基層政府安全生產(chǎn)規(guī)劃編制過(guò)程研究與探索

陳 兵

(浙江省安全生產(chǎn)科學(xué)研究院)

一、引言

2014年12月1日起施行的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第八條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃,并組織實(shí)施?！边@是一個(gè)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的法律規(guī)定,安全生產(chǎn)的運(yùn)行管理已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的高度：提前介入、預(yù)期管理。安全生產(chǎn)規(guī)劃的編制不但是法律要求,更是時(shí)代發(fā)展的需要。與國(guó)家級(jí)和省級(jí)安全生產(chǎn)規(guī)劃有所不同,基層政府安全生產(chǎn)規(guī)劃的編制既有其通用性要求,又有其獨(dú)特的要點(diǎn)。且大部分基層政府部門(mén)缺乏編制安全生產(chǎn)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)。基于此,本文從規(guī)劃編制的意義、工作流程、規(guī)劃內(nèi)容、總體要求等層面提出過(guò)程分析和觀點(diǎn),以期對(duì)基層政府安全生產(chǎn)規(guī)劃的編制工作有所啟示。

二、規(guī)劃編制的必要性

1.法律的要求

《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第八條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃,并組織實(shí)施”。

2.時(shí)代的需要

安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃處于中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年、全面建成小康社會(huì)的歷史節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵時(shí)期,要切實(shí)擔(dān)當(dāng)起規(guī)劃編制的歷史使命,用新戰(zhàn)略、新思路、新舉措確保規(guī)劃面向未來(lái),改革創(chuàng)新。

3.管理的提升

安全生產(chǎn)的運(yùn)行管理已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的階段——提前介入、預(yù)期管理階段。充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)安全生產(chǎn)的影響；著力構(gòu)建規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系,科學(xué)反映全面建成小康社會(huì)和安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)；確立完整的規(guī)劃體系和“三個(gè)重大”(重大工程、重大項(xiàng)目、重大政策)；實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的源頭治本,有效預(yù)防重大安全生產(chǎn)隱患。

4.政府的職責(zé)

在規(guī)劃編制體系中,重點(diǎn)編制需要政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)管治以及涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃,而安全生產(chǎn)工作以及社會(huì)安全保障體系的構(gòu)建則是政府應(yīng)該提供的主要公共服務(wù)項(xiàng)目。因此,安全生產(chǎn)規(guī)劃是政府需要重點(diǎn)編制的專項(xiàng)規(guī)劃之一。

三、規(guī)劃涉及的范圍和層次

基層政府安全生產(chǎn)規(guī)劃內(nèi)容大致可劃分為三大范疇(或三個(gè)層次)。

一是基層政府安監(jiān)局工作職責(zé)范疇。如負(fù)責(zé)綜合管理全縣安全生產(chǎn)工作,分析、預(yù)測(cè)全市安全生產(chǎn)形勢(shì),制訂安全生產(chǎn)工作規(guī)劃,依法行使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職權(quán)。

二是基層政府安全生產(chǎn)委員會(huì)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的成員單位工作職責(zé)范疇(如消防安全、特種設(shè)備安全、建筑施工安全、校園安全、交通安全等)。

三是基層政府提供安全保障公共產(chǎn)品,構(gòu)建社會(huì)公共安全服務(wù)體系工作范疇。

四、規(guī)劃編制工作過(guò)程和文本編制內(nèi)容

1.規(guī)劃編制工作過(guò)程

安全生產(chǎn)規(guī)劃的編制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要通過(guò)資料整理、實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查、專家咨詢等方式,對(duì)基層政府上一個(gè)周期的工作內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)評(píng)估,并在此基礎(chǔ)上對(duì)下一個(gè)周期安全生產(chǎn)工作整體性、長(zhǎng)期性、基本性問(wèn)題的思考和考量,設(shè)計(jì)下一個(gè)周期整套行動(dòng)的方案。具有綜合性、系統(tǒng)性、時(shí)間性等特點(diǎn)。規(guī)劃編制的步驟如圖1所示。

(1)起始階段。在地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃體系中立項(xiàng),明確工作機(jī)構(gòu)和人員組織、外部技術(shù)支持單位或?qū)＜?、工作?jīng)費(fèi)、工作原則及時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

圖1 安全生產(chǎn)規(guī)劃編制步驟

(2)調(diào)研階段。組織開(kāi)展規(guī)劃編制中重大問(wèn)題的研究工作,收集相關(guān)資料,走訪安委會(huì)成員單位、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、行業(yè)代表企業(yè)等,總結(jié)評(píng)估上一周期的工作內(nèi)容,初步建立規(guī)劃指標(biāo)體系,形成規(guī)劃總體綱要。

(3)文本起草。從安全生產(chǎn)現(xiàn)狀分析、面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、規(guī)劃編制指導(dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃的主要任務(wù)、規(guī)劃的重點(diǎn)工程、規(guī)劃實(shí)施的保障措施等幾個(gè)方面開(kāi)展規(guī)劃文本的編撰工作。

(4)論證和報(bào)送。規(guī)劃初稿送上級(jí)部門(mén)和有關(guān)部門(mén)、相關(guān)單位征求意見(jiàn),并尋求與其他規(guī)劃銜接的路徑；組織有關(guān)專家和人員進(jìn)行專題分析論證,提出修改意見(jiàn),最終形成規(guī)劃審批稿。

(5)公布實(shí)施。將規(guī)劃報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)后,正式發(fā)布實(shí)施,并定期對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行論證評(píng)估。

2.規(guī)劃文本主體內(nèi)容

(1)安全生產(chǎn)現(xiàn)狀分析。主要采用定量與定性評(píng)估相結(jié)合的辦法,客觀評(píng)價(jià)安全生產(chǎn)上一個(gè)周期確定的發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施等落實(shí)情況,總結(jié)分析近年來(lái)安全生產(chǎn)實(shí)施取得的成效和存在的問(wèn)題及原因。

主要闡述以下主要內(nèi)容：(1)政府監(jiān)管和企業(yè)負(fù)責(zé)等安全責(zé)任落實(shí)情況；隱患排查治理體系建設(shè)情況；完善監(jiān)管體系工作情況；行政執(zhí)法開(kāi)展情況；安全生產(chǎn)法制制度建設(shè)情況；安全文化(宣教)發(fā)展情況；安全科技和技術(shù)支撐能力提升情況；安全監(jiān)管服務(wù)理念建立和發(fā)展情況；安全生產(chǎn)應(yīng)急救援能力建設(shè)等方面。(2)典型事故指標(biāo)完成情況：事故起數(shù)、死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失三項(xiàng)指標(biāo)變動(dòng)情況；億元生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率、工礦商貿(mào)就業(yè)人員十萬(wàn)人生產(chǎn)安全事故死亡率分別下降情況；道路交通萬(wàn)車死亡率和火災(zāi)十萬(wàn)人口死亡率分別下降情況；非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、建筑施工、水上交通、漁業(yè)船舶等重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域死亡人數(shù)分別下降情況。

(2)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。主要描述今后一個(gè)時(shí)期安全生產(chǎn)工作存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題；未來(lái)五至十年安全生產(chǎn)發(fā)展趨勢(shì)；全面深化改革、推進(jìn)依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等對(duì)安全生產(chǎn)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

(3)目標(biāo)、指標(biāo)的確定。以基層政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r為依據(jù),圍繞國(guó)務(wù)院、省、市政府確定的“到2020年,安全生產(chǎn)狀況實(shí)現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)”目標(biāo),圍繞上級(jí)政府安全生產(chǎn)目標(biāo),確定下一個(gè)周期安全生產(chǎn)發(fā)展基本目標(biāo)指標(biāo)體系。

指標(biāo)預(yù)測(cè)的常用方法主要有時(shí)間指數(shù)平滑預(yù)測(cè)法、灰色預(yù)測(cè)G(1,1)法、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測(cè)法。其中最常用的是指數(shù)平滑預(yù)測(cè)法,該方法考慮了觀察期內(nèi),所有觀察值對(duì)預(yù)測(cè)值的影響,這種影響按時(shí)間由近及遠(yuǎn)逐漸減小,預(yù)測(cè)指標(biāo)誤差較小,應(yīng)用層面廣。

(4)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、指標(biāo)的保障措施。從體制、機(jī)制、制度,以及財(cái)政、稅收、信貸、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)政策方面提出保證規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和主要任務(wù)完成的對(duì)策措施。

(5)所需建設(shè)的重點(diǎn)工程或重點(diǎn)工作。例如：①政府投資建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目的安全保障體系構(gòu)建；②安全監(jiān)管系統(tǒng)信息化建設(shè)(智慧安監(jiān)項(xiàng)目)；③應(yīng)急救援基地和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)；④全社會(huì)安全知識(shí)和技能培訓(xùn)工程；⑤災(zāi)害性事故演示展覽場(chǎng)館建設(shè)；⑥地下管線及有限空間安全防護(hù)工程；⑦工業(yè)集中區(qū)(經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū))安全管理和運(yùn)行體系建設(shè)等。

五、規(guī)劃的銜接

規(guī)劃編制的過(guò)程中應(yīng)密切加強(qiáng)同安委會(huì)成員單位的聯(lián)系,體現(xiàn)安全生產(chǎn)公益性、基礎(chǔ)性和保障性作用,并與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃及上級(jí)政府安全生產(chǎn)規(guī)劃相銜接。

(1)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)發(fā)展所呈現(xiàn)的城鎮(zhèn)化(工業(yè)化)等現(xiàn)象給安全生產(chǎn)帶來(lái)新常態(tài),安全生產(chǎn)規(guī)劃需要考量這些問(wèn)題,并與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。這就是銜接點(diǎn)之一。

(2)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)儲(chǔ)存集中區(qū)域的規(guī)劃是安全生產(chǎn)規(guī)劃的一項(xiàng)實(shí)操內(nèi)容,這就需要與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、國(guó)土用地規(guī)劃相銜接。

(3)政府投資的重大工程項(xiàng)目的安全保障工程,就是安全生產(chǎn)規(guī)劃中的重點(diǎn)工程內(nèi)容之一。在政府投資建設(shè)規(guī)劃中,安全生產(chǎn)規(guī)劃需要與之對(duì)接。

(4)消防、建設(shè)、交通運(yùn)輸、特種設(shè)備、醫(yī)療衛(wèi)生、校園安全等行業(yè)和部門(mén)所制訂的專項(xiàng)規(guī)劃,涉及安全保障和應(yīng)急救援的相關(guān)方面都存在與安全生產(chǎn)規(guī)劃的銜接點(diǎn)。

六、總體要求

安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃處于中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年、全面建成小康社會(huì)的歷史節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵時(shí)期,基礎(chǔ)政府要切實(shí)擔(dān)當(dāng)起規(guī)劃編制的歷史使命,用新戰(zhàn)略、新思路、新舉措確保規(guī)劃面向未來(lái)、改革創(chuàng)新。要深入研究本地區(qū)“十三五”時(shí)期安全生產(chǎn)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題：一是如何認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)安全生產(chǎn)的影響；二是如何正確看待規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系,科學(xué)反映全面建成小康社會(huì)和安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)；三是如何確立完整的規(guī)劃體系和“三個(gè)重大”(重大工程、重大項(xiàng)目、重大政策)；四是如何實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的源頭治本,有效預(yù)防重大安全生產(chǎn)隱患。

基層政府在安全生產(chǎn)規(guī)劃編制過(guò)程中,重點(diǎn)落實(shí)以下幾項(xiàng)工作：(1)抓緊開(kāi)展規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)研究。根據(jù)“四個(gè)全面”“兩個(gè)結(jié)合”和安全生產(chǎn)體制機(jī)制改革要求,盡快研究提出結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)方案,明確“十三五”時(shí)期安全生產(chǎn)工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域和主攻方向。(2)重視規(guī)劃編制工作。確定安全生產(chǎn)規(guī)劃編制方案,開(kāi)展深度調(diào)研和專題座談,找準(zhǔn)問(wèn)題,摸清底數(shù),明確目標(biāo),提出措施。(3)堅(jiān)持集思廣益、民主科學(xué)的原則。加強(qiáng)工作創(chuàng)新,在新理念、新路徑、新政策、新舉措上下功夫,進(jìn)一步完善規(guī)劃編制程序,建立健全規(guī)劃編制信息共享和交流溝通機(jī)制,廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn),提出創(chuàng)新性的重大任務(wù)舉措、重大工程項(xiàng)目和重大政策建議,使安全生產(chǎn)規(guī)劃更加適應(yīng)時(shí)代要求,更加符合安全發(fā)展規(guī)律。(4)認(rèn)真做好指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和測(cè)算。結(jié)合安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系改革工作,學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行適合本地區(qū)實(shí)際的規(guī)劃指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和規(guī)劃值測(cè)算工作,提出可執(zhí)行、可考核的規(guī)劃指標(biāo)。(5)加強(qiáng)規(guī)劃編制工作保障。無(wú)論自行組織編制還是委托第三方機(jī)構(gòu)提供編制服務(wù),都要組建得力的工作隊(duì)伍,加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和調(diào)查研究,提高相關(guān)人員的素質(zhì)和水平,為做好規(guī)劃編制工作提供人才保障。