美國私營監(jiān)獄的生意經(jīng)

龔燦

8月18日，美國司法部宣布將逐步停止使用私營監(jiān)獄。司法部作出這一決定的緣由是，聯(lián)邦監(jiān)獄囚犯人數(shù)出現(xiàn)下降，而且與政府公共監(jiān)獄相比，私營監(jiān)獄的安全性和運作效率都更低。司法部此舉意味著美國聯(lián)邦監(jiān)獄管理體系的重大轉折。不過這一決定目前只限于聯(lián)邦監(jiān)獄，不會影響私營監(jiān)獄企業(yè)與州政府的合作。

根據(jù)美國司法部的統(tǒng)計，至2013年時有222萬成年人被關押在美國聯(lián)邦和州、縣監(jiān)獄里，這一數(shù)字占全球監(jiān)禁人數(shù)的25%，同時也意味著每110名美國成年人中就有1人被關押在監(jiān)獄。如此龐大的囚犯數(shù)量對美國監(jiān)獄系統(tǒng)也是巨大的考驗，于是私營監(jiān)獄企業(yè)被引入進來。聯(lián)邦監(jiān)獄局從1997年起與私營監(jiān)獄合作，以簽訂合同的方式在私營監(jiān)獄關押囚犯，目前聯(lián)邦監(jiān)獄19.3萬囚犯中有22000人監(jiān)禁在私營監(jiān)獄。截至2013年，美國私營監(jiān)獄關押囚犯人數(shù)為13.3萬，占美國監(jiān)獄囚犯總數(shù)的8.4%。

其實美國早在北美13州的殖民時代，就已經(jīng)有私營監(jiān)獄的傳統(tǒng)，20世紀中期由于私營監(jiān)獄引起不少弊端，各州政府重新掌握監(jiān)獄經(jīng)營管理權。到了80年代，由于對毒品犯罪打擊力度加大以及監(jiān)禁處罰增多，美國監(jiān)獄人口數(shù)量劇增，導致監(jiān)獄過于擁擠且運營成本上升的問題日益嚴峻，建立私營監(jiān)獄來節(jié)省政府開支、增加床位已成趨勢。過去承擔了公共監(jiān)獄部門具體服務外包的私營企業(yè)看到了商機，轉而承包整個監(jiān)獄的完整管理和運作?，F(xiàn)代私營監(jiān)獄應運而生。

1983年，美國首家私營監(jiān)獄企業(yè)美國矯正公司（CCA）在田納西州納什維爾成立，一年后其在休斯敦開設了第一家私營懲教機構。憑借比公共監(jiān)獄要低20%的運營成本，CCA如今已發(fā)展成為美國最大的私營監(jiān)獄企業(yè)，掌管著65家懲教機構，擁有囚犯床位數(shù)超過9萬。另一家私營監(jiān)獄企業(yè)巨頭是GEO集團，運行管理著57家懲教機構，可接納47000名囚犯。這兩家公司控制著美國75%的私營監(jiān)獄市場，2015年兩家企業(yè)的營業(yè)收入達到363億美元。由于監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)火爆，CCA和GEO兩家企業(yè)的股票年化收益率高達15.57%和20.43%。

私營監(jiān)獄企業(yè)是跟政府做生意，每多接收一名犯人就意味著多一筆收益。2012年，CCA每接收一名囚犯，每天就可以從政府手中獲得59.14美元補貼，去掉監(jiān)獄運營成本和費用，CCA每天能從每名囚犯身上凈賺17.47美元。公益研究機構“為公眾利益（ITPI）”的報告指出，2015年CCA和GEO從每名囚犯身上獲得的利潤分別為3356美元和2135美元。CCA也曾在其年報中明確指出企業(yè)收入減少的風險在于犯人數(shù)目的減少：“經(jīng)濟衰退讓政府的經(jīng)費緊張，他們可能為了節(jié)省經(jīng)費而提早釋放犯人，改判其他非牢獄刑罰，或將犯人從私營監(jiān)獄撤回州政府或地方監(jiān)獄?！睘榇耍綘I監(jiān)獄熱衷招攬老年囚犯和病重囚犯入住，因為政府為這類囚犯支付的醫(yī)療保健費用要高于普通囚犯，這對私營監(jiān)獄來說是利潤的增長點之一。

而且為了確保獲得足夠利潤，私營監(jiān)獄企業(yè)在與聯(lián)邦政府或州政府簽訂合同時會提出若干附加條件，包括確保私營監(jiān)獄床位至少達到80%的入住率，否則將會因空置的床位而向政府索求賠償。CCA與州政府簽訂合同時就要求新建監(jiān)獄在三個月內(nèi)的關押人數(shù)達到90%。弗吉尼亞州私營監(jiān)獄企業(yè)簽訂協(xié)議要求監(jiān)獄囚禁人數(shù)達到95%，俄克拉荷馬州的私營監(jiān)獄則要求入住率達到98%，亞利桑那州更是要求100%滿員。這意味著，即使犯罪率下降，州政府也要保證私營監(jiān)獄滿員。為獲得更大的盈利空間，CCA在協(xié)議中還規(guī)定，如果私營監(jiān)獄資金周轉不靈，面臨破產(chǎn)，被迫將監(jiān)獄賣出去時，政府要無條件購回監(jiān)獄。

私營監(jiān)獄企業(yè)已經(jīng)形成一個龐大的產(chǎn)業(yè)鏈。從運送犯人、開設銀行賬戶、銷售處方藥、供應食物、提供醫(yī)療保健到洗衣、打電話、上網(wǎng)等各項服務，私營監(jiān)獄都能從中找到商機。比如，囚犯發(fā)送電子郵件要收費，一分鐘5美分；從監(jiān)獄音樂播放器上下載每首歌收費1.99美元；撥打電話和視頻通話的收費更高，一通長15分鐘的電話收費18.34美元，視頻聊天則是每分鐘收費1美元。付費電話公司GTL通過在美國各大監(jiān)獄內(nèi)采取用于阻斷手機信號的新技術，以此確保它的監(jiān)獄業(yè)務不受影響，如此這般GTL每年能從監(jiān)獄犯人身上賺取5億美元。監(jiān)獄內(nèi)的幾乎每項服務都要收費，私營監(jiān)獄便與服務外包企業(yè)達成傭金分配協(xié)議。

在監(jiān)獄人數(shù)迅速膨脹的上世紀八九十年代，監(jiān)獄私有化對聯(lián)邦和州政府來說是個不錯的主意。監(jiān)獄私有化的支持者認為，節(jié)約成本以及運作高效率是私營監(jiān)獄比公共監(jiān)獄優(yōu)越的地方。但隨著私營監(jiān)獄的不斷擴張，越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，私營監(jiān)獄并沒有降低成本，也沒有體現(xiàn)出高效率。美國公民自由聯(lián)盟2011年指出，私營監(jiān)獄比公共監(jiān)獄成本更高，暴力更頻繁，社會效益也更低。司法部的報告也指出，私營監(jiān)獄根本不能提供相應水平的懲教服務，也不能大大節(jié)約成本，且無法提供相應的教育項目、心理輔導和職業(yè)培訓，原本這些服務的目的是為了減少累犯率、提高公眾安全。

對于私營監(jiān)獄來說，盡可能多地留住囚犯是它們確保利潤的關鍵。由于司法赦免和減刑威脅到監(jiān)獄盈利，私營監(jiān)獄就花費數(shù)百萬美元來游說政府官員和政黨候選人，為了能夠讓犯罪嫌疑人或犯人刑期得到徹底執(zhí)行，免除假釋的權利。同時私營監(jiān)獄企業(yè)通過游說，推動議會通過相關法律，加大對非暴力犯罪的監(jiān)禁比率。據(jù)《華盛頓郵報》報道，由CCA和GEO兩家最大私營監(jiān)獄企業(yè)及其同行組成的行動委員會，從1989年開始為政黨候選人提供的資金超過1000萬美元，在游說方面的花費接近2500萬美元。美國國家研究所的報告指出，過去13年里，GEO向共和黨、民主黨以及獨立黨候選人捐贈600多萬美元。

同時，與私立監(jiān)獄簽訂的高入住率協(xié)議，也讓州政府陷入被動。過去10年，科羅拉多州的犯罪率下降了三分之一，州監(jiān)獄的囚犯數(shù)量也出現(xiàn)下降。然而由于州政府與私營監(jiān)獄企業(yè)簽訂合同，州政府便將3000名囚犯送往CCA的監(jiān)獄，而將州政府的公共監(jiān)獄空置下來，但納稅人還在繼續(xù)納稅維護并未充分利用的州監(jiān)獄。據(jù)估計，為確保私營監(jiān)獄入住率，2013年州政府浪費了超過20億美元。

為了追求更多利潤，私營監(jiān)獄企業(yè)會大幅削減相關經(jīng)營成本，包括降低培訓成本、低薪聘用人員、降低安保水準以及削減醫(yī)療開支。CCA的財報顯示，扣除利潤，其每名囚犯每天41美元的運營費用中，有65%用來支付員工工資、福利及其他固定成本，只剩下35%用于支付囚犯的食品、醫(yī)療保健、戒毒康復和教育培訓等。這也導致私營監(jiān)獄經(jīng)常出現(xiàn)食品供應短缺或不健康、不能提供及時適當?shù)尼t(yī)療救治等許多被詬病的地方。

私營監(jiān)獄為了最大限度逐利，低薪雇用低級員工，大量削減對囚犯的教育和培訓項目，這帶來的惡果是私營監(jiān)獄內(nèi)部囚犯間的暴力攻擊程度遠遠高出公共監(jiān)獄。彭博社2013年的報告指出，私營監(jiān)獄暴力程度比公共監(jiān)獄高出3倍。

而更具災難性的后果是，40%的未成年犯人被囚禁在私營監(jiān)獄中，一直飽受各種虐待。2009年曝光的“孩子換金錢”丑聞，揭露了私營監(jiān)獄黑暗的一面。賓夕法尼亞州魯澤恩縣法院法官夏瓦瑞拉聯(lián)合同伴收受兩家私營監(jiān)獄企業(yè)260萬美元的賄賂，作為回報，他們從2003年到2008年間先后把近3000名無辜的少年送進少年監(jiān)獄，以增加囚犯數(shù)量。

近些年來，私營監(jiān)獄曝露出來的問題越來越多，公眾的指責和批評也不斷加劇。美國司法部不得不正視私營監(jiān)獄存在的弊端。其關于終止與私營監(jiān)獄合作的決策，只限于聯(lián)邦監(jiān)獄，而且可能會采取“現(xiàn)有合同到期后自動終止”的做法。當司法部的新政宣布之后，CCA和GEO這兩家私營監(jiān)獄企業(yè)的股票出現(xiàn)暴跌，分別下跌了35%和40%。

但美國司法部的新政策不會改變的一個事實是，私營監(jiān)獄企業(yè)仍能從移民和海關執(zhí)法局（ICE）那里獲得不菲的利潤。CCA近幾年已經(jīng)減少了對聯(lián)邦監(jiān)獄局的依賴，目前他們與聯(lián)邦監(jiān)獄局的業(yè)務只占其總業(yè)務的7%，比去年下降了4%。當前CCA最重要的業(yè)務合作對象是移民和海關執(zhí)法局（ICE）以及司法部執(zhí)法官局。GEO集團則是聯(lián)邦監(jiān)獄局最主要的合作對象，聯(lián)邦監(jiān)獄局的業(yè)務占其總業(yè)務的16%，因而這次司法部的新政對該公司的沖擊要大于CCA?，F(xiàn)在，兩家公司都把移民和海關執(zhí)法局當做它們業(yè)務增長的引擎。

9·11之后，非法移民拘留人數(shù)大幅增加。2009年，因違反移民法而進入聯(lián)邦監(jiān)獄的人數(shù)量超過了暴力犯罪、武器犯罪和財產(chǎn)犯罪者數(shù)量的總和。如今移民和海關執(zhí)法局每年關押至少40萬非法移民，拘留看守的費用超過20億美元，是2005年費用的3倍。2014年，將近三分之二的非法移民被關押在私營監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)營的拘留中心，到2015年這一比例已增至72%。2013年，私營監(jiān)獄企業(yè)與ICE達成拘留配額協(xié)議，保證每天被拘留的非法移民人數(shù)增加到34000人。

CCA和GEO兩家巨頭已占據(jù)10個最大的移民拘留中心的八強席位，企業(yè)利潤也因配額的實施而得到顯著增長。GEO集團在ICE移民拘留系統(tǒng)的份額從2010財年的15%上升到2014財年的25%，企業(yè)利潤從2007年的4184萬美元增長到1.43億美元，CCA的利潤也在2014年增長到1.95億美元。2014年12月，CCA在得州迪利市的家庭拘留中心開業(yè)，其與ICE簽訂了一份為期4年的合同，僅2015年這份合約就為CCA帶來2.447億美元的收入。這份合同也引來了許多爭議，目前聯(lián)邦政府正在與迪利市的拘留中心重新進行談判，ICE同意向CCA支付固定的費用，不管有多少人關押在那里。

為了獲得ICE的非法移民拘留配額，私營監(jiān)獄企業(yè)也是不惜花大價錢進行游說。雖然私營監(jiān)獄企業(yè)聲稱不在有關移民政策問題上展開游說，但事實上，從2008年到2014年間，CCA花費1056萬美元在移民拘留和移民改革問題上進行游說。這筆款項中的976萬美元，就是用來直接游說美國國土安全部的撥款小組委員會。自2010年以來，CCA將75%的游說資金用于游說該撥款小組委員會。不久前，CCA聘請美國司法部執(zhí)法官局的前負責人希爾頓加入其董事會。GEO集團則在2011年至2014年間花費46萬美元，就非法移民和移民拘留問題展開游說。美聯(lián)社的報道稱，2005年私營監(jiān)獄企業(yè)游說達到頂峰，使得ICE的財政撥款從2005年的35億美元迅速增加到2007 年的47 億美元。

專門關押非法移民的拘留中心也如其他的私營監(jiān)獄一樣，因衛(wèi)生設施不達標、醫(yī)療保健不到位、過度擁擠等，遭到不少指責和批評。

在美國司法部宣布不再與私營監(jiān)獄合作后不久，ICE的一名官員表示司法部的決定不會影響其與私營拘留中心的合同。不過到8月29日，ICE的上級部門美國國土安全部的部長杰·約翰遜表示，國土安全部可能會跟隨美國司法部的步伐，終止與私營監(jiān)獄的合作關系。這也意味著，對于CCA和GEO這樣的私營監(jiān)獄企業(yè)來說，好日子將一去不復返了。