安徽省采礦權管理問題的調查及建議

馬連新　孫　婧　王紹祥

(1.安徽省公益性地質調查管理中心；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院；3.安徽省地質測繪技術院)

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安徽省采礦權管理問題的調查及建議

馬連新1孫婧2王紹祥3

(1.安徽省公益性地質調查管理中心；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院；3.安徽省地質測繪技術院)

通過礦產(chǎn)資源綜合調查，了解了安徽省采礦權基本情況、權益構成、生產(chǎn)情況、經(jīng)濟指標和生態(tài)環(huán)境指標等，基本掌握了2014年度安徽省礦產(chǎn)開采情況，對礦產(chǎn)資源開采及管理中存在的問題進行了分析，并提出了建議。

采礦權管理存在問題建議

為加強礦產(chǎn)資源勘查開采管理，2014年度國土資源部在安徽省開展了采礦權綜合調查試點工作。在安徽省國土資源廳的大力支持下，安徽省公益性地質調查管理中心等單位的配合下，中國國土資源經(jīng)濟研究院按照抽樣調研、市級試點、全省推開的步驟，對安徽省內非油氣礦種的1 778宗有效采礦權采集了138項綜合信息，并組織開展了三輪采礦權管理現(xiàn)狀調研，對采礦權管理及存在問題進行了梳理，形成完善采礦權管理的對策建議。

1　安徽省采礦權基本情況

①按照發(fā)證權限劃分：部級52宗、省級467宗、市級255宗、縣級1 004宗；②按照采礦權狀態(tài)劃分：有效期內1 430宗、過期未延續(xù)111宗、報件辦理中237宗(辦理延續(xù)中225宗、辦理轉讓中9宗、辦理注銷中3宗)。省內各市中采礦權最多的是阜陽市，礦權最多為327家，絕大部分為磚瓦用黏土；六安、池州、宣城、安慶、滁州、蕪湖、合肥等采礦權數(shù)量均超過100宗。

全省采礦權累計登記面積為2 481km2，其中采礦權累計登記面積最大的為淮南市、淮北市，分別為676km2和620km2，采礦權累計所占面積占全市行政區(qū)范圍的比例分別為24.81%和29.24%。

該省的優(yōu)勢礦種為煤、鐵、銅和水泥用灰?guī)r4種礦種，礦山數(shù)量分別為65宗、113宗、106宗和70宗，礦山累計登記面積分別為2 011.15，114.36，65.71和57.60km2，其面積之和占本次調查礦山總登記面積的88.72%。優(yōu)勢礦種資源豐富，采礦權地理位置分布呈現(xiàn)一定的規(guī)律：煤礦主要分布在淮南、淮北和宿州，鐵礦主要分布在馬鞍山、六安霍邱、蕪湖和合肥廬江，銅礦主要分布在銅陵、蕪湖、合肥和安慶，水泥用灰?guī)r主要分布在池州、合肥、安慶和宣城。

按照采礦權人性質，全省采礦權可分為國有及國有控股202宗、集體及集體控股92宗、民營及民營控股1454宗、外商獨資及控股15宗、港澳臺商獨資及控股15宗。民營企業(yè)登記的采礦權占全省采礦權數(shù)量的80%以上，累計的工業(yè)總產(chǎn)值為311.33億元，僅占全省礦山工業(yè)總產(chǎn)值的21%；而國有及國有控股企業(yè)所登記持有的采礦權占比不到全省總數(shù)量的20%，工業(yè)總產(chǎn)值占全省77%。說明在該省礦業(yè)經(jīng)濟中，國有及國有控股登記持有的采礦權在礦業(yè)經(jīng)濟中仍發(fā)揮著主導作用。

2　采礦權生產(chǎn)情況

該省各類礦山從業(yè)總人數(shù)33.52萬人、年產(chǎn)礦石總量50 768.475 9萬t、年度工業(yè)產(chǎn)值總計為1 520.26 億元；煤、鐵、銅、水泥用灰?guī)r的從業(yè)人員、年產(chǎn)礦石量、工業(yè)總產(chǎn)值、綜合利用產(chǎn)值和礦產(chǎn)品銷售收入分別占全省的78%、 68%、 86%、 88% 、91%。

全省礦山共有專業(yè)技術人員15 651人，分為地質、測量、采礦、選礦、安全5個專業(yè)，其中地質專業(yè)人員1 585人、測量專業(yè)人員1 251人、采礦專業(yè)人員6 142人、選礦專業(yè)人員1 476人、安全專業(yè)總人數(shù)5 197人(見表1)。

表1　礦山技術人員情況 人

按開采方式統(tǒng)計，露天開采礦山1 326座、地下開采礦山420座,地下+露天礦山32座；按照生產(chǎn)狀態(tài)統(tǒng)計，生產(chǎn)礦山1 193座、在建礦山138座、改擴建礦山137座,停產(chǎn)礦山310座。其中停產(chǎn)礦山主要為省級發(fā)證的小規(guī)模金屬礦山和縣級發(fā)證的砂石土類礦山，這與當前的礦業(yè)經(jīng)濟低迷狀態(tài)有關(見表2)。

表2　礦山生產(chǎn)狀態(tài)情況 座

3　采礦權管理存在的主要問題

3.1過期采礦權的調查

在國土資源部的采礦權登記庫中，安徽省共有3 881宗，通過此次采礦權綜合調查，發(fā)現(xiàn)有2 103宗為過期礦權和登記數(shù)據(jù)，目前有效采礦權僅有1 778 宗。過期采礦權的存在，在一定程度上影響了采礦權的管理：①過期礦業(yè)權的大量存在，導致我國礦業(yè)權家底不清，對于政府制定規(guī)劃與管理決策帶來困難；②大量過期礦業(yè)權損害了我國法律的權威性，也損害了礦政管理部門的公信力和社會形象；③有些過期礦業(yè)權是由于礦業(yè)權人趨利避責、故意違法所致，其中有些礦山還存在安全隱患，如果長期得不到解決，將會損害國家和社會利益。因此省國土資源廳將過期采礦權的清理工作作為今后的常態(tài)化工作，定期清理過期采礦權。2015年12月再次公告，注銷200宗過期采礦權[1]。

3.2礦產(chǎn)資源勘查開采秩序的整頓形勢嚴峻

(1)目前采礦權的新設受礦業(yè)權設置方案和網(wǎng)上配號雙重制約，導致采礦權新立數(shù)量有限(2013—2014年共成功出讓采礦權28宗、完成辦證僅15宗)，特別是當前建筑石料價格瘋漲和機械化快速開采，少數(shù)礦區(qū)群眾的法制意識不高，基層礦政管理力量薄弱，打擊力度不夠，受經(jīng)濟利益的驅動，導致當前無證開采建筑石料成為安徽省無證勘查開采案件的主要構成部分。

(2)安徽省礦權總數(shù)多，而礦政管理人員配備不足，嚴重缺少地質礦產(chǎn)專業(yè)人員：①全省探礦權采礦權超過5 000宗，而省、市、縣三級礦政管理部門配備人員不足，縣級人員不足情況尤為突出(據(jù)統(tǒng)計有38.6%的縣局從事礦政管理僅1人在編、有35.1%的縣局僅2人在編、3個及以上的在編人員從事礦政管理的縣局僅占26.3%)；②該省礦管機構設置是按照“4421”模式，基層國土局業(yè)務繁雜，由于在編人員不足，各級國土資源主管部門行政機關只好向下屬單位借調或者聘用部分人員參與日常的礦政管理工作，但是依然缺乏地質專業(yè)技術人員；③一些不法礦業(yè)權人利用井下礦山開采不易被察覺的特點，越層越界開采礦產(chǎn)資源獲取非法經(jīng)濟利益，給礦山生產(chǎn)帶來極大的安全隱患。

3.3礦山開采、綜合利用等存在的問題

①礦山企業(yè)的技術力量占礦山從業(yè)人數(shù)總量比例較低，全省礦山共有從業(yè)人數(shù)335 239人，而技術人員只有15 651人，僅占礦山從業(yè)人數(shù)的4.67%；②技術人員在各級發(fā)證的礦山中分布不均，根據(jù)各類專業(yè)人員累計，部級發(fā)證的每個礦山平均為86人，省級發(fā)證的每個礦山平均為11人，而市縣發(fā)證的礦山平均技術人員僅為4～5人，在質量上，高中級技術人員主要集中在部省兩級發(fā)證的礦山，平均每個部級發(fā)證礦山有8個高級技術人員，每個省級發(fā)證礦山有1.7個高級技術人員，市縣兩級發(fā)證每個礦山只有0.28～0.31個；③專業(yè)上分布不均，主要為采礦和安全專業(yè)，其中采礦專業(yè)人數(shù)占39%，安全專業(yè)人數(shù)占33%，二者共占比例為72%，測繪、選礦和地質專業(yè)相對不足，尤其測量專業(yè)人數(shù)最低，占所有專業(yè)人員總數(shù)的8%。

3.4采礦權報件數(shù)量多，審查備案涉及部門多

由于目前采礦權報件較多，且涉及到國土、安全、環(huán)保等部門，費時費錢，而且采礦權擴界、擴深、擴能等事項，所有采礦權報件都需從新編制。

其中采礦權新立報件材料一般至少包含礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、安全生產(chǎn)評估報告、環(huán)境影響評估報告、礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案、水土保持方案報告、土地復墾方案等6個報告，此6個報告的評審備案工作涉及到國土、安監(jiān)、環(huán)保、水利以及其他相關部門，據(jù)統(tǒng)計，各類礦山報件編制的總費用從23.02萬～210.47萬(見圖1)。

經(jīng)核查省廳2013年采礦權新立報件材料中的紙質報件，分金屬礦和非金礦兩大類，發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評估報告的編制審查周期最長，為11.6月和9.4月(見圖2)。

3.5采礦權稅費負擔重

除國稅、地稅和采礦權價款外，礦山地質環(huán)境治理恢復保證金和土地復墾保證金都要求在礦山新立前完成繳納，加大了礦山的負擔，而且繳納機制已經(jīng)建立，并要求礦山企業(yè)嚴格執(zhí)行，但返還機制不順暢。

圖1　各級發(fā)證的新立采礦權報件總費用

圖2　新立報件報告審查周期

4　采礦權管理工作建議

4.1修改礦產(chǎn)資源法，壓縮采礦權的前置報件

(1)修改礦產(chǎn)資源法及相關配套辦法，清理采礦權登記申請材料規(guī)定，將環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、水土保持、項目核準等審批前置的部分材料不作為必備材料，改為告知性的規(guī)定。

(2)建議按照簡政放權的總體思路，簡化砂石土采礦權新立登記相關審批要件。土地復墾和礦山地質環(huán)境保護與恢復治理兩個方案，對于砂石土礦山來說內容重復較多，編制兩個方案且由國土資源系統(tǒng)的兩個部門審批，增加了登記成本，降低了審批效率，影響了國土資源部門形象，建議合并為一個方案或直接與開發(fā)利用方案合并。

(3)清理采礦權平面擴界、深度擴深以及延續(xù)、變更采礦登記申請材料的規(guī)定，申請材料應盡可能簡化，例如因變更礦山企業(yè)名稱、或經(jīng)依法批準轉讓采礦權而申請變更登記采礦權的，只要申請人承諾繼續(xù)按原材料要求履行的，則不需再另準備一套申請資料。

(4)國土資源部正在對礦業(yè)權設置方案的擬合度檢查放寬要求(采礦權擬合度調整到70%、探礦權擬合度調整到60%)，擬合度檢查由以往的不予配號調整為提示后警告，補充材料后予以配號。但按照“誰發(fā)證誰負責”的原則，這樣的放寬仍是不徹底，應取消擬合度檢查，取消網(wǎng)上配號。各級國土資源主管部門在完成礦業(yè)權審批后，可以按照采礦權證號的編碼自行編號，完成審批后將電子版審查資料上傳歸檔即可。

4.2加快礦業(yè)權的出讓新立工作，合理設置礦業(yè)權區(qū)塊

①加快部分礦種特別是建筑石料的出讓新立工作，避免由于政策原因導致礦產(chǎn)價格虛高，并可在一定程度上降低無證盜采案件的發(fā)生；②根據(jù)重大工程建設需要，規(guī)劃部署建筑石料礦山，保障重大工程建設順利推進；③通過編制第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，合理設置砂石礦山開采總量、最低開采規(guī)模、開采技術、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護等準入條件，確保砂石資源有序開發(fā)、合理開發(fā)；④在條件成熟的地區(qū)，鼓勵施行建筑用砂石土礦的“凈采礦權”(凈采礦權：是指采礦權出讓前期的相關政策處理到位，競得人不再受土地、地表附著物以及固定資產(chǎn)等權益制約，且可進場開展礦山建設的擬出讓采礦權)出讓，做到小礦種大管理，提升政府的服務意識，并且在一定程度上使采礦權的出讓更加公開、公平、公正。

4.3加強礦山技術人才的培養(yǎng)

通過本次采礦權綜合調查，發(fā)現(xiàn)各礦山的技術人員中，安全專業(yè)技術人員數(shù)量相對比較穩(wěn)定：部級發(fā)證為17.13、省級發(fā)證3.06、市縣發(fā)證為2.44～2.25。經(jīng)調研后發(fā)現(xiàn)，安全主管部門對礦山人員組織過安全相關培訓，并發(fā)放有關證書。建議借助相關專業(yè)學會和協(xié)會力量，加強礦山的大地質專業(yè)(地質、測量、選礦、采礦權)的人員培訓，并明確市級發(fā)證的礦山大地質類專業(yè)技術人員不得低于4人(至少含2名中級技術人員)、縣級發(fā)證的礦山不得低于2人(至少含1名中級技術人員)。

4.4借助礦產(chǎn)督察員和有關單位技術支撐，強化審批后監(jiān)管工作

在目前礦山技術力量不足和基層采礦權管理人員配置不齊的背景下，特別是采礦專業(yè)人員尤為缺乏，應充分借助國家和省級礦產(chǎn)督察員和相關礦政管理技術支撐單位的力量，加強全省采礦權的批后監(jiān)管工作，特別是大中型和重點礦山的監(jiān)督管理，提高資源節(jié)約和綜合利用水平：①可以擴寬礦產(chǎn)督察工作范圍，提升督察質量，為國土資源主管部門對礦山管理提供有效的技術支持；②加大采礦權管理的技術支撐力度，選擇技術力量較強的廳屬事業(yè)單位，挑選一定的固定人員配合省廳礦管處，完善批后監(jiān)管工作及指導市縣的監(jiān)管工作；③選擇有資質的單位，對部、省級發(fā)證采礦權實施動態(tài)監(jiān)測，繪制開采現(xiàn)狀圖。通過實施動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)、查處超層越界等違法采礦行為，維護正常的礦業(yè)開采秩序。

[1]安徽省國土資源廳. 皖國土資公告〔2015〕21號.關于過期探礦權采礦權和政策性關閉煤礦采礦權注銷公告[EB/OL].(2015-12-09)[2016-03-16].http:∥www.mlr.gov.cn/kczygl/zhgl/201512/t20151209_1391104.htm.

2016-03-16)

馬連新(1987—)，男，工程師，230097 安徽省合肥市濱湖新區(qū)。