淺議IUU捕撈及我國規(guī)制措施

戴瑛　李新宇

摘要：隨著全球人口數(shù)量的持續(xù)增加，漁業(yè)資源缺乏的問題不斷加劇。IUU捕撈破壞了漁業(yè)資源的恢復(fù)和再生產(chǎn)能力，影響了漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。我國對IUU捕撈的管制措施還不夠完備，不能有效地制止IUU捕撈現(xiàn)象的發(fā)生。綜合他國管制IUU捕撈的措施及辦法，提出我國規(guī)制IUU捕撈行為的有效措施。

關(guān)鍵詞：IUU；捕撈；規(guī)制

1 IUU捕撈的定義及背景

漁業(yè)資源為世界各地的人民提供了大量的食物，國際漁業(yè)貿(mào)易是一個國家外匯收入的重要來源。近年來，各國加大了漁業(yè)資源的開發(fā)力度，由于各國近海漁業(yè)資源的短缺，跨越國境的IUU捕漁行為日益增多。IUU是南極海洋生物資源保護(hù)委員會（CCAMLR）在一次會議上，針對莫氏犬齒南極魚的非法捕撈行為首次提出的概念。后來，被廣泛用于全球范圍內(nèi)不同漁業(yè)資源的非法捕撈行為。

IUU捕撈是指非法（illegal）、未報(bào)告（unre-ported）、未受管制（unregulated）的捕撈活動，簡稱IUU捕撈。其中，I（非法）是指無捕撈許可證在某海域或某時(shí)間段內(nèi)捕撈漁業(yè)資源，包括在本國、他國或者公海海域違反區(qū)域漁業(yè)管理組織的養(yǎng)護(hù)管理措施的作業(yè)；U（未報(bào)告）是指沒有向其他國家當(dāng)局及區(qū)域漁業(yè)管理組織報(bào)告捕撈相關(guān)情況而進(jìn)行作業(yè)，包括漁獲量的低報(bào)、謊報(bào)、不報(bào)等；U（未受管制）是指不遵守國家、區(qū)域或全球性漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理措施而從事捕撈。

IUU捕撈導(dǎo)致了人們對捕撈量和漁業(yè)資源存量估計(jì)錯誤，使得人們沒有及時(shí)意識到漁業(yè)資源枯竭的嚴(yán)重性。據(jù)相關(guān)組織估計(jì)，國際貿(mào)易中的水產(chǎn)品數(shù)量占全球漁獲量的45%，而通過IUU捕撈手段獲取的水產(chǎn)品數(shù)量就占了全球總捕撈量的30%。野生漁業(yè)資源的75%已經(jīng)被徹底開發(fā)，過度開發(fā)或者已經(jīng)資源枯竭，嚴(yán)重影響對枯竭漁業(yè)資源的重建工作。IUU捕撈已經(jīng)嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)的平衡，阻礙了漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，而且給遵守保護(hù)漁業(yè)資源相關(guān)法律法規(guī)的漁民造成了不公平的市場競爭環(huán)境。隨著科學(xué)的不斷發(fā)展，IUU捕撈規(guī)避各國漁業(yè)監(jiān)管的手段層出不窮。為了從根本上杜絕IUU捕撈現(xiàn)象的發(fā)生，本文對其成因進(jìn)行分析，提出規(guī)制IUU捕撈的捕撈措施。

2 IUU捕撈成因分析

2.1 追求捕撈成本的降低

我國在打擊IUU捕撈的過程中發(fā)現(xiàn)，許多從事IUU捕撈行為的漁船存在證件不全、手續(xù)不全的問題。這里的證件是指《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書》，《漁業(yè)船舶登記證書》，《漁業(yè)捕撈許可證》和《漁業(yè)船舶國籍證書》等。我國上述證件的辦理由不同的部門進(jìn)行，漁民為了盡快捕漁，降低辦證成本和節(jié)約時(shí)間，在手續(xù)不全的情況下鋌而走險(xiǎn)。這充分暴露出了我國船舶監(jiān)管制度不完善和辦理許可證、執(zhí)照等證件的程序過于繁瑣的弊端。因此，加強(qiáng)船舶監(jiān)管制度和簡化辦證程序勢在必行。

2.2 提高漁獲收益

我國漁業(yè)法對從事捕撈作業(yè)的單位和個人關(guān)于作業(yè)類型、場所、時(shí)限、漁具數(shù)量和捕撈限額作出了規(guī)定，必須按照許可證上的規(guī)定進(jìn)行捕撈行為，嚴(yán)格遵守國家有關(guān)保護(hù)漁業(yè)資源的規(guī)定。為了漁業(yè)資源的可持續(xù)健康發(fā)展，漁業(yè)資源的利用最大化，國家還根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實(shí)行捕撈限額制度。無論是禁漁區(qū)、禁漁期、配額設(shè)定、船具限制和漁獲量限制等管制措施都對捕撈收益起著至關(guān)重要的影響。不僅如此，國家還對漁民漁獲物收益制定了一系列的稅收制度。在會計(jì)學(xué)中，利潤=收入-支出-費(fèi)用。各種限制使得漁民的收入減少，費(fèi)用增加，從而使得利潤減少。各種規(guī)定都降低了漁民的漁獲收益。為提高收益，漁民不顧漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，在禁漁期捕魚、使用非法漁具過度捕撈。

2.3 道德與社會因素

馬克思曾經(jīng)引用過這樣一句名言：“如果資本有百分之十的利潤，它就敢保證到處被使用；有百分之二十的利潤，它就活躍起來；有百分之五十的利潤，它就鋌而走險(xiǎn)；為了百分之一百的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有百分之三百的利潤，它就敢犯下一些罪行……”巨大的利潤是漁船違法的主要因素，面對著遠(yuǎn)超合法捕撈漁獲物的巨額收益，就可能出現(xiàn)不顧社會道德，甚至是挑戰(zhàn)法律底線的違法行為出現(xiàn)。

2.4 對IUU捕撈的處罰力度小

國家依法對IUU捕撈進(jìn)行處罰是管控IUU捕撈的一種有效手段。處罰力度間接代表著國家打擊IUU捕撈的決心。較輕的處罰，可能不會達(dá)到徹底打擊IUU捕撈的目的。在我國，目前針對非法捕撈行為處罰較輕，不足以產(chǎn)生足夠的威懾作用。我國關(guān)于IUU捕撈行政處罰分為以下幾類：（一）罰款；（二）沒收漁獲物、違法所得、漁具；（三）暫扣、吊銷捕撈許可證等；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他處罰。執(zhí)法實(shí)踐中的處罰額度遠(yuǎn)低于違法船舶捕撈所得。同時(shí)罰款數(shù)額較少使?jié)O民為其違法行為支付的代價(jià)變得更低。即使嚴(yán)重到吊銷許可證、執(zhí)照，在我國只要符合某些條件，又可以重新取得。因此，增加違法船舶的違法成本，才能從根本上解決IUU捕撈。

3 我國的管制IUU捕撈措施建議

3.1 完善漁業(yè)法律制度

規(guī)制IUU捕撈行為需要完善的法律法規(guī)，目前我國針對漁業(yè)捕撈行為的法律法規(guī)有《漁業(yè)法》、《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》、《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》等，涉及涉外漁業(yè)的規(guī)定僅有《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動管理暫行規(guī)定》，目前尚無明確規(guī)制IUU捕撈的專門法律規(guī)定。針對IUU捕撈行為的逐年增多，建議通過專門的法律法規(guī)加以規(guī)范。

3.2 加大處罰力度。增加違法成本

澳大利亞相關(guān)法律對IUU捕撈行為克以重罰。如《澳大利亞船舶登記法》中規(guī)定，一旦確認(rèn)船舶曾有IUU捕撈活動，將不予批準(zhǔn)該漁船的登記申請?！?991年漁業(yè)管理法》第38條規(guī)定，若有如下條件發(fā)生，如當(dāng)事人欠費(fèi)、偷逃漁業(yè)稅或者違反捕撈權(quán)的有關(guān)規(guī)定，AFMA（澳大利亞漁業(yè)局）則有權(quán)中止其捕撈權(quán)。該法第39條規(guī)定，對于違反該法和國家或州與漁業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)、新西蘭和巴布亞新幾內(nèi)亞漁業(yè)法、或者拒不繳納漁業(yè)稅費(fèi)的，AFMA可以終止其捕撈權(quán)。捕撈權(quán)是漁民開展捕魚活動的前提，一旦喪失捕撈權(quán)，便失去了合法捕撈的資格，就不能合法開展相關(guān)的捕撈活動。

我國在《物權(quán)法》中已經(jīng)確立了漁業(yè)的捕撈權(quán)，除此之外，對漁業(yè)捕撈行為的規(guī)制規(guī)定在《漁業(yè)法》中。漁業(yè)法的處罰力度較輕，不足以對漁業(yè)違法捕撈行為產(chǎn)生警示作用。我國應(yīng)借鑒其他國家的管制措施，制定漁業(yè)權(quán)的處罰機(jī)制，嚴(yán)厲打擊IUU捕撈活動，對于曾進(jìn)行過IUU捕撈活動的漁船，剝奪其繼續(xù)享有的捕撈權(quán)，從根本上制止IUU捕撈現(xiàn)象的發(fā)生。

除了吊銷許可證、終止?jié)O業(yè)權(quán)的處罰措施之外，我國還可以采取加大罰款金額的措施。澳大利亞關(guān)于漁民非法捕撈行為的處罰，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的處罰主要是罰款，最高甚至處以88.5萬澳元。而在我國，法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰一般為沒收漁獲物、違法所得和非法財(cái)物、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，罰款的金額最高為10萬元。由此可見，我國的處罰力度還不夠嚴(yán)厲，罰款數(shù)額不能以對IUU捕撈產(chǎn)生足夠的威懾力，建議我國立法適當(dāng)加大行政處罰的力度。

3.3 完善漁船監(jiān)控和管理制度

糧農(nóng)組織于2001年，開展了預(yù)防、制止和消滅非法、未報(bào)告及未受管制的捕魚行為的國際行動計(jì)劃（簡稱IOPA-IUU）。IPOA-IUU建議一系列打擊IUU捕撈的措施，其中包括船舶監(jiān)控管理系統(tǒng)（VMS）。如果漁船上裝備了VMS，管理當(dāng)局就可以輕松地追蹤到漁船的位置，漁船也可以利用VMS系統(tǒng)向漁政管理局迅速地傳送捕撈信息。因此，許多國家都要求在水域作業(yè)的漁船必須配備該系統(tǒng)。

我國可以借鑒糧農(nóng)組織的措施，要求船舶裝備船舶監(jiān)控管理系統(tǒng)。除此之外，我國還可以采取安裝衛(wèi)星定位系統(tǒng)的方式加以監(jiān)控。這種監(jiān)控方式最大的好處便是不受船舶所在地理位置的限制并且能夠全天候監(jiān)控。提高我國漁船的裝備水平，加強(qiáng)我國的漁業(yè)監(jiān)督。裝備VMS和衛(wèi)星定位系統(tǒng)將有利于我國解決在打擊IUU捕撈過程中，無法有效監(jiān)測漁民海上非法捕撈行為的問題。根據(jù)我國國情，適當(dāng)采取以上兩種措施，完善我國的漁業(yè)監(jiān)控和管理制度，控制和管制IUU捕撈現(xiàn)象的發(fā)生。

3.4 嚴(yán)格執(zhí)行船舶登記管理制度

在我國，船舶登記和船舶捕撈監(jiān)管的職權(quán)分別由不同的機(jī)構(gòu)行使，這使得漁船監(jiān)管面臨著極大的困難。一些登記檢驗(yàn)機(jī)關(guān)不盡職履行職責(zé)，在未盡職檢驗(yàn)的情況下就簽發(fā)了證書，這讓那些承擔(dān)船舶安全監(jiān)管職責(zé)的港口，面臨應(yīng)對大量盲目發(fā)證船舶在其港區(qū)內(nèi)航行停泊的監(jiān)管壓力。當(dāng)承擔(dān)船舶安全職責(zé)監(jiān)管的港口面臨的壓力大于其承受范圍，監(jiān)管不力，間接縱容了非法使用捕撈漁具、私自改變漁船承載力的非法捕撈活動的發(fā)生。而低標(biāo)準(zhǔn)、不安全的漁船進(jìn)行海上作業(yè)，也會嚴(yán)重危害到全體船員的人身安全。沒有嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)制定的法律法規(guī)，違背了制定法律的目的，不利于打擊IUU捕撈行為。因此，嚴(yán)格執(zhí)行船舶登記管理相關(guān)制度，是打擊IUU捕撈的有效措施之一。

3.5 加強(qiáng)國際間合作

2007年聯(lián)合國糧農(nóng)組織在羅馬召開了《關(guān)于如何解決IUU捕撈問題的會議》。會上公布的一系列調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大約有63%的國家反饋如果能提供足夠信息，他們便能夠了解在自己海域作業(yè)的大多數(shù)漁船的位置，并能夠獲得漁獲量水平。從打擊IUU捕撈實(shí)踐來看，獲取漁業(yè)船舶足夠的信息，對于國家打擊IUU捕撈是極其重要的。加強(qiáng)國際合作，建立完善的信息共享系統(tǒng)，這使得各國漁業(yè)船舶數(shù)據(jù)共享，全面監(jiān)控IUU捕撈活動的問題就迎刃而解了。

就我國目前情況而言，我國僅與其他國簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定等一些與漁業(yè)相關(guān)的法律規(guī)定。然而我國并沒有就關(guān)于IUU捕撈的漁業(yè)管理，與其他國家制定多邊信息共享協(xié)定。IUU捕撈不僅破壞了我國漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，也對沿海其他國家經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響。針對嚴(yán)峻的IUU捕撈現(xiàn)狀，我國應(yīng)加強(qiáng)與其他國家的溝通與合作，制定多邊協(xié)定。加強(qiáng)國際間漁業(yè)管理的相互合作，創(chuàng)建信息交流機(jī)制，構(gòu)建漁船、捕撈許可證和漁獲物等信息的多邊交流平臺，建立共享的信息數(shù)據(jù)庫。因此，加強(qiáng)國際漁業(yè)合作，促進(jìn)漁業(yè)資源的合法貿(mào)易，完善漁業(yè)漁船捕撈信息的收集與共享，從而打擊IUU捕撈和保護(hù)漁業(yè)資源。

3.6 創(chuàng)新漁業(yè)資源管理模式

漁業(yè)資源對世界人民的生存和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。我國應(yīng)增強(qiáng)漁民對漁業(yè)資源的保護(hù)意識，讓漁民意識到合法捕撈的重要性。建立一個非營利性的漁業(yè)資源自律管理的民間組織，為廣大漁民提供經(jīng)驗(yàn)交流的平臺。同時(shí)監(jiān)督組織成員的捕撈行為、職業(yè)道德，督促其依法進(jìn)行漁業(yè)捕撈。國家還可以對該組織進(jìn)行委托和授權(quán)，讓其承擔(dān)一部分行政管理職能。另外，媒體還應(yīng)該制作一些關(guān)于漁業(yè)資源枯竭、物種瀕危的公益廣告、動畫片、微電影等，在人群密集的地方進(jìn)行宣傳，如地鐵站，讓人們了解到漁業(yè)資源枯竭的嚴(yán)重性，宣傳依法捕撈的重要性，喚醒人們的保護(hù)意識，號召大家保護(hù)漁業(yè)資源。樹立正確的價(jià)值觀和可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)觀念，資源并非取之不盡用之不竭，合法捕撈，才能使?jié)O業(yè)資源持續(xù)健康發(fā)展，才能最大限度地持續(xù)利用漁業(yè)資源。

4 結(jié)論

IUU捕撈是一個長期性的歷史問題，規(guī)制非法捕撈活動則是一個漫長而艱巨的任務(wù)。規(guī)制IUU捕撈行為有利于恢復(fù)我國被破壞的漁業(yè)生態(tài)環(huán)境，拯救瀕危物種，保護(hù)海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境。打擊IUU捕撈亟需全世界人民的共同努力，除了健全漁業(yè)法律制度，加大處罰力度，完善漁船監(jiān)控和管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行船舶登記制度之外，還應(yīng)該加強(qiáng)國際間合作和創(chuàng)新漁業(yè)資源管理模式，徹底根除IUU捕撈現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

（收稿日期：2016-03-17）