挪威新版公共安全導(dǎo)則

挪威·Anne Marit Ruud，Baard Aslak Birkeland（挪威國家電力公司）

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挪威新版公共安全導(dǎo)則

挪威·Anne Marit Ruud，Baard Aslak Birkeland
（挪威國家電力公司）

挪威許多大壩和水道建筑物都是對游客和公眾開放的。這些設(shè)施業(yè)主擔(dān)負著確保其公共使用安全的主要責(zé)任。在挪威，《水資源法案》是規(guī)范河道建筑物管理以及維護職責(zé)的主要法律依據(jù)。河道系統(tǒng)里的建筑物和其他設(shè)施都應(yīng)經(jīng)過規(guī)劃再實施，以將對公共利益和個人利益帶來的損害和不便盡可能降低到最小。

挪威；大壩安全；導(dǎo)則；風(fēng)險評估

1　概述

自2003年起，挪威就有導(dǎo)則對大壩業(yè)主和其他業(yè)主的安全措施評估進行監(jiān)管。該導(dǎo)則使用數(shù)年后，業(yè)內(nèi)意識到有必要對該導(dǎo)則進行修訂。新導(dǎo)則由挪威水資源和能源局（Water Resources and Energy Directorate，NVE）、行業(yè)組織挪威能源、大壩業(yè)主和一個咨詢公司共同編制。本文主要對新導(dǎo)則中不同要素進行總結(jié)，并給出了挪威某些最近發(fā)生的與河道相關(guān)的事件案例。

挪威導(dǎo)則建議河道建筑物的業(yè)主們在公共安全事務(wù)中遵循一定的流程，目標(biāo)的安全工作分為三步：一是探測和定位潛在危害；二是在完成探測工作之后，應(yīng)進行潛在風(fēng)險的評估并提出恰當(dāng)?shù)拇胧┙ㄗh；三是針對風(fēng)險實施對應(yīng)措施。

這些措施可主要分為兩類：一類包括純粹的物理措施，另一類包括由不同方法交流的信息和警示。通常需要兩類措施結(jié)合運用。

向公眾告知災(zāi)害和風(fēng)險被證明是一個挑戰(zhàn)。有效的溝通應(yīng)包括向兒童、青少年和成年人告知災(zāi)害風(fēng)險，以使他們不將自己暴露在危險中。告示牌、圍欄、視頻說明和新聞陳述是宣傳的幾個方法。目前已取得的經(jīng)驗是，溝通工作應(yīng)系統(tǒng)性地重復(fù)，與相關(guān)用戶進行對話也被證明是非常有用和重要的。

2　挪威的法律框架

《水資源法案》的第五章節(jié)（人員和防護職責(zé)）對公共安全的要求進行了規(guī)定：

“所有人都應(yīng)進行防護工作，以避免河道系統(tǒng)中的任何災(zāi)害或損害對公共利益或個人利益造成影響。

對河道系統(tǒng)的措施應(yīng)加以規(guī)劃和實施，以將對公共利益和個人利益造成的損害和不便盡可能降到最低。只要不需要花費巨大的成本或不便，就應(yīng)行使該職責(zé)。水管理當(dāng)局可根據(jù)規(guī)章進一步頒發(fā)關(guān)于在河道系統(tǒng)中規(guī)劃、實施和操作某些措施的條例。

河道系統(tǒng)中的措施應(yīng)滿足所有設(shè)定合理的、用以保護居民、財產(chǎn)和環(huán)境免受災(zāi)害的要求。”

《大壩安全條例》編制的目的是提升河道建筑物的安全，防止對居民、環(huán)境和財產(chǎn)造成損失?！洞髩伟踩珬l例》第7-6節(jié)中要求對河道建筑物進行評估和監(jiān)管：

“對所有河道建筑物，應(yīng)考慮公眾平常的使用情況、河道的交通以及附近河道建筑物的情況，建立并維護一些安全措施。

每過五年，應(yīng)對公眾使用、河道交通和附近的河道建筑物情況進行一次分析，以發(fā)現(xiàn)和定位可能的危險。作為分析的一部分，河道建筑物的任何變化以及關(guān)于潛在危險的新認知都應(yīng)考慮在內(nèi)。分析結(jié)果將作為安全措施規(guī)劃和實施的基礎(chǔ)?！?/p>

3　設(shè)施位置

當(dāng)面臨選擇必要的安全措施時，河道建筑物的位置就顯得至關(guān)重要。對現(xiàn)場工況的評估是選擇措施的基礎(chǔ)。安全措施是河道建筑物規(guī)劃、施工和運行（檢查和維護）的必然組成部分。

若相應(yīng)風(fēng)險沒有該區(qū)域日常交通的風(fēng)險大，則保護范圍應(yīng)減小。

電站業(yè)主考慮合適的安全設(shè)施時，應(yīng)充分了解當(dāng)?shù)匦枨?。與區(qū)域內(nèi)用戶的對話也非常重要。

4　河道中的建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施

在這個章節(jié)中，提及了對流域中以及沿著河道區(qū)域最重要的組成部分的安全保護。對所有河道建筑物，應(yīng)注意到這樣一個事實，那就是對熟悉河道建筑物的人來說很顯然的事情對不知情的人來說并不是那么顯然，這一點非常重要。在考慮危險程度和安保需求時，應(yīng)時刻牢記這一點。

（1）河道和河床。繪制洪水地圖非常重要，在適當(dāng)?shù)牡胤皆O(shè)置標(biāo)識也許是最好的防護方法。河道會影響冰的形成，在管理前后，情況差別可能非常大。在許多情況下，管理活動可能會弱化冰層。

（2）渠道。若渠道的邊墻非常陡峭或渠道中的水流速度非常快，則考慮在渠道邊上安置圍欄以進行防護。在許多地方，標(biāo)識也許是最好的防護方法。

（3）圍堰。圍堰是用來創(chuàng)造一個上游盆地的小型壩。對獨木舟或其他小船中的人來說，圍堰則可能是非常危險的。

（4）大壩。不同的大壩需要采取不同的防護方式。有些將通往大壩的路徑進行封堵，有些有通往大壩的公路或小徑，這些都應(yīng)得到保護。所有的機械設(shè)備也必須保護好，不能讓公眾去操作這些機器。

（5）溢洪道。在許多工程現(xiàn)場，地上必須用防護柵和/或圍欄對溢洪道進行保護，避免人們接近溢洪道。

（6）河流。通常不推薦在結(jié)冰的河流上行走。大多數(shù)情況下，這些冰比湖面上的冰更不安全。

（7）有不安全的冰層的水庫。在挪威水資源和能源局的網(wǎng)站主頁上，可以找到標(biāo)注出了哪些水庫存在不安全結(jié)冰的區(qū)域地圖。各個電力公司和河流協(xié)會為挪威水資源和能源局提供了必要的信息。

水位的波動致使結(jié)冰產(chǎn)生了更多的裂縫。水位反復(fù)的波動（每日和每周的調(diào)節(jié)）可能導(dǎo)致在冰面上的交通不安全。水流量的增加會使水庫中水淺和水深的地方的水流流速比其他地方的流速快。

（8）隧洞、豎井和橫斷。保護隧洞或豎井的入口非常重要，確保閑雜人等不能進入。若可能，圍欄或門是最好的保護方式。另外，標(biāo)識也是安保措施。

（9）河道進水口/取水口。進水建筑物必須有攔污柵的防護，攔污桿間的最大間隙為150 mm。

（10）管道。必須保護管道和沿管道的臺階。若允許公眾進入，則必須對其進行良好的維護和管理，對閥門等結(jié)構(gòu)，必須禁止公眾接觸。

（11）建筑物。建筑物和其他組成部分通常不會對公眾構(gòu)成主要災(zāi)害。對這些組成部分，通往建筑物的大門、圍欄、內(nèi)門及其他可能的入口應(yīng)安全關(guān)閉或?qū)ζ溥M行封堵。

（12）地形干擾。采石場陡峭的邊緣必須用圍欄加以防護。對某些采石場，最好的防護方法可能是用大塊體進行填充或清除這些斜坡。

（13）公路。根據(jù)挪威國內(nèi)相關(guān)條例，對修建和運營公路的業(yè)主來說，開放公路用作大眾交通是當(dāng)下常見的做法。業(yè)主經(jīng)常會安裝特定的標(biāo)志來說明道路類型和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

5　風(fēng)險評估方法

在挪威，最常見的風(fēng)險評估方法是結(jié)合使用風(fēng)險矩陣的基于概率的方法。該方法有許多版本，在挪威廣泛使用的原因是它具有時效性、使用簡單并且可以給出一個透徹的、記錄良好的評估。

該風(fēng)險評估方法是基于這樣一個事實：每個獨立的河道設(shè)施，就其設(shè)計、功能、地址、交通和環(huán)境等方面來說，都是獨一無二的，因此，必須結(jié)合具體情況對其進行風(fēng)險評估和安全防護。

一是落實河湖長制專項經(jīng)費。河湖長制工作以屬地為主，經(jīng)費納入各級財政預(yù)算。按照資金使用方向，省相關(guān)部門應(yīng)通過整合資金、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大河湖管理與保護投入，設(shè)立河湖長制資金專項賬戶或建立集中統(tǒng)一賬戶，專門用于河湖水資源管理、水污染防治、水環(huán)境整治、水生態(tài)修復(fù)和水域岸線管控，為河湖長制推行提供財力保障。特別是應(yīng)研究建立河湖生態(tài)補償資金和生態(tài)處罰機制，用市場辦法、經(jīng)濟手段促進河湖生態(tài)治理管護。

圖1　風(fēng)險評估環(huán)狀圖Fig.1 The cycle of risk-assessment

完整的風(fēng)險評估結(jié)果可說明現(xiàn)有的安全水平是否令人滿意，或是否需要采取措施來提高安全水平。

根據(jù)挪威的國家導(dǎo)則，風(fēng)險評估必須每5年至少進行一次。過去的評估結(jié)果、采取的安全措施的有效性方面的信息以及其他所有新的相關(guān)信息都應(yīng)該考慮進新的評估中。

每次評估至少應(yīng)由2名人員實施，以保證考慮了所有可獲取的信息并保證分析的高質(zhì)量。評估還應(yīng)包括一次現(xiàn)場檢查。另外，要明白季節(jié)變化和天氣條件不同引起的變化是非常重要的。

風(fēng)險評估分為以下幾個步驟（最常用的版本）：

（1）分析/評估。

輸入量：河道設(shè)施的類型、現(xiàn)有的安全措施、現(xiàn)有安全措施的效果、周圍環(huán)境，包括周圍交通的類型（城市區(qū)域、公共道路、鐵路等）、以前的事故。

（2）風(fēng)險評估。

輸入量來自于步驟1。

圖2　風(fēng)險矩陣示意圖Fig.2 Example of a risk matrix

（3）若是不可接受的風(fēng)險水平，則為了降低風(fēng)險，需評估安全措施。

（4）當(dāng)選擇了最合適的安全措施，則需要加以實施。

6　安全措施

一般來說，各種安全措施的設(shè)計和施工都應(yīng)滿足各個獨立河道設(shè)施的相關(guān)要求，必須考慮到地理位置和該區(qū)域內(nèi)的交通情況，還應(yīng)特別注意不能傷害到兒童。在兒童可能單獨出現(xiàn)或離開成人監(jiān)護的地方，應(yīng)特別注意考慮這一點。比如，靠近野餐場所和人口密集的區(qū)域就是這種特別需要加以關(guān)注的地方。

（1）信息。最重要的是，為了避免發(fā)生事故，需要將關(guān)于河道設(shè)施及存在相關(guān)危險的適當(dāng)且相關(guān)的信息傳遞給公眾。給出的信息應(yīng)根據(jù)河道設(shè)施和游客進行調(diào)整。

（2）冬季。許多事故都發(fā)生在冬季。變化的、有時未預(yù)料到的降雪以及由于電站發(fā)電，水庫和河面上的結(jié)冰情況發(fā)生變化，這經(jīng)常會造成致命的事故。每年都有許多雪地摩托車司機和滑雪愛好者在穿越結(jié)冰的庫面和河流時遭遇到危險事故。

因此，在挪威新的國家導(dǎo)則中，重點強調(diào)了需降低人們穿越結(jié)冰、發(fā)生溺亡的風(fēng)險的安全措施。這些安全措施包括在人們經(jīng)常開始穿越和滑雪的起點設(shè)立警示標(biāo)識。關(guān)于降雪和庫面結(jié)冰的信息也會在冬季經(jīng)常刊登在當(dāng)?shù)氐膱蠹?、網(wǎng)站和當(dāng)?shù)氐纳痰曛小踩拇┰浇Y(jié)冰庫面的滑雪路線標(biāo)示出來也是重要的安全措施。

（3）標(biāo)識。1990年，挪威制定了關(guān)于河道標(biāo)識的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)識分為三類：警示標(biāo)識、禁止標(biāo)識和信息標(biāo)識，許多與挪威的交通標(biāo)識類似。

圖3　兩個典型的河道警示標(biāo)識（來自公共安全新導(dǎo)則）Fig.3 Two typical watercourse warning signs（Ref.：the new guideline for public safety）

該標(biāo)準(zhǔn)保證了挪威全國都使用同類的標(biāo)識，公眾只要理解這一種標(biāo)識就行，而不用擔(dān)心使用地點。通常，會有另外的文字配合標(biāo)識一起給出，以保證想表達的信息能被公眾理解。在旅游地區(qū)，通常會使用多種語言的標(biāo)識。

（4）圍欄-欄桿。對防止公眾進入危險河道區(qū)域的圍欄，未設(shè)最低要求。圍欄通常根據(jù)需要而設(shè)置，因此通常需要特制。但是，建議圍欄的最低高度是2 m。

至于欄桿，其使用情況與圍欄大致相同。欄桿也是根據(jù)需要而設(shè)置，對新安裝的欄桿，建議最低高度采用1.2 m，并且是不能攀爬的，即兒童不能攀爬。

（5）柵欄。在挪威，有許多不同種類的柵欄。在挪威的水電結(jié)構(gòu)物中，柵欄的主要作用或是阻擋雜物進入水電站的引水渠，或是用于警示公眾河道存在危險。有的柵欄同時發(fā)揮這兩項作用。

（6）隧洞入口。隧洞入口通常應(yīng)該關(guān)門進行封堵。對隧洞的水流出入口，推薦使用攔污柵。

（7）監(jiān)控和警報器。對河道中的公共游泳、休閑區(qū)域，特別是上游有溢洪道或水電站的，有時有必要增加額外的監(jiān)控（比如閉路電視）和警示報警器來警示公眾忽然的水流量增大。

（8）游步道。很重要的一點就是，游步道不能深入河道設(shè)施形成的危險區(qū)域。若游步道經(jīng)過了危險區(qū)域，則需要采取措施，重新開辟路線以保證徒步者的安全。這些游步道的重新規(guī)劃通常會有當(dāng)?shù)氐氖姓推渌麩嵝娜耸康膮⑴c。

（9）采石場和堆石場。為了水力發(fā)電而設(shè)置的采石場和堆石場，其設(shè)計總是在發(fā)展。早期的采石場和堆石場，沒有就公共安全和環(huán)境價值制定最高的標(biāo)準(zhǔn)。過去十年，公共安全和環(huán)境價值自然對水電設(shè)施業(yè)主變得更重要，對普通公眾也變得更為重要。而今天，則希望采石場的設(shè)計和設(shè)置不會給公眾帶來威脅。很重要的是，在最后的復(fù)原方案中，邊坡角度不會太陡峭。

7　事故發(fā)生

在挪威，當(dāng)發(fā)生與河道相關(guān)的事故時，設(shè)施的業(yè)主必須就事故向挪威水資源與能源局報告。當(dāng)然，與河道相關(guān)的事故若可能對居民、基礎(chǔ)設(shè)施或環(huán)境造成嚴重損失時，也必須報告。其主要目的是對與河道相關(guān)的事件和事故有個總體的了解并掌握相關(guān)信息，而且要知道事故發(fā)生的原因。隨時間逐步收集和分析這些信息之后，希望可能優(yōu)化相關(guān)人員的工作，盡力將相關(guān)事故概率降低為0。

8　最近發(fā)生的河道相關(guān)事故的案例

8.1閘門下游兩人溺亡

2004年6月的一個周六晚上，有兩人從當(dāng)?shù)氐穆糜喂咀鈦砹霜毮局墼贜elaug大壩下游劃船。當(dāng)時大壩閘門正在泄水，他們倆被水流打翻，最后獨木舟和救生衣首先被找到，之后找到了兩人的尸體。

挪威水資源與能源局復(fù)核了與該事故相關(guān)的安全措施，發(fā)現(xiàn)本可以采取更多的措施來防止這一事故的發(fā)生，并且大壩業(yè)主也沒有以一種令人滿意的方式來記錄為大壩和附近區(qū)域所做的風(fēng)險分析結(jié)果。最后，因為不安全，電力公司被罰款30萬美元。

8.2Begna河上幾近致命的事故

Begna河位于挪威南部，長度為210 km，被認為是挪威最好的鱒魚垂釣河流之一。盡管因為發(fā)電，水流情況會一直變化，但成人和兒童在夏季都會來Begna河游泳和沐浴。最受歡迎的沐浴地位于一處50 m高的瀑布上，在河道沿途都設(shè)置了警示標(biāo)識。

幾近致命的事故發(fā)生在2007年6月，就正好在河道的這一段。1個17歲的女孩和她的朋友們一起在瀑布上游游泳。由于上游大壩在泄水，因此河道內(nèi)水流量比往日要大。在水里時，這個女孩發(fā)現(xiàn)水流作用太強，她被河水推向了瀑布，漂過了一座小混凝土壩，她被推進了瀑布。

她的朋友們立即向外界尋求幫助并在下游四處找尋這個女孩。幸運的是，這女孩幸運生還并設(shè)法爬上了陡峭的河岸，回到了安全的岸上，身上僅有幾處擦傷。

這起幾近致命的事故顯示了河流風(fēng)險評估以及有效的安全措施在防止成人和兒童（特別是兒童）生命損失方面的重要性。并且，該事故還啟示了特定的安全措施和對已有防護進行日常監(jiān)督的重要性。該事故發(fā)生之后，電力公司提高了安全等級：夏季若增加泄水，則會通知當(dāng)?shù)厥姓?/p>

8.3在騎雪地摩托車穿越河面時發(fā)生的事故

該事故發(fā)生于2009年1月，事故地點是Tya河。這是Fossan發(fā)電廠的進水水庫。當(dāng)電站在運行時，通過水庫的水流量很大，因為該水庫很小。

事故遇難者之前生活在河流旁邊的農(nóng)場。他經(jīng)常穿越結(jié)冰的河面去河對岸的農(nóng)場和小屋。他之前在當(dāng)?shù)氐碾娏竟ぷ鳎痪们巴诵萘?。那天，他對他的雪地摩托車進行了維修，于是想做個測試。他駛向河面，并停在冰面上檢查冰層的厚度。河岸邊的冰層是安全的，于是他決定穿越河面，但當(dāng)他來到河中間時，冰層僅有2 cm厚，他還向前試圖駛過冰面。如果他沒有停下來檢查冰層厚度，他穿越河面的速度可能會更快，這樣他就不會發(fā)生事故。

這起事故特別不幸，因為事故遇難者清楚地知道電力公司認為河面上的冰層是不安全的。

9　結(jié)語

2004年，Nelaug大壩發(fā)生事故，造成2人溺亡，這反映了挪威公共安全的現(xiàn)狀。第一個關(guān)于公共安全主題的導(dǎo)則早已頒布，但關(guān)于河道設(shè)施業(yè)主該如何遵照這些法案和導(dǎo)則來行事卻有著種種爭議。事故發(fā)生后，人們更注重全面的風(fēng)險分析和評估結(jié)果的記錄。

從2003年開始，就由公共安全導(dǎo)則對大壩和其他業(yè)主的安全措施評估進行監(jiān)督。該導(dǎo)則經(jīng)過幾年的實施，行業(yè)內(nèi)人士認為需要對其進行更新。新導(dǎo)則更為簡練，更加突出公共安全，并采用了大量的圖片來說明問題以及提供了很好的案例。

新導(dǎo)則建議將風(fēng)險分析加入評估報告當(dāng)中。風(fēng)險分析至少每5年做一次，并且至少由2人共同完成。如果發(fā)現(xiàn)不可接受的風(fēng)險水平，則必須考慮采取安全措施。每次風(fēng)險評估報告都應(yīng)整理歸檔。對安全措施必須實施規(guī)范的監(jiān)督和管理。

必須對河道設(shè)施的信息進行更新，并且必須考慮到這些設(shè)施用途的改變。得出的經(jīng)驗是，必須系統(tǒng)性地進行反復(fù)溝通。

Many dams and watercourse structures are available for tourists and other people.Owners of such facilities have the major responsibility to ensure the safety for public use.In Norway the Water Resources Act regulates stewardship and duty of care for watercourse structures.Structures and other installations in a river system shall be planned and implemented so as to harm or inconvenience public or private interests as little as possible.

Norway；dam safety；guideline；risk assessment

TV697.1

A

1671-1092（2016）02-0074-05

2016-01-15

文獻來源：International Commission on Large Dams.Proceedings of 81st Annual Meeting Symposium，2013.

翻譯：崔弘毅

校核：許傳桂

挪威2013年頒布了新的關(guān)于公共安全的導(dǎo)則。這部新導(dǎo)則意在明確行業(yè)內(nèi)已采用最好的的方法以確保公共安全。它是一部關(guān)于安全工作方法和推薦解決方案的百科全書。該導(dǎo)則的目標(biāo)群體是所有大壩和河道建筑物的相關(guān)工作人員以及其他與公共建筑物相關(guān)的工作人員。

安全工作應(yīng)該有一定方法可循并有相關(guān)記錄做依據(jù)。該導(dǎo)則有助于形成好的方法和流程，記錄風(fēng)險評估并總結(jié)經(jīng)驗以便在以后的工作中創(chuàng)新思維這一點至關(guān)重要。

Title：New guidelines for public safety in Norway//by Anne Marit Ruud and Baard Aslak Birkeland// Dam Safety Section，Statkraft

In Norway a new guideline for public safety will be published early 2013.This new guideline intends to point out the best solutions the industry has taken to ensure the safety of the public.It's an encyclopedia of methodical safety work and recommended solutions.The target group is all who work with dam and watercourse structures，but also those who work with civil structures in general.

The safety work should be methodical and documented.The guideline contributes to good methodologies and procedures.It's essential to document the risk assessments and experiences to utilize the knowledge in future work.