稅收征管檔案管理工作在一些地方還沒有引起足夠的重視。

1 稅收征管檔案管理工作中存在的問題

（一）檔案管理重視程度不到位

一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)及稅務(wù)人員認(rèn)為只要能夠把稅款收征繳上來，完成稅收任務(wù)，稅收征管檔案可有可無，征管檔案只表現(xiàn)為稅務(wù)管理過程中的規(guī)范性。可是如果發(fā)生稅收糾紛案件在行政復(fù)議或行政訴訟時就會因證據(jù)不足而導(dǎo)致被動，甚至敗訴，嚴(yán)重影響稅務(wù)機關(guān)的形象。并且在檔案管理中并沒有專職的檔案管理員負(fù)責(zé)管理檔案，日常管理過程中產(chǎn)生的征管檔案一般由稅收管理員進行管理，由于稅管員忙于日常征管工作，不能夠及時進行整理、歸檔，容易出現(xiàn)檔案丟失的現(xiàn)象。同時，隨著稅收信息化的發(fā)展各種征管軟件在稅收管理中應(yīng)用電子數(shù)據(jù)信息已基本滿足日常管理需要，稅務(wù)人員一般不會查看原始紙質(zhì)檔案，對紙質(zhì)檔案的重視程度也逐漸降低。

（二）以紙質(zhì)檔案為主要管理模式無法實現(xiàn)信息共享

稅收征管檔案的產(chǎn)生、收集、整理和裝訂等工作，分布于不同的工作崗位和環(huán)節(jié)，大量的紙質(zhì)材料充斥案頭和各主管稅務(wù)機關(guān)的檔案庫房，由于無法共享紙質(zhì)檔案資料導(dǎo)致查找調(diào)閱均以手工為主，勞動強度大，工作效率低。同時，由于涉及納稅人的電子文檔和資料沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)管理，在業(yè)務(wù)處理過程中不能方便地查詢、調(diào)閱納稅人的資料，某種程度上導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)在進行涉稅審批、納稅評估、稅務(wù)稽查等稅收管理和分析過程中的低效率。另外，檔案的種類繁多，涉及稅收業(yè)務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)，很多主管稅務(wù)機關(guān)檔案室內(nèi)檔案材料堆積如山，需要花費大量的精力和時間進行紙質(zhì)資料管理。

（三）重復(fù)報送資料增加了納稅人的辦稅成本

納稅人在辦理各種涉稅事項時，需要填報和提交的涉稅資料較多，同樣的資料因辦理事項的不同，可能會在多個崗位和時間上重復(fù)提供或查驗。同時，由于紙質(zhì)檔案資料難以共享，在辦理涉稅事項過程中，納稅人的辦稅資料往往需要多次向稅務(wù)機關(guān)報送，稅務(wù)資料的多頭受理、重復(fù)歸檔，增加了納稅人的辦稅成本。如果納稅人是國地稅共管戶，同一種資料要向兩個稅務(wù)機關(guān)提供，導(dǎo)致納稅人辦稅成本累加現(xiàn)象尤為突出。

（四）分散的檔案管理模式增加管理成本

由于紙質(zhì)檔案資料的自身特點，造成儲存成本高、占用空間大等問題，目前大多數(shù)稅務(wù)機關(guān)主要以納稅人主管稅務(wù)機關(guān)為主要檔案存儲模式，基本都建立了設(shè)施齊全、功能完備的檔案庫房，并配置了防火、防潮、防蛀、防盜、防光、防高溫等“六防”設(shè)備。這種以主管稅務(wù)機關(guān)為單位分散式檔案存儲方式，導(dǎo)致設(shè)備的重復(fù)投入和累加，也增加了上級稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)督難度。

2 推行電子化稅收征管檔案管理是實現(xiàn)以信息化為支撐的現(xiàn)代化稅收征管體系的重要措施

（一）建立一支檔案管理隊伍，優(yōu)化人力資源配置 把形成于不同部門和環(huán)節(jié)的征收征管檔案進行采集（掃描）、整理、歸檔、管理及檔案分析應(yīng)用時，需要建立一支思想政治水平過硬、稅收業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛、檔案管理知識豐富、能夠吃苦耐勞的專業(yè)化人才隊伍，并且要保持檔案管理隊伍的穩(wěn)定，這是科學(xué)化、精細(xì)化、信息化管理征管檔案的前提。但是從目前情況看，稅務(wù)部門缺乏專職的檔案管理員，基本上以兼職為主，并且缺少管理檔案專業(yè)知識的背景。基于目前的人員狀況已無法滿足現(xiàn)代稅收征管體系背景下稅收征管檔案管理工作的需要，所以要建立一支專業(yè)化的檔案管理隊伍，還應(yīng)為專職的檔案管理員提供學(xué)習(xí)培訓(xùn)、交流檔案管理工作的機會，不斷提高檔案管理人才的各項技能，滿足稅收征管檔案管理工作需要。

（二）以信息化為支撐，建立信息化管理平臺 。首先，要開發(fā)一套稅收征管檔案電子化管理信息系統(tǒng)，這是進行稅收征管檔案電子化的載體；其次，要合理設(shè)置系統(tǒng)功能模塊，可以設(shè)置檔案采集、檔案整理、檔案歸檔、檔案管理、檔案應(yīng)用和系統(tǒng)管理等六大功能，其中檔案采集包括高拍儀采集、高速掃描儀采集和本地上傳等功能，即對納稅人申請辦理即辦類和流轉(zhuǎn)類的業(yè)務(wù)要現(xiàn)場完成資料的采集。檔案整理包括對采集后的檔案資料進行刪除、調(diào)整、補錄等功能。檔案歸檔包括對整理完畢、符合歸檔條件的資料進行檔案物理定位等功能。檔案管理包括檔案借閱、檔案銷毀和檔案借閱審批等功能。檔案應(yīng)用包括檔案“一戶式”電子書展示、檔案定位查詢、檔案統(tǒng)計查詢、檔案未采集查詢等功能。系統(tǒng)管理包括用戶管理、權(quán)限管理、密碼管理等功能；再次，要合理配置高拍儀和高速掃描儀，這是征管檔案電子化的必需設(shè)備。最后，要搭建一條國地稅網(wǎng)絡(luò)專線，打通國地稅物理隔離的局域網(wǎng)，使國地稅之間能夠及時調(diào)用同一納稅人向不同稅務(wù)機關(guān)報送的同一種資料，例如開業(yè)登記資料、變更登記資料、停業(yè)登記資料等。

（三）科學(xué)設(shè)置檔案管理目錄，精細(xì)化檔案管理 由于稅務(wù)部門涉及的稅收業(yè)務(wù)較為復(fù)雜，只有科學(xué)合理的設(shè)置檔案管理目錄，才能夠保證檔案資料精細(xì)化管理。根據(jù)稅收業(yè)務(wù)的性質(zhì)可以將檔案管理目錄分為稅務(wù)登記類、納稅申報類、發(fā)票管理類、認(rèn)定證明類、稅收會計類、稅收優(yōu)惠類、行政處罰類、財務(wù)報表類、納稅評估類、稅務(wù)稽查類和綜合管理類11檔案門類，然后再細(xì)分檔案大類、中類和小類，最后將歸檔后的檔案資料全部明確到檔案資料小類，這是進行精細(xì)化檔案管理和檔案應(yīng)用的基礎(chǔ)。 （ 四 ） 建立健全征管檔案管理制度和措施，強化考核管理 首先，要在《全國稅務(wù)機關(guān)檔案管理辦法》基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)代稅收征管體系對其制度進行補充和完善；其次，要按照“六防”為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置縣（區(qū)）級或者地市級現(xiàn)代化的綜合檔案處理中心，負(fù)責(zé)本區(qū)域紙質(zhì)檔案的保管和紙質(zhì)檔案電子化的校驗；再次，要配備若干名專職檔案管理員承辦紙質(zhì)檔案管理和紙質(zhì)檔案電子化，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)各環(huán)節(jié)、各部門檔案采集、整理和紙質(zhì)檔案的電子化；最后，要強化考核管理，對檔案資料不及時采集、不及時移送、采集質(zhì)量不高、管理不善等情況進行全面的考核監(jiān)督，建立檔案管理員績效管理考核辦法，并對檔案管理部門在年終考核時實行一票否決制。

（五）強化電子檔案管理系統(tǒng)的安全管理 稅收征管檔案電子化管理信息系統(tǒng)是以網(wǎng)絡(luò)為依托，對紙質(zhì)檔案資料進行掃描處理后轉(zhuǎn)換成電子化，并對電子化的檔案資料進行數(shù)據(jù)庫存儲的過程，所以紙質(zhì)檔案資料電子化后要確保計算機系統(tǒng)、掃描設(shè)備、存儲服務(wù)器、應(yīng)用服務(wù)器和網(wǎng)絡(luò)通信的安全，制定反病毒措施確保數(shù)據(jù)庫不被感染病毒，同時定期對數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)進行備份，防止數(shù)據(jù)意外丟失，并通過防寫措施防止用戶更改電子檔案內(nèi)容，保持電子檔案的原始性和真實性，以此保證檔案資料的安全采集、安全傳輸、安全存儲和安全應(yīng)用。

3 實施稅收征管檔案電子化管理的意義重大

（一）征管檔案電子化管理是以電子影像數(shù)據(jù)的形式存儲紙質(zhì)檔案資料，通過該系統(tǒng)，經(jīng)過授權(quán)的用戶可以方便、快捷地查閱各類征管資料，真正實現(xiàn)在線共享、異地涉稅審批、“同城通辦”、征管監(jiān)控。徹底改變過去檔案資料“拿出來一攤子，查起來沒法子”的情況，可以改變多年來封閉式的檔案管理局面，將以往“死檔案”變成“活信息”，提高征管檔案資料的利用效率，并通過提高檔案管理的層級，促進稅務(wù)機關(guān)征管基礎(chǔ)管理水平全方位提升。

（二）促進“兩提高、兩降低”的實現(xiàn)

通過征管檔案電子化后，可以有效地強化稅收管理。如果只采集納稅人報送的電子數(shù)據(jù)，納稅人報送的紙質(zhì)資料不通過電子檔案管理系統(tǒng)采集就無法共享，就不能及時地對納稅人報送的電子數(shù)據(jù)與紙質(zhì)數(shù)據(jù)進行比對，就無法確定納稅人報送的電子數(shù)據(jù)與紙質(zhì)資料一致性。如果利用電子檔案管理系統(tǒng)，將納稅人報送的資料電子化后，就可以及時地與電子數(shù)據(jù)進行比對，查找存在的問題。如果是國地稅雙管戶納稅人，通過直接調(diào)閱在國稅部門增值稅納稅申報情況，即可確定在地稅部門隨增值稅附征稅費的繳納情況，以此強化管理，提高納稅人對稅法遵從度，降低稅款的流失率。利用電子檔案管理系統(tǒng)可以在納稅人申請辦理涉稅事項時現(xiàn)場使用掃描儀把檔案資料掃描進入電子檔案管理系統(tǒng)，需要流轉(zhuǎn)審批的涉稅事項，無需等到紙質(zhì)資料傳遞到審批人后再進行審批，審批人只需要根據(jù)授權(quán)打開電子檔案管理系統(tǒng)，即可完成納稅人申請涉稅事項的審批，實現(xiàn)審批過程的無紙化，提升稅務(wù)機關(guān)的行政效率，降低稅務(wù)機關(guān)的稅收成本。如果納稅人再次辦理涉稅事項時，對于電子檔案管理系統(tǒng)中已采集的相同資料，無需納稅人再次重復(fù)報送，降低納稅人的辦稅成本。

（三）強化稅收監(jiān)督的水平，防范執(zhí)法風(fēng)險

檔案資料通過電子檔案管理系統(tǒng)掃描進入系統(tǒng)后，上級管理人員通過檔案圖片可以清楚地看到納稅人依申請類和稅務(wù)機關(guān)依職權(quán)類檔案資料的完整性以及填寫的規(guī)范性等內(nèi)容。在審核過程中，可以方便地找出哪些依申請類的文書填寫有問題，哪些稅務(wù)執(zhí)法文書使用不合法、填寫不規(guī)范等情況，便于及時督導(dǎo)整改，將數(shù)據(jù)監(jiān)控和執(zhí)法監(jiān)督工作前移到第一環(huán)節(jié)，有效提高征管數(shù)據(jù)采集質(zhì)量和執(zhí)法的合法性?；鶎诱鞴軙尜Y料情況可通過系統(tǒng)直接查閱，無需到基層分局檢查，可大大降低內(nèi)部考評成本，并且使執(zhí)法監(jiān)督和考核工作因此變得簡單透明。同時，稅務(wù)機關(guān)在辦理審批業(yè)務(wù)后，根據(jù)審批業(yè)務(wù)事項對應(yīng)采集的檔案資料進行即時比對，可以查找出應(yīng)采集未采集的檔案資料，可以及時地進行查缺補錄。也可及時發(fā)現(xiàn)稅務(wù)人員為應(yīng)對系統(tǒng)考核代替納稅人辦理涉稅事項的現(xiàn)象，降低稅務(wù)人員違規(guī)辦理業(yè)務(wù)的風(fēng)險，降低執(zhí)法風(fēng)險。

（四）為信息管稅奠定基礎(chǔ)

納稅人依申請類辦理的涉稅事項和稅務(wù)機關(guān)依職權(quán)類發(fā)起的涉稅事項產(chǎn)生的檔案資料通過電子檔案管理系統(tǒng)采集后，可以一次采集、反復(fù)利用，不受空間和時間的限制。稅務(wù)人員在進行稅收分析、納稅評估、稅務(wù)稽查和行政應(yīng)訴時，可以便捷的調(diào)閱原始資料信息，實現(xiàn)了檔案查閱的無紙化及在分析應(yīng)用過程中動態(tài)資料與靜態(tài)資料的完整結(jié)合。還可以還原稅務(wù)機關(guān)征管和服務(wù)的整個過程和結(jié)果，全面提升了稅務(wù)機關(guān)的管理水平，為稅務(wù)機關(guān)實施信息管稅、推進機關(guān)基層一體化和重點稅源扁平化管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。