元治理與推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的耦合邏輯及實(shí)現(xiàn)理路

張海洋+李永洪

摘要：推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化須依托于科學(xué)的理論參照，既要重視借鑒其以往相關(guān)理論的實(shí)踐與發(fā)展，也要注重其本土化的治理實(shí)際。元治理既凸顯了公民社會(huì)與政治權(quán)力之間互動(dòng)的“多樣性”，更注重國(guó)家在治理中的元作用及組織間對(duì)話，試圖在國(guó)家化和自由化之間尋求社會(huì)可接受的有限理性治理策略。元治理與中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化有重要的耦合性，可以從構(gòu)建以黨組織為主導(dǎo)的多元治理主體、營(yíng)造以法治為引導(dǎo)的多中心良性互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)、建設(shè)以治理信任增量為基礎(chǔ)的治理主體間學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)等方面入手，來(lái)探索中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)理路。

關(guān)鍵詞：元治理；國(guó)家治理能力現(xiàn)代化；耦合邏輯；實(shí)現(xiàn)理路

中圖分類(lèi)號(hào)：D610文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）09-0013-05

引 言

習(xí)近平在2014年2月17日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班上指出，“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的?！盵1]國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)不僅是實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的有力保障，更是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義治理效能和治理合法性的必然選擇。而“元治理”（“meta-governance”）是對(duì)治理理論與實(shí)踐缺陷的反思與修正，由英國(guó)著名政治理論家鮑勃·杰索普（Bob Jessop） 在1997年最先提出。元治理被稱(chēng)為“治理的治理”，是指“一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段（方法），通過(guò)設(shè)計(jì)和管理科層治理、市場(chǎng)治理、網(wǎng)絡(luò)治理三種治理模式的完美的組合，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的績(jī)效負(fù)有責(zé)任的公共管理者（ 元治理者） 來(lái)說(shuō)是最好的后果”。[2]元治理是鑒于治理在實(shí)踐中存在的若干局限，通過(guò)與現(xiàn)實(shí)的不斷磨合和修正演化的產(chǎn)物，被認(rèn)為是克服治理失效的有效選擇，旨在最小化三種治理模式間的摩擦與沖突，尋求一種協(xié)同互補(bǔ)創(chuàng)新的有限理性治理模式。它不僅認(rèn)識(shí)到“治理失靈”，更考慮到治理現(xiàn)代化需要長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的實(shí)際。

目前關(guān)于元治理在各領(lǐng)域、各層面不同治理難題與治理情景中的研究，既有對(duì)其治理價(jià)值與理念的實(shí)踐，也有對(duì)其治理技術(shù)與手段的運(yùn)用?，F(xiàn)有的研究豐富了元治理理論的學(xué)理體系和其實(shí)踐的可能性與多樣性，使其成為一種科學(xué)的理論分析框架和有力的問(wèn)題破解工具。值得思考的是，如何在深刻理解元治理結(jié)構(gòu)與過(guò)程內(nèi)在機(jī)理的基礎(chǔ)上，使其既能與宏大敘事的論述深度融入，又能與微觀治理的要素與條件有效契合，從而選擇一個(gè)與國(guó)家治理體系有機(jī)融合的治理思路？本文正是基于此，在掌握元治理理論的基礎(chǔ)上，來(lái)考量元治理與中國(guó)國(guó)情和中國(guó)議題的耦合性，從而為探索符合中國(guó)實(shí)際的元治理實(shí)踐理路給出一定的圖景展望。

一、治理的困境、元治理的出場(chǎng)及其實(shí)踐現(xiàn)狀

1989年世界銀行在概括南撒哈拉非洲發(fā)展情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞，在此后的國(guó)際社會(huì)事務(wù)和政府決策管理中其被廣泛重視，而隨之與治理涵義及其理論相關(guān)的實(shí)踐研究也在政治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的語(yǔ)境中被重視，并成為一個(gè)“時(shí)髦詞語(yǔ)”。

（一）治理的困境

“治理”（governance）一詞源于拉丁語(yǔ)和古希臘語(yǔ)，而美國(guó)著名學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙是其最早的研究者。治理理論作為一個(gè)超越以往政策的新理念，是相對(duì)以往舊式統(tǒng)治風(fēng)格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化，以知識(shí)——權(quán)力理論與后現(xiàn)代主義合作、競(jìng)爭(zhēng)和交流理念為依托。它所偏好的統(tǒng)治機(jī)制并不是僅僅依靠政府的權(quán)威和制裁，而是多元力量進(jìn)行統(tǒng)治及互相發(fā)生影響的行為互動(dòng)，進(jìn)而來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的不足。它既是對(duì)新自由主義倡導(dǎo)消除二元主義隔閡的回應(yīng)，也是對(duì)后現(xiàn)代主義建構(gòu)理念在政治與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)。治理理論作為一種網(wǎng)絡(luò)化的公共行為，強(qiáng)調(diào)通過(guò)互動(dòng)的程序和系統(tǒng)的談判來(lái)確定治理目標(biāo)、手段、價(jià)值體系和行動(dòng)邏輯，已成為探索政治關(guān)系實(shí)踐新式原則的重要理念和分析方法。但與此同時(shí)，隨著實(shí)踐和研究的深入，治理的困境也被不斷發(fā)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1去中心化的后現(xiàn)代性?xún)A向可能導(dǎo)致權(quán)責(zé)邊界模糊。治理客觀上是社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、利益沖突與價(jià)值多元化、管理危機(jī)頻繁化、公共問(wèn)題跨域化背景下的產(chǎn)物，它倡導(dǎo)根據(jù)治理對(duì)象和環(huán)境的變化采取集體行動(dòng)方案的權(quán)變治理思路。集體參與公共事務(wù)治理過(guò)程是國(guó)家權(quán)力與市民社會(huì)互動(dòng)的新發(fā)展，以去中心化、去確定性、去結(jié)構(gòu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)非正式權(quán)威與正式權(quán)威對(duì)治理過(guò)程與結(jié)果的參與。但這同時(shí)也增加了多方協(xié)同互動(dòng)治理過(guò)程下的動(dòng)態(tài)模糊性，使各方治理主體行為的界限與責(zé)任非固定化和模糊化。恰如格里·斯托克關(guān)于治理的五個(gè)論點(diǎn)中所說(shuō)“在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中其存在的界線和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)”。[3]集體行動(dòng)的邏輯思維使得公眾對(duì)于復(fù)雜事務(wù)到底由誰(shuí)負(fù)責(zé)感到困惑，加上治理制度設(shè)計(jì)的有限理性，使得每逢問(wèn)題發(fā)生時(shí)出現(xiàn)責(zé)任委推與相互扯皮。例如眾多的治理主體間由于缺乏一個(gè)絕對(duì)的權(quán)力和權(quán)威，協(xié)同共治的行動(dòng)權(quán)力也意味著責(zé)任共擔(dān)，但法不責(zé)眾的理念使得在承受結(jié)果時(shí)出現(xiàn)量責(zé)過(guò)輕或過(guò)重的現(xiàn)象。

2多元利益相關(guān)者合作共識(shí)達(dá)成的效益性與可能性有待商榷。直接民主與間接民主圍繞著民主規(guī)模和民主質(zhì)量的討論一直是政治學(xué)的古老問(wèn)題，“治理理論倡導(dǎo)在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加直接民主的含量”，[4]發(fā)揮市民社會(huì)的社會(huì)資本存量作用。但公民、社會(huì)與國(guó)家之間利益聯(lián)系日趨密切的同時(shí)也要求制度化、組織化的利益互動(dòng)渠道能夠有效供給，這樣公民參與合法性和制度效率性的矛盾，就成為多中心治道格局首先需要解決的問(wèn)題。特別是當(dāng)面對(duì)復(fù)雜緊急的治理難題時(shí)，治理目標(biāo)與行動(dòng)方案的達(dá)成僅僅依賴(lài)討論與妥協(xié)可能會(huì)造成民主成本過(guò)高，甚至?xí)e(cuò)過(guò)最佳集體行動(dòng)時(shí)間。例如，當(dāng)企業(yè)組織表達(dá)自身偏好，并與政府和其他組織進(jìn)行互動(dòng)博弈時(shí)，可能會(huì)基于自身私人團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)摧毀共同目標(biāo)，公民精神面臨著被撕裂的風(fēng)險(xiǎn)。若過(guò)分的強(qiáng)調(diào)多元利益整合與兼顧，可能使得行動(dòng)方案由于民主性而忽視民主存在的重點(diǎn)為合法性前提下的治理有效性最大化。

3偏好協(xié)商的民主治理技術(shù)細(xì)節(jié)任重道遠(yuǎn)。以協(xié)商為中心的協(xié)同、合作、共治是治理有效性的重要精神，而有效性的協(xié)商需要周全地思量、傾聽(tīng)他人的觀點(diǎn)并在涉及公共事務(wù)的問(wèn)題上做出共同的判斷。[5]相應(yīng)的就要求從傳統(tǒng)權(quán)力等級(jí)和主觀觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)談判、組織學(xué)習(xí)和開(kāi)放公共討論等協(xié)商民主細(xì)節(jié)技術(shù)的發(fā)展上。在傳統(tǒng)治理體系中，目標(biāo)確定、集體行動(dòng)、績(jī)效評(píng)估都需要集思廣益和充分考量各方利益，而相對(duì)權(quán)重的分配和政治資源配置方式就要通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)。特別是隨著治理行為在時(shí)間與空間界域的日趨復(fù)雜化，有效協(xié)商的達(dá)成不僅需要組織成員有理性的政治思辨技巧，更需要協(xié)商規(guī)則的精細(xì)化規(guī)定，不然民主協(xié)商就會(huì)陷入反復(fù)爭(zhēng)論、議而不決的惡性循環(huán)中。在實(shí)踐中，治理協(xié)商的民主技術(shù)恰是不容樂(lè)觀的，例如就“誰(shuí)能參與”“誰(shuí)能代表人民治理”這一合法性來(lái)源問(wèn)題更多以“弱公民代表強(qiáng)利益偏好”的形式呈現(xiàn)。加上先天政治資源分配的不均衡性，治理所偏好的協(xié)調(diào)對(duì)稱(chēng)權(quán)力關(guān)系、利益分配均等往往更多以不均衡的形式出現(xiàn)，使得治理網(wǎng)絡(luò)中或多或少地存在著尋租設(shè)租行為。

（二）元治理的出場(chǎng)

元治理被稱(chēng)為治理的治理，元治理提出的背景和原因恰是因?yàn)閷W(xué)者意識(shí)到“在復(fù)雜性不斷加劇的當(dāng)代，市場(chǎng)、層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)治理都必然傾向于失靈”。[6]為了最小化三者之間的摩擦，減少三種治理手段失靈的可能性，元治理試圖通過(guò)依靠國(guó)家在公共事務(wù)中的元領(lǐng)導(dǎo)作用，來(lái)構(gòu)建基礎(chǔ)性的制度框架并發(fā)揮其引導(dǎo)及激勵(lì)協(xié)調(diào)作用。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)以組織學(xué)習(xí)、公共討論、談判協(xié)商的手段來(lái)減少參與動(dòng)力不足、信息不對(duì)稱(chēng)、權(quán)力不對(duì)等、權(quán)責(zé)不協(xié)調(diào)等原因?qū)е碌谋舜碎g協(xié)同創(chuàng)新力不足（見(jiàn)圖1）。這可以從以下幾點(diǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)。

1組織間協(xié)調(diào)凸顯元組織的重要性。從宏觀上看，組織間的功能差異和機(jī)構(gòu)界限日趨模糊化，使得治理行為在時(shí)間與空間界域日趨復(fù)雜。從微觀上看，鑒于制度支持與物質(zhì)資源獲取的不均衡性，使得治理的具體形式要隨著治理目標(biāo)的性質(zhì)而不斷調(diào)整。那么要在動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的、多元參與的治理情景中達(dá)成有限理性共識(shí)就需要元組織力量的協(xié)調(diào)。所謂元組織是指在治理體系中以提供穩(wěn)定的制度環(huán)境來(lái)有效解決主體間利益分歧和治理目標(biāo)分化等問(wèn)題的力量。它以“掌舵者”的角色對(duì)治理主體與治理資源的有效匹配進(jìn)行宏觀性的安排，既避免治理“碎片化”下的信息不對(duì)稱(chēng)和資源浪費(fèi)，也彰顯了公共價(jià)值聚合作用下內(nèi)部要素的協(xié)同生產(chǎn)力。元組織的作用主要體現(xiàn)在價(jià)值觀念整合、推進(jìn)聯(lián)絡(luò)和協(xié)商、平衡治理校準(zhǔn)、矛盾仲裁與協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略平衡與修正。元組織以前瞻性的思考能力對(duì)公共需求和環(huán)境變化進(jìn)行治理戰(zhàn)略規(guī)劃，并合理引導(dǎo)治理需求，以期實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化中的行為規(guī)范與價(jià)值理念的統(tǒng)一。

2治理協(xié)調(diào)的不完全性。由于治理情景的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多變性，科層治理、市場(chǎng)治理與網(wǎng)絡(luò)治理三種治理方式在協(xié)調(diào)及行動(dòng)中不可避免地存在協(xié)調(diào)沖突，加之要兼顧多重的治理目標(biāo)，無(wú)論采取哪種組合將不可避免地出現(xiàn)治理失靈的可能性。而元治理則將不同治理形式的理性選擇有機(jī)組合，尋求一種混合治理的制度安排，實(shí)現(xiàn)治理協(xié)調(diào)不完全性的有效最大化。治理協(xié)調(diào)不完全性主要表現(xiàn)為在社會(huì)可接受的范圍內(nèi)，來(lái)確保私域中稀缺資源的有效分配、公域中實(shí)質(zhì)性集體目標(biāo)的有限實(shí)現(xiàn)、組織領(lǐng)域中集體宗旨的有限達(dá)成。它既看到彼此間治理手段的合作優(yōu)勢(shì)，也正視協(xié)調(diào)中的矛盾，以盡量減少目標(biāo)、行為、校標(biāo)間的摩擦，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有治理資源在現(xiàn)有治理情境與治理主體間的優(yōu)化配置。

3重視組織學(xué)習(xí)和反思對(duì)話。作為權(quán)變性的治理模式，元治理主張組織間的有效反思，重視“在相互依賴(lài)的一般過(guò)程與形式、行為責(zé)任能力的分配、復(fù)雜動(dòng)蕩環(huán)境中進(jìn)行協(xié)調(diào)的可能性方面進(jìn)行互動(dòng)的社會(huì)學(xué)習(xí)的能力” 。[7]治理有效性的程度受制于治理情景變化，相應(yīng)的需要參與治理的組織能夠制定出多套應(yīng)對(duì)措施，并辯證地思考選擇治理模式可能產(chǎn)生的影響，以便保證在改變策略或擇優(yōu)之間選擇的靈活性。而學(xué)習(xí)型治理組織的構(gòu)建和彼此間的對(duì)話反思則成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效選擇。其主張?jiān)卫砀鹘M織間通過(guò)不斷學(xué)習(xí)，以盡量全面理解其所觀察到的公共難題并隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。通過(guò)與其它組織間的有效對(duì)話和資源共享來(lái)尋求支持與幫助，并根據(jù)對(duì)目標(biāo)進(jìn)行反思性的協(xié)商重估進(jìn)行公共行動(dòng)的策略修正。

（三）元治理的實(shí)踐研究現(xiàn)狀

從元治理出場(chǎng)以來(lái)，其為治理主體在面對(duì)不斷密集的、擴(kuò)展的、急劇變化的相互依賴(lài)的治理情境下，如何通過(guò)不斷的深度交換治理信息與資源共享，進(jìn)而形成不同應(yīng)用領(lǐng)域、不同范圍、不同類(lèi)別合作的持續(xù)性治理伙伴關(guān)系，提供了理論參照，儼然已經(jīng)成為一種科學(xué)的理論分析框架和重要的問(wèn)題破解工具。元治理在實(shí)踐中的研究現(xiàn)狀，主要有以下幾個(gè)方面。

1關(guān)于元治理與政府改革創(chuàng)新的實(shí)踐研究。政府改革與創(chuàng)新是提升政府服務(wù)水平與促進(jìn)政治合法性的主要手段，面對(duì)全新的治理格局與困境，提高公共服務(wù)的有效性、回應(yīng)性、及時(shí)性已成為公共管理改革效度的必然要求。元治理在政府改革與創(chuàng)新中的實(shí)踐研究主要有：第一，參照元治理基本理論視野下的政府變革導(dǎo)向?qū)嵺`。例如：廈門(mén)市海滄區(qū)以“共同締造”為理念基礎(chǔ)，地方政府定位為社會(huì)治理責(zé)任的有效擔(dān)當(dāng)者和社會(huì)利益博弈的平衡者，來(lái)促進(jìn)社會(huì)發(fā)育與社會(huì)自組織能力建設(shè)的“政務(wù)綜合體建設(shè)”的創(chuàng)新實(shí)踐。[8]第二，以元治理理論視角破解政策績(jī)效評(píng)估主體多元化發(fā)展過(guò)程中存在困境的研究。蓋宏偉認(rèn)為可以將政府定位于社會(huì)力量“平衡器”的角色，并積極吸收外部評(píng)估主體和第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估組織來(lái)參與實(shí)際政策績(jī)效評(píng)估，可以保證評(píng)估內(nèi)容、方式及所占權(quán)重的基本值的客觀性。[9]第三，以元治理化解政府治理網(wǎng)絡(luò)中責(zé)任困境的研究。毛益民倡導(dǎo)通過(guò)制度和策略?xún)蓚€(gè)層面讓政府促進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性、塑造治理網(wǎng)絡(luò)中的民主對(duì)話、建設(shè)治理網(wǎng)絡(luò)中的公共倫理，來(lái)促進(jìn)其在網(wǎng)絡(luò)治理中所承擔(dān)的平衡網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作、維護(hù)公共精神、實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的責(zé)任。[10]

2關(guān)于元治理與環(huán)境治理策略選擇的研究。元治理倡導(dǎo)簡(jiǎn)化治理模式、減少問(wèn)題復(fù)雜性、增進(jìn)集體協(xié)調(diào)行動(dòng)、重視關(guān)鍵角色權(quán)責(zé)取向及行動(dòng)準(zhǔn)則，這對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、影響的深遠(yuǎn)性、利益主體間的相互傾軋性具有重要的契合性。就目前其在環(huán)境治理策略選擇中的運(yùn)用研究主要有：第一，唐任伍倡導(dǎo)通過(guò)盡量扁平化環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)及合理分權(quán)來(lái)增進(jìn)環(huán)保授權(quán)，并以有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和提高社會(huì)環(huán)境自治水平來(lái)增進(jìn)生態(tài)治理效度的共振性研究。[11]第二，李澄主張掌握各種環(huán)境治理手段“必要的多樣性”，以基本規(guī)則和監(jiān)管秩序來(lái)保證環(huán)境治理手段與模式的兼容性或一致性，并提倡通過(guò)精心培訓(xùn)、定期重新評(píng)估活動(dòng)產(chǎn)生期望結(jié)果、以哲學(xué)維度重新定義失靈和成功，來(lái)提升環(huán)境元治理水平。[12]第三，謝秋山認(rèn)為，對(duì)于作為公共產(chǎn)品的環(huán)境和環(huán)境保護(hù)，中國(guó)居民在環(huán)境責(zé)任認(rèn)知方面存在嚴(yán)重自我避責(zé)傾向和環(huán)境認(rèn)知“兩體分離”的現(xiàn)象。為了避免其陷入“公地的悲劇”，可以通過(guò)“元組織”的政府來(lái)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)環(huán)保責(zé)任、激勵(lì)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化環(huán)保責(zé)任及預(yù)防尋租腐敗。[13]

3關(guān)于元治理與微觀領(lǐng)域治理思路探索的研究。元治理包含著科學(xué)及辯證的治理理念與治理技術(shù)，是微觀領(lǐng)域提升治理效能與做出有限理性治理策略的重要價(jià)值工具。其目前在微觀層次中的運(yùn)用研究主要有：第一，在教育層面的治理探索。王建華認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)在學(xué)術(shù)治理變革及在全球化和網(wǎng)絡(luò)化帶來(lái)“鏈接革命”的復(fù)雜環(huán)境影響下，存在教育領(lǐng)域政府和市場(chǎng)“雙重治理失靈”的可能性。為此，可以通過(guò)以法治為基礎(chǔ)下的政府“元治”、學(xué)?！白灾巍?、多元“共治”制度安排和結(jié)構(gòu)構(gòu)建，來(lái)實(shí)現(xiàn)教育“理想的可治理性”，既善治教育。[14]第二，在社區(qū)治理中的“審視”研究。布坎南認(rèn)為美國(guó)社區(qū)生活出現(xiàn)公民“獨(dú)自打保齡球”現(xiàn)象，造成公民參與及社會(huì)資本的流失，為此應(yīng)通過(guò)“政府提供的良好法制環(huán)境和在社區(qū)非正式懲罰乏力的情況的有效干預(yù)”，[15]來(lái)為社區(qū)治理提供契機(jī)。第三，其在中國(guó)“個(gè)性官員”群體的研究。鄭永蘭認(rèn)為針對(duì)“個(gè)性官員”與當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境兼容中存在的制度供給不足、角色沖突、文化發(fā)展滯后的困境，可以從制度“善”的落實(shí)和符合公共精神的政治文化構(gòu)建，來(lái)達(dá)到“元治理”視域下“個(gè)性官員”與中國(guó)社會(huì)語(yǔ)境在合法性標(biāo)準(zhǔn)和“返魅”標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面的兼容。[16]

二、元治理與中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的耦合邏輯

元治理作為一種現(xiàn)代化的政治實(shí)踐方式，有其內(nèi)在的實(shí)踐邏輯價(jià)值，在政治實(shí)踐中既要彰顯治理優(yōu)勢(shì)，也要與一個(gè)國(guó)家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合，進(jìn)而形成本土化的分析治理模式。元治理作為治理現(xiàn)代化建設(shè)的科學(xué)理論參照，其與中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有緊密的耦合價(jià)值。

（一）與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的耦合價(jià)值

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)要求，其既強(qiáng)調(diào)以國(guó)家為中心的制度環(huán)境和運(yùn)行語(yǔ)境安排，也關(guān)注權(quán)威的多元化、分散化，兩者間的平衡點(diǎn)的新思考、新探索已成為當(dāng)今國(guó)家—社會(huì)改革與轉(zhuǎn)型最重要的命題之一。元治理作為一種行進(jìn)的規(guī)范治理思路，認(rèn)識(shí)到偏好市場(chǎng)化的政府與民主政治的差異性及其主體間的相互作用方式，選擇“在市場(chǎng)與政府這兩種不完善的可選事物之間做出不完善的抉擇，亦即兩者之間不完善的結(jié)合”。[17]它通過(guò)理順治理組織和行為主體間的復(fù)雜關(guān)系，把國(guó)家定位為制度內(nèi)涵的塑造者，以宏觀性的安排來(lái)推進(jìn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)以新方式互動(dòng)，確保最終集體行動(dòng)符合廣泛治理主體的利益追求，這與中國(guó)“新舉國(guó)體制”的有益嘗試契合度很高。特別是當(dāng)國(guó)家建構(gòu)體系下的參與主體就治理目標(biāo)發(fā)生爭(zhēng)議，或在治理實(shí)踐行動(dòng)產(chǎn)生利益沖突或糾紛時(shí)，以為人民服務(wù)為宗旨的國(guó)家力量可以以“上訴法庭”的角色對(duì)其進(jìn)行協(xié)商調(diào)解。同時(shí)，它也能兼顧到“弱勢(shì)方”的利益，真正發(fā)揮其作為元力量在治理形式、力量、機(jī)制方面的協(xié)作“平衡器”作用，保證中國(guó)在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中的公平與正義。

（二）與科學(xué)生產(chǎn)知識(shí)社會(huì)發(fā)展的耦合價(jià)值

實(shí)際上，在一個(gè)越來(lái)越復(fù)雜的世界，強(qiáng)調(diào)語(yǔ)境、視角和反復(fù)性的反諷，才恰恰定義了什么是“知識(shí)的現(xiàn)狀”。[18]組織間功能差異及依賴(lài)性的日益增加、公共問(wèn)題跨域化及負(fù)責(zé)化的愈發(fā)明顯、治理行為時(shí)間界域及目標(biāo)取向的日趨復(fù)雜都使得社會(huì)復(fù)雜性急劇增加?？茖W(xué)生產(chǎn)知識(shí)社會(huì)正是這一切復(fù)雜性背后的主要推動(dòng)力，而這既是中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出的背景，也是其要尋求有效實(shí)踐理路的考量因素。以知識(shí)——權(quán)利為運(yùn)作機(jī)理的元治理恰恰是科學(xué)生產(chǎn)知識(shí)社會(huì)發(fā)展下尋求中國(guó)國(guó)家治理能力有效性的實(shí)踐選擇。元治理立足于關(guān)系治理理論與網(wǎng)絡(luò)化治理理論，結(jié)合知識(shí)供應(yīng)鏈的網(wǎng)絡(luò)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)主體間互動(dòng)的社會(huì)學(xué)習(xí)能力，它可以以科學(xué)理性的知識(shí)說(shuō)明來(lái)為中國(guó)國(guó)家治理能力的實(shí)施、動(dòng)機(jī)、可治理性予以明示。同時(shí)，它倡導(dǎo)知識(shí)和組織學(xué)習(xí)來(lái)反思治理失靈的可能性，可以為中國(guó)巨大人口基數(shù)下的組織對(duì)話、開(kāi)放公共對(duì)話討論、協(xié)作反饋提供可能性，從而來(lái)增進(jìn)治理主體間的信任增量，為大規(guī)模的集體治理創(chuàng)造條件。

（三）與中國(guó)“強(qiáng)政府”和公民社會(huì)日益壯大基本現(xiàn)狀的耦合價(jià)值

福山指出：“在過(guò)去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府，力圖把國(guó)家部門(mén)的事務(wù)交給自由市場(chǎng)或公民社會(huì)。但特別是在發(fā)展中國(guó)家，政府軟弱、無(wú)能或者無(wú)政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問(wèn)題的禍根。” [19]提升中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化既要符合人類(lèi)政治文明發(fā)展進(jìn)程的一般規(guī)律，更要結(jié)合自身治理現(xiàn)狀，避免陷入“民主悖論”。中國(guó)作為后發(fā)展中國(guó)家，治理能力的現(xiàn)代化推進(jìn)充滿著政治整合和文化調(diào)適的矛盾。它既可以借助先發(fā)國(guó)家的示范效應(yīng)，同時(shí)也要兼顧自身本土和后發(fā)的特點(diǎn)，在反思與批評(píng)中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)和現(xiàn)代公民社會(huì)的良性互動(dòng)。元治理既看到了中國(guó)公民社會(huì)“自治”力量的日益壯大，也考量到中國(guó)政府在整合碎片化治理資源和權(quán)威分配公共價(jià)值的“元治”作用。它強(qiáng)調(diào)以政府力量來(lái)扶持中國(guó)未成熟的公民社會(huì)及其它自組織體系發(fā)展，并以社會(huì)利益博弈的“平衡器”和“掌舵者”角色為激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力營(yíng)造制度環(huán)境。這將有利于中國(guó)通過(guò)混合治理的策略性安排來(lái)提升政府、市場(chǎng)、社會(huì)在現(xiàn)代化國(guó)家治理能力建設(shè)中的協(xié)同合力。

三、元治理在推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中的實(shí)踐理路

元治理通過(guò)強(qiáng)調(diào)國(guó)家元力量在治理行為中的設(shè)計(jì)、規(guī)制、調(diào)整元作用，以期實(shí)現(xiàn)科層、社會(huì)、市場(chǎng)治理思路的“新組合”，推進(jìn)多元公共利益有效整合。作為一種內(nèi)涵更為豐富的公共治理框架，元治理不僅提供一種語(yǔ)言和一個(gè)參照系，也為提升中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供了一種制度性和策略性的選擇。

（一）構(gòu)建以黨組織為主導(dǎo)的多元治理主體

“黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會(huì)協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)”，這既是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的主體戰(zhàn)略布局，也是提升其治理能力現(xiàn)代化的主體要求。首先，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和元作用。中國(guó)共產(chǎn)黨既是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的核心，也是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的核心力量。要保持黨的根本宗旨與黨的性質(zhì)一致性，并適時(shí)發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨黨組織在群眾基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)制度、治理政策、執(zhí)行方式和意識(shí)形態(tài)等方面的領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，重視公共組織內(nèi)部元作用，搭建多元治理主體互動(dòng)機(jī)制。政府應(yīng)定位于無(wú)縫隙網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)政府，來(lái)厘清公共組織內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，提高其對(duì)環(huán)境和制度變遷的感知力，從而以前瞻性的思考力對(duì)其它自組織進(jìn)行遠(yuǎn)景規(guī)劃、規(guī)則制定、目標(biāo)確立和行動(dòng)協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)運(yùn)作與服務(wù)現(xiàn)代化。再次，提高公民政治主體的公共理性，豐富和擴(kuò)大公民參與治理的廣度與深度。應(yīng)大力發(fā)展公共教育事業(yè)，增進(jìn)公民主體政治活動(dòng)的權(quán)利理性、集體理性、制度理性。使之以理性化的參與行為、廣泛化的參與形式、大眾化的參與主體、法治化的參與渠道來(lái)追求公共利益與公共精神。最后，規(guī)范治理主體集體行動(dòng)策略，提高協(xié)同治理合力的“共振性”。針對(duì)治理目標(biāo)與治理對(duì)象的復(fù)雜性，應(yīng)厘清層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)治理間的屬性及作用機(jī)理，平衡其在治理中合作與競(jìng)爭(zhēng)、公平與效率、開(kāi)放與閉合、政府權(quán)責(zé)與彈性的選擇，并在治理實(shí)踐過(guò)程中以明智的關(guān)系組合實(shí)現(xiàn)治理模式能效組合的1+1>2效應(yīng)。

（二）營(yíng)造以法治為引導(dǎo)的多中心良性互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理能力的提升要考慮到確?！爸卫碇卫碚摺钡膮⑴c互動(dòng)有效性問(wèn)題，而法治作為中國(guó)國(guó)家治國(guó)理政的基本方式，也是維系其多元主體良性發(fā)展及有效互動(dòng)的制度保障。首先，把憲法和法律作為中國(guó)公共治理的最高權(quán)威。應(yīng)把國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利置于透明而普遍的運(yùn)作規(guī)程下，從法治的公平與正義性、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等性、合乎程序性、合乎法律性四個(gè)維度來(lái)調(diào)整國(guó)家治理體系各組成部分在現(xiàn)代化實(shí)踐中的關(guān)系。其次，深化普法教育活動(dòng)來(lái)提升中國(guó)參與治理主體的法治化思維水平。應(yīng)根據(jù)法治中國(guó)建設(shè)的要求，全面落實(shí)國(guó)家憲法日和開(kāi)展各種形式的法制教育宣傳活動(dòng)，提高治理主體的法治意識(shí)與規(guī)則意識(shí)，提倡其以平等、秩序、人權(quán)、公正的法治理念來(lái)行使自身的權(quán)力與權(quán)利。再次，構(gòu)建法治化的協(xié)同共治機(jī)制。治理主體間的行動(dòng)目標(biāo)與策略選擇要緊緊圍繞著法律精神、原則和程序進(jìn)行，保證治理行為在復(fù)雜和不穩(wěn)定環(huán)境下協(xié)調(diào)的目的合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法，從而彰顯法治在中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的調(diào)解及維穩(wěn)作用。最后，以法治化為指導(dǎo)優(yōu)化國(guó)家治理的評(píng)估校標(biāo)。治理校標(biāo)的規(guī)范性及公平性是治理有效性的測(cè)量指標(biāo)，應(yīng)以法治化為指導(dǎo)來(lái)保證治理評(píng)估在目標(biāo)取向、操作程序、反饋機(jī)制方面以公平、民主的方式行進(jìn)，保證國(guó)家治理能力評(píng)估的現(xiàn)代化、正義化、科學(xué)化。

（三）建設(shè)以治理信任增量為基礎(chǔ)的治理主體間學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)

增進(jìn)治理主體間的信任增量是擴(kuò)大社會(huì)資本的重要舉措，既可以減少?lài)?guó)家治理能力推進(jìn)中的制度運(yùn)作摩擦，也可以“建立治理主體間的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，組織起開(kāi)放性的考察平臺(tái)，推動(dòng)各種治理力量深入了解彼此行動(dòng)理性和認(rèn)知模式的差異，以便合作伙伴能夠基于諒解與寬容的態(tài)度在協(xié)作過(guò)程中互相適應(yīng)或加強(qiáng)團(tuán)結(jié)” 。[20]首先，培育治理主體間的信任認(rèn)同氛圍。要從傳統(tǒng)的權(quán)利等級(jí)和主觀觀念向合作和共贏的觀念轉(zhuǎn)變，治理主體應(yīng)認(rèn)識(shí)到他們所面對(duì)的公共問(wèn)題及相互依存關(guān)系。使其在參與治理中將自身的能力意識(shí)與自治意識(shí)和自身的權(quán)利與責(zé)任結(jié)合起來(lái)，從而自愿為尋找公共問(wèn)題的解決途徑而協(xié)同努力。其次，建立行之有效的信任協(xié)調(diào)機(jī)制。治理主體應(yīng)通過(guò)組織學(xué)習(xí)，以高質(zhì)量的社會(huì)關(guān)系及參與技巧來(lái)進(jìn)行合法利益博弈。建立以民主對(duì)話為主的協(xié)商形式，并明晰彼此間的行動(dòng)權(quán)責(zé)邊界，進(jìn)而固化為制度性的信任協(xié)商探討機(jī)制。再次，搭建公共對(duì)話討論平臺(tái)。構(gòu)建以信任增量為互動(dòng)基礎(chǔ)的社會(huì)學(xué)習(xí)對(duì)話平臺(tái)，來(lái)完善治理組織間既獨(dú)立而又相互依賴(lài)的一般過(guò)程和形式。通過(guò)提高治理行為責(zé)任與能力的有效匹配方式和協(xié)同可能性中的妥協(xié)技術(shù)，來(lái)縮小公民個(gè)體與非政府組織、非政府組織與政府官員、政府官員與公民之間的信任鴻溝。最后，構(gòu)建交互式與回應(yīng)型的信息共享平臺(tái)。應(yīng)依托于信息網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代化信息技術(shù)，促進(jìn)社會(huì)信息與資源的透明、及時(shí)交換；通過(guò)借助于計(jì)算機(jī)支持協(xié)同工作（CSCW）激發(fā)治理主體間的回應(yīng)性、及時(shí)性、互動(dòng)性，為治理資源的多層次、多領(lǐng)域、多渠道聯(lián)動(dòng)提供信息技術(shù)支撐。

四、結(jié)語(yǔ)

作為一種必要的反思性、必要的變通性、必要的反諷性的元治理，為解決私人和公共領(lǐng)域協(xié)調(diào)問(wèn)題的路徑選擇提供了新的理解范式。本文試圖以元治理其與中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化治理實(shí)際的耦合邏輯探討為切入點(diǎn)，來(lái)尋求其對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的啟示路徑，推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。與此同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到元治理也存在其自身的邏輯困境與實(shí)踐失靈傾向，但不能因此像憤世嫉俗的犬儒主義因不完善而對(duì)其罷黜。應(yīng)在中國(guó)政治基本框架和基本制度不變的條件下通過(guò)對(duì)其不斷的修正與反思，來(lái)優(yōu)化其中國(guó)化具體實(shí)踐的結(jié)構(gòu)——過(guò)程——技術(shù)策略，為中國(guó)現(xiàn)代化的治理實(shí)踐和治理理論提供契機(jī)。

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