全球氣候變化背景下跨界流域水、能源和糧食安全的合作

[越南]　H.巴赫 等

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全球氣候變化背景下跨界流域水、能源和糧食安全的合作

[越南]H.巴赫 等

國家、地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展議程涉及到水、能源和糧食安全問題。全世界約40%的人口在跨界流域居住，許多與跨界相關(guān)的發(fā)展問題也隨之衍生。湄公河委員會舉行了一次國際會議，分享學(xué)習(xí)了跨界水資源開發(fā)管理的全球性經(jīng)驗。作為湄公河委員會會議的刪節(jié)版報告，重點介紹了跨界流域的可持續(xù)發(fā)展、跨界背景下適應(yīng)氣候變化的有效策略，闡述了針對跨界合作的新方法，并涉及到適應(yīng)氣候措施的長期承諾以及加強利益相關(guān)者之間的政策對話等。

流域；水；能源；糧食安全；氣候變化；跨界合作

在國際上，關(guān)于水資源管理的討論主要圍繞在高度重視國際流域管理的議題上，其中一個關(guān)鍵議題是，在氣候變化背景下實現(xiàn)水、能源和糧食安全于一體的綜合方式。另一重要議題是促進各國的社會經(jīng)濟增長，確保走可持續(xù)發(fā)展道路，并與廣大利益相關(guān)者共享增長收益。

水對社會發(fā)展、民生和生態(tài)系統(tǒng)維護至關(guān)重要，這在國際討論中得到認可，并針對水的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDG)、如何強調(diào)水在其他SDG中的重要作用展開討論。在聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的第5次評估中，再次證實了氣候變化影響及其適應(yīng)與抵御這些影響需要采取的行動均與水、能源和糧食安全密切相關(guān)。新的全球氣候協(xié)議也在2015年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21屆(COP21)締約大會中進行了討論。

1　全球-局部視野下的水、能源和糧食安全關(guān)系

目前，針對共享流域的跨界合作，亟需找到新方法來解決諸如水、能源和土地資源之間相互關(guān)系等一系列問題。在跨界層面論述水、能源和糧食安全問題，有可能圍繞區(qū)域解決方案在兩國之間形成更緊密的戰(zhàn)略聯(lián)系，最終促進其可持續(xù)發(fā)展，以維護區(qū)域政治與經(jīng)濟安全。然而，由于全球資源短缺，無法在正常情景下確保水、能源和糧食安全問題。相關(guān)研究表明，如果繼續(xù)維持當(dāng)前速度利用資源，那么從可獲得性、可靠性和環(huán)境可持續(xù)供給的角度考慮，到2030年，大約僅有2/3的水能可以滿足能源、食物和其他人類需求。因此，在流域共享方面，除非在跨界合作中引入新的綜合方法，否則這些挑戰(zhàn)將會日趨嚴峻。

提供可持續(xù)能源是成功應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的關(guān)鍵之一，但僅關(guān)注能源計劃是不夠的，水與糧食安全對可持續(xù)發(fā)展來說同樣重要。安全的能源供給離不開水，同樣，有效的水資源管理離開能源也是難以想象的，水和能源對糧食供給來說均至關(guān)重要。對滿足人類基本需求、維護生態(tài)系統(tǒng)和滿足廣泛的社會需求而言，水是基本必需品。農(nóng)業(yè)和能源是主要用水戶，因此，有必要明晰水、能源和糧食這三者間的關(guān)系。

(1) 灌溉用水。在干旱地區(qū)，高達90%的水被用于灌溉；同樣，水力發(fā)電也需要水。

(2) 能源供水。聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織(FAO)在其報告中指出，能源成本在生活供水成本中占有較大比重，全球約30%的可用能源用于糧食供給。灌溉、水處理與分配，廢水的收集與處理均需要能源。

(3) 土地資源對水循環(huán)、農(nóng)業(yè)及生物燃料生產(chǎn)必不可少。這些多重需求往往會導(dǎo)致水資源過度利用、地表水與地下水污染、其他用途的水資源短缺以及對重要生態(tài)系統(tǒng)的破壞。在這一背景下應(yīng)該意識到，水質(zhì)和水量是相互關(guān)聯(lián)的。即使水量充足，水污染嚴重也會導(dǎo)致水資源短缺。除此之外，跨界合作有助于避免僅關(guān)注一國單方面處理水問題，而忽視上下游用水需求相互聯(lián)系的問題。

無論從用水總量還是水污染水平上看，重組能源系統(tǒng)，可獲取更高的能源利用率,而且,可再生能源所占的份額較大，也為減少能源部門水足跡提供絕佳機會。然而，從水電擴建或能源作物種植之間的糾紛來看，即使這些措施有可能滿足能源、水和氣候變化之間的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，也仍暗含潛在沖突，因此需要慎重考慮這些問題。

據(jù)聯(lián)合國報告稱，盡管在全球范圍內(nèi)已取得了一些實質(zhì)性進展，但仍有大量工作要做。全球約有10億人口不能獲取足夠的食物和飲用水，也無法享用衛(wèi)生設(shè)備或現(xiàn)代能源。獲取水和能源是使人們生活安居樂業(yè)，并在社會經(jīng)濟發(fā)展進程中發(fā)揮積極作用的關(guān)鍵。水和能源是確保糧食供給、生態(tài)系統(tǒng)健康、經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟增長和政治穩(wěn)定的先決條件，但以下3個相關(guān)因素都會使局勢更加緊張。 這些全球性趨勢作為SDG的基礎(chǔ)，需要予以重視并付諸行動。

(1) 據(jù)聯(lián)合國相關(guān)預(yù)測，2025年世界人口將快速增長到80億；

(2) 全球許多國家越來越富裕，意味著資源需求的不斷增長；

(3) 氣候變化已對世界上許多地區(qū)的水資源管理和農(nóng)業(yè)造成負面影響。

毫無疑問，氣候變化、人口增長、城市化進程和消費模式的改變，往往會增加水、能源和糧食安全的壓力。水資源是氣候變化影響的核心要素，會對糧食安全產(chǎn)生影響。因此，水資源管理將是適應(yīng)氣候變化的關(guān)鍵。干旱、洪水等極端氣候事件明顯揭示出生態(tài)系統(tǒng)和人類系統(tǒng)的敏感性和脆弱性，也反映出目前仍缺乏應(yīng)對氣候變化的準(zhǔn)備。根據(jù)IPCC的相關(guān)資料，氣候變化還有可能會增加極端事件的發(fā)生頻率和影響范圍。據(jù)預(yù)測，未來氣候風(fēng)險將會加大，這表明降低脆弱性和敏感性是適應(yīng)氣候變化的明智之舉，也是當(dāng)務(wù)之急。

根據(jù)IPCC的相關(guān)資料，適應(yīng)是針對特定地方和環(huán)境而言的，需要知識儲備和實際行動的支持。盡管未來氣候變化存在較大的不確定性，但如果共享水資源的沿岸國家能維持良好關(guān)系，對了解并應(yīng)對區(qū)域范圍內(nèi)氣候變化風(fēng)險十分重要。同時，對當(dāng)?shù)匦袆訉嵤┑挠行砸矔a(chǎn)生重要影響。

考慮到水、能源和糧食系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性，有必要通過法律、體制約束等，以綜合和跨界的方式，結(jié)合決策支持方法等措施進行規(guī)劃。這就意味著要避免對其他地區(qū)造成負面影響，積極探討通用方法。需要更加重視全球變化(如氣候變化)不確定性的適應(yīng)性管理方法，包括所謂的“無悔行動”，即使未來情景并未發(fā)生，這些行動也能夠造福社會，同時有助于增強解決方案的科學(xué)性和政策性，加強政策對話，并提高利益相關(guān)者的參與度。

2　跨界流域的可持續(xù)發(fā)展

通常情況下，可持續(xù)發(fā)展涉及不同地理范圍和政治轄區(qū)各部門間交易與沖突的協(xié)商。充分理解水、能源和糧食安全之間的關(guān)系，為權(quán)衡交易、尋求機會提供務(wù)實合作框架。國際合作是在跨界背景下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的先決條件，合作通常涉及國家、地方和區(qū)域多個層面?？紤]到解決部門間和國際問題十分復(fù)雜，使用關(guān)系框架也可簡化復(fù)雜問題。

在跨界背景下，同一個流域各國家之間存在明顯不對稱現(xiàn)象,包括發(fā)展水平、對謀生資源的依賴性以及監(jiān)控與管理系統(tǒng)的能力。這些不對稱性為全面管理跨界流域提出了新的挑戰(zhàn)。

知識和數(shù)據(jù)匯總與共享是區(qū)域合作的基礎(chǔ)?？梢詮脑\斷性研究、水文水質(zhì)監(jiān)測及建模等技術(shù)合作入手，逐步構(gòu)建更廣泛的合作框架。利益相關(guān)者也會在此基礎(chǔ)上逐步達成各方共識。即使是在復(fù)雜流域，只要看準(zhǔn)機遇，認清共享流域可持續(xù)發(fā)展與管理的挑戰(zhàn)，就有可能促成跨界合作?？傊?，通過信任、知識與合作的適應(yīng)性對話，可以將技術(shù)、體制與利益相關(guān)者緊密聯(lián)系起來。

2.1在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中涉及跨界合作

可以預(yù)見，正在談判中的SDG將為部門間的可持續(xù)發(fā)展提供運行框架。從目前聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)(MDG)來看，水作為環(huán)境目標(biāo)之一，包含在供水和衛(wèi)生設(shè)施內(nèi)，但環(huán)境目標(biāo)不包括全球所面臨的復(fù)雜水資源管理問題。根據(jù)相關(guān)資料，在今后的發(fā)展議程中需進一步擴大目標(biāo)范圍，包括水質(zhì)、廢水處理、相關(guān)水災(zāi)害、水治理，以及基于水資源綜合管理(IWRM)的集水流域，并開展適當(dāng)?shù)目缃绾献鳌Ｔ谟懻撍Y源管理時，盡管含水層(尤其是跨界含水層)代表重要水源，并在地表水和地下水之間存在內(nèi)在聯(lián)系，但往往被遺忘。

要在這些領(lǐng)域有所改進，就需要走可持續(xù)發(fā)展的道路，同時改善多數(shù)弱勢群體的生存狀況。雖然曾針對是否在水、能源和糧食安全關(guān)系框架內(nèi)確定SDG做過討論，但最終達成的共識是，如果從更廣泛的部門角度進行設(shè)計，那么目標(biāo)會更易實現(xiàn)；在具體部門內(nèi)通過引導(dǎo)資源、主動權(quán)和付出，預(yù)計能和部門的目標(biāo)一致，以便取得較好的成果。因此，為支持水、能源和糧食安全的專用方案，需要各部門團結(jié)一致，了解三者效益的額外價值。

盡管在全球討論中，SDG的重要性得到認可，但由于其聚集于國家層面，很難包括跨界方面的問題。另外，由于許多國家與鄰國共享水域，諸如水污染、泥沙輸移和魚類洄游等跨界問題往往是在國家層面實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。忽略流域中的國家界限，從區(qū)域?qū)用嫔蟻碚f，將會增加額外發(fā)展機遇，不過這些只有當(dāng)國家之間相互合作才可行。通過適當(dāng)調(diào)整、協(xié)調(diào)國家發(fā)展計劃，受國家發(fā)展影響的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展可以得到增強，而不會影響國家目標(biāo)，這也為SDG中應(yīng)包括跨界合作提供了有力論據(jù)。

在充分理解跨界水域基礎(chǔ)上，加強跨界合作，并認識到更廣泛的可持續(xù)發(fā)展機遇。流域尺度上的跨界研究范圍在不斷增加，如在多瑙河、瓜拉尼、尼日爾、奧蘭治(Orange-Senqu)、帕塔納(Patana)、圣弗朗西斯科和塞內(nèi)加爾等流域進行了跨界診斷分析(TDA)，這些開發(fā)多由聯(lián)合國開發(fā)計劃署/全球環(huán)境基金提供支持。TDA以科學(xué)為基礎(chǔ)，對多數(shù)國家地表水、地下水和沿海/海洋水系統(tǒng)的跨界水問題和機遇進行分析。通過分析，可確定聯(lián)合行為、根源和威脅/機遇范圍這三者的優(yōu)先次序，并可作為行動計劃的改革與投資的基礎(chǔ)，但在分析上仍存在差距?？缃缢蛟u估項目(TWAP)這一針對全球跨界水體的全球性基準(zhǔn)比較評估則有助于填補這些差距。此外，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(UNECE)也在會議中提到評估，旨在促進保護和利用歐洲地區(qū)以及非洲、亞洲部分地區(qū)跨界水道和國際湖泊的跨界流域。這為更好地了解跨界流域，并通過參與式研討會開展多部門和跨界對話，促進可持續(xù)發(fā)展提供了機會?？缃缌饔蚪M織可以為多部門、跨界合作提供有效框架。

衡量國家可持續(xù)發(fā)展的重要方面就是向低碳能源結(jié)構(gòu)邁進。雖然這從減緩氣候變化政策的角度來說可能有效，但從適應(yīng)氣候變化來講未必合適。從水、能源和糧食安全關(guān)系的角度而言，還可能會導(dǎo)致政策脫節(jié)，而關(guān)聯(lián)方法有助于考慮邁向農(nóng)業(yè)、水資源和生態(tài)系統(tǒng)等低碳經(jīng)濟的潛在影響。

不論是否考慮氣候變化對湄公河區(qū)域的影響，通過針對流域國家計劃的湄公河委員會(MRC)流域尺度累計影響評估，確定了重要的跨界關(guān)系協(xié)同效應(yīng)以及權(quán)衡水、能源、糧食、環(huán)境和氣候安全問題之間的關(guān)系。該項評估提出，在未來不同情景下，允許各國之間通過談判商定基于IWRM的流域開發(fā)策略。該策略的第一要務(wù)是尋求共享開發(fā)的潛在利益和風(fēng)險選擇權(quán)。

2.2改善民生和消除貧困的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

跨界流域開發(fā)不僅為沿岸人口提供機遇，同時也會帶來威脅。世界上許多極度貧困和脆弱的社會團體對這些流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的依賴性特別大。跨界河流、湖泊和地下含水層可提供大量的能源和飲用水，且有利于航運；河流輸沙對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和三角洲的穩(wěn)定也有一定的積極作用。恒河-布拉馬普特拉河三角洲和湄公河三角洲等可為數(shù)百萬人的生計提供保障。其糧食和生計安全易受水文情勢變化、不斷減少的可用的水資源、威脅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的泥沙淤積、日益增長的沿海不穩(wěn)定性和洪水風(fēng)險等因素的影響。

在改善能源供給方面，應(yīng)著力提高現(xiàn)有水電站的運行效能，而非開發(fā)新電站，充分提高運行管理水平，改善運行管理環(huán)境，加強社會管理等。這些已在越南進行了相關(guān)討論，因為越南的能源結(jié)構(gòu)在各種來源之間的分配越來越均勻，且對水力發(fā)電的依賴性比較小。如果煤和天然氣的比例日益增加，那么這種變化可能導(dǎo)致其他影響可持續(xù)發(fā)展的問題。

3　跨界背景下適應(yīng)氣候變化

與社會變革和人口趨勢相比，預(yù)測氣候變化是個長期過程。然而，極端事件和氣候變異等短期問題卻時有發(fā)生。除了水文、農(nóng)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)和人類健康以外，長期氣候變化還包括海平面上升、溫度變化和降水等影響。適應(yīng)氣候變化，是適應(yīng)新環(huán)境、各種壓力和自然災(zāi)害的過程。雖然具體的適應(yīng)行動均是在特定條件下進行的，但從區(qū)域及全球尺度上來說，處理氣候中大轉(zhuǎn)變和氣候變異最有效的方法仍十分寬泛。這些方法和措施包括以下3點： 對全球及區(qū)域尺度上氣候變化發(fā)展現(xiàn)狀及預(yù)測； 在確保完成流域目標(biāo)任務(wù)的前提下，制定適應(yīng)氣候變化的規(guī)劃； 因氣候變化造成水資源時空分布不均所帶來的共享成本-收益分析。此外，跨界流域組織可為沿岸國家尋求正確解決方案提供幫助。

3.1應(yīng)對氣候變異與極端氣候

近年來，許多大江大河流域已出現(xiàn)重大氣候變異，由于自然原因，跨流域地區(qū)的氣候變異也日漸顯著。

氣候變異最常見的形式是洪水和干旱。從長遠看來，炎熱和寒冷天氣的不斷變化可能成為影響氣候變化的主導(dǎo)因素之一，尤其可能關(guān)系到健康問題。對洪水和干旱的響應(yīng)往往是蓄水，不僅是利用大壩，還可通過濕地和改善洪泛區(qū)土地利用計劃等其他天然基礎(chǔ)設(shè)施提供環(huán)境服務(wù)，從應(yīng)對氣候變化角度運行水庫大壩工程，可以減少大壩帶來的負面影響，如可減少可能洪水的影響強度，提高旱季水位。

適應(yīng)氣候變化的措施之一是利用大壩調(diào)節(jié)流量。各地區(qū)水庫蓄水發(fā)電提供能源，并為農(nóng)業(yè)和生活供水,效益突出。在洪水或干旱情形下，可以利用天然濕地、灌溉水渠、池塘、水槽和含水層補給，這樣有可能會降低適應(yīng)措施的成本，減少其負面影響。從長遠看來，這種蓄水方式和土地利用管制可能是適應(yīng)氣候變化較為有效的措施，并能靈活考慮預(yù)測氣候變化幅度的不確定性。

政府和流域管理者面臨的嚴峻挑戰(zhàn)是氣候、溫度變化以及由此引起的流域降水趨勢性變化。在區(qū)域?qū)用?，通過流域間共同合作，實施風(fēng)險管理，運用氣候信息系統(tǒng)(如洪水預(yù)報)和決策支持系統(tǒng)(預(yù)測氣候變化影響)，并共享效益，在應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)方面具有巨大優(yōu)勢。

極端氣候包括強降雨、破壞性洪水和持久性干旱。從目前的氣候變化到更為頻繁的極端事件，這一轉(zhuǎn)變過程并不明確。隨著預(yù)期極端事件概率與強度的加大，預(yù)警系統(tǒng)和減災(zāi)計劃也將會越來越重要, 如目前湄公河地區(qū)正在開發(fā)利用的洪水警報，正是利用廣泛的移動技術(shù)通訊系統(tǒng)采集實時信息的范例。最近,歐洲在應(yīng)對極端事件上突顯出幾個方面的困難，如遭遇嚴重洪澇災(zāi)害時保障人民生活和財產(chǎn)的困難，以及水電站和核電廠等能源設(shè)施可能遭到破壞的風(fēng)險。

作為氣候變化的預(yù)期后果，三角洲面臨海平面上升等多重挑戰(zhàn)。海平面上升會加劇對海岸線和河流三角洲的影響，其中包括洪水水位普遍較高、洪泛區(qū)納洪量減少，以及干旱季節(jié)海水入侵河流和含水層等。為此，主要通過以下幾項措施應(yīng)對，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海岸與漫灘修復(fù)、作物改良以及體制和能力建設(shè)。換言之，適應(yīng)性管理是河流三角洲面臨海平面上升、應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)、避免過度投資以實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的重要途徑和當(dāng)務(wù)之急。

3.2氣候變化適應(yīng)方法中的長期承諾

氣候變化是一個長期的過程，需要長期投入來響應(yīng)這種變化。一些歷史悠久的流域組織證明了未來的發(fā)展與合作可以在氣候變化的背景下進行。以往長期的跨界合作實例就已包含了需要適應(yīng)氣候變化的因素。多瑙河、拉普拉塔河、塞內(nèi)加爾河和奧蘭治河等流域的管理機構(gòu)均有適應(yīng)氣候變化的策略，這些策略建立在運用現(xiàn)有知識儲備和構(gòu)建合作共贏的氣候技術(shù)體系的基礎(chǔ)上。

這種跨界合作的技術(shù)與管理都是適應(yīng)氣候變化的重要因素。從技術(shù)方面來看，包括監(jiān)測、建模和預(yù)測等數(shù)據(jù)、信息和能力的共享；從管理層面上講，包括經(jīng)驗分享、管理辦法改進與適應(yīng)、規(guī)則和能力建設(shè)以及認識水平的提升等。在國際合作中有許多豐富經(jīng)驗的實例，如荷蘭三角洲(從跨界河流萊茵河、易北河和默茲河獲取淡水)、多瑙河流域以及美國與墨西哥邊界之間的跨界水資源合作等，它們都強調(diào)了適應(yīng)性管理策略帶來的益處，諸如順應(yīng)自然、方案創(chuàng)新、“無悔”選擇、深入研究和能力建設(shè)，延遲推進大型昂貴基礎(chǔ)設(shè)施項目方案，以保留一定可供選擇的余地，確保在達到關(guān)鍵的安全閾值前具備足夠的可選應(yīng)對方案等。這一系列應(yīng)對氣候變化的“軟”措施，常被歸類為“無悔”選擇，這就意味著即使未來預(yù)測不會實現(xiàn)，但對社會也是有益的。

盡管適應(yīng)性措施是在局部范圍內(nèi)實施，其結(jié)果可能是區(qū)域性的，且應(yīng)當(dāng)通過跨界合作分擔(dān)風(fēng)險，最大限度地發(fā)揮區(qū)域效益，確保其影響只是區(qū)域性的。

3.3能力支撐解決方案的進展

跨界流域組織可較好地支持能力提升和方法改進，這將為氣候變化適應(yīng)策略的設(shè)計與達成提供科學(xué)依據(jù)和談判平臺。氣候變化預(yù)期有一個區(qū)域范圍，因此，需要預(yù)測適應(yīng)氣候變化的區(qū)域范圍，如果策略必要且可行，再將其運用于地方層面。然而，選擇全球氣候變化情境以及在區(qū)域?qū)用鎸ζ溥M行研究，仍然是當(dāng)前許多區(qū)域面臨的重大挑戰(zhàn)。

通過監(jiān)測、建模和運行系統(tǒng)，將大大增強支持決策過程信息的魯棒性和可信度，這與全球變化更為相關(guān)且非常必要。如上所述，管理氣候變化需要加強相互協(xié)作，也需要通過科學(xué)進步獲取更多知識。需要特別注意的是，解決“極端”水旱事件需要進行大量分析，同時也需要各國之間的合作與談判，以此在流域和三角洲尺度下開發(fā)出可行性強、易于接受的適應(yīng)性策略和計劃。所幸在世界各地，包括湄公河、拉普拉塔河、奧蘭治河等跨界流域，已完成或正在開展的與氣候相關(guān)的研究均取得了持續(xù)性進展。

在氣候變化水旱災(zāi)害綜合治理中，往往涉及一系列數(shù)據(jù)、監(jiān)測和模擬工具的獲取，涵蓋大型跨界流域的復(fù)雜水文條件。在運行層面，實時洪水監(jiān)測和預(yù)警，運用經(jīng)改進的通信技術(shù)，可為偏遠地區(qū)的應(yīng)急準(zhǔn)備、局部適應(yīng)和降低災(zāi)害風(fēng)險提供簡單、經(jīng)濟的解決方案。在跨界背景下，為確保氣候變化技術(shù)體系的可靠性和可信度，需要通過合作達成一致協(xié)議，以充分協(xié)調(diào)各種跨界技術(shù)。

不確定性是適應(yīng)氣候變化的固有特性，所謂科學(xué)，即是告知決策者氣候變化的不確定性，但要將這種理解具體傳達到政策和實施水平仍面臨巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)更為有效地傳播與氣候相關(guān)的研究成果，包括不確定性的影響?？茖W(xué)家則需要判定并描述已知信息，進而專注于不確定性研究。加強政策對話對增進了解政策需求、明確科學(xué)意義十分必要。

4　跨界合作的益處

水資源短缺會影響人類消費、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境的完整性，因此，水資源短缺臨界閾值的威脅，是跨界水資源合作的重要動力。同時還存在許多其他問題，如經(jīng)濟發(fā)展需求、災(zāi)害風(fēng)險降低、水質(zhì)惡化、生物多樣性受到威脅、抵御氣候變化能力的提高等，這些都是促使跨界組織合作的重要因素。

2006年人類發(fā)展報告中指出，聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)將“跨界水資源合作”定義為“在相互交流或交換利益的同時，提高沿海國家的總收益”。區(qū)域利益共享并非某一國家分享其利用其他國家水資源創(chuàng)造的“利益”，而是通過增加流域內(nèi)國家之間的相互合作，提高區(qū)域收益，并最小化各國獲取收益的成本，以減輕利用流域內(nèi)水資源帶來的跨界影響與風(fēng)險。

舉例說明，湄公河流域IWRM的情況如下。

(1) 柬埔寨-老撾：湄公河流域漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；

(2) 柬埔寨-越南：確定斯雷博(Srepok)河地區(qū)的重要水資源管理問題；

(3) 柬埔寨-越南：確定三角洲的重要水資源管理問題；

(4) 老撾-泰國：分享流域委員會建立和運作經(jīng)驗；

(5) 柬埔寨-泰國：從湖泊中獲取經(jīng)驗。

為更有效地進行跨界合作，需將政治意愿、技術(shù)合作和有效解決爭端的機制相結(jié)合，并需涉及所有利益相關(guān)者的包容性進程。例如,印度和孟加拉國的恒河水條約，經(jīng)過了多年各方爭端，最后只有在聯(lián)合國的最終調(diào)停之下才得以實施。

5　科學(xué)政策對話

跨界合作應(yīng)以支持戰(zhàn)略計劃發(fā)展的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)。同樣，計劃得以落實后，無論是積極或消極影響，都需對其進行監(jiān)測。利用關(guān)聯(lián)法(nexus approach)，根據(jù)收益權(quán)衡科學(xué)證據(jù)，獲取有關(guān)共享河流或含水層系統(tǒng)的數(shù)據(jù)或信息。隨著支持水資源管理和適應(yīng)氣候變化技術(shù)的不斷進步，無疑可以更好地了解事物的不確定性，特別是有關(guān)未來發(fā)展及其對自然資源的影響。

人類活動和環(huán)境之間的相互作用極其復(fù)雜。目前，對這種相互作用的理解越來越深入，對跨界河流流域管理問題的分析與政策發(fā)展的相關(guān)性也越來越大，在科學(xué)知識的積累和有效將其傳遞給政策制定者及告知公眾之間，仍存在差距。

5.1政策相關(guān)技術(shù)進步

跨界河流流域管理技術(shù)進步十分重要，其政策相關(guān)性也非常明確，主要包括實時洪水管理、洪水模擬與可視化、作物培育、泥沙控制和三角洲管理。目前，在信息開放與共享、技術(shù)能力和措施落實方面呈現(xiàn)上升趨勢。地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星信息分析和建模等現(xiàn)代技術(shù)的運用也可彌補信息不足的問題。

然而，水質(zhì)、泥沙運動、魚類種群和棲息地、生態(tài)系統(tǒng)健康等方面的知識還存在較大空白。沿岸各方參與開發(fā)是跨界管理成功實施的重要因素之一。諸多實例表明，強大的知識基礎(chǔ)和分析能力是流域合作的重要組成部分，在尼羅河、湄公河和奧蘭治河等流域的跨界含水層合作管理中表現(xiàn)得更為明顯。不過，在含水層合作管理中，有必要了解含水層結(jié)構(gòu)、范圍、補給和其他關(guān)鍵特征以及生成關(guān)系問題，這就要求有扎實的知識儲備、過硬的技術(shù)能力和順暢的溝通交流。在約旦河，強有力的科學(xué)證據(jù)基礎(chǔ)清楚地表明了問題根源以及產(chǎn)生變化的可能性，有助于成果創(chuàng)新。超過95%的河流改道，造成了約旦河流系統(tǒng)破壞、文化遺產(chǎn)和旅游收入損失。通過科學(xué)家建立可靠的情景分析，非政府組織等利益相關(guān)者制定了修復(fù)計劃，在全民的大力支持下，河流生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工作取得持續(xù)進展。

越來越多的變化和快節(jié)奏的發(fā)展給管理帶來了挑戰(zhàn)，同時也促進了科學(xué)知識的發(fā)展。為了決策需要，完善影響評估，對數(shù)據(jù)生成、共享和分析的需求也隨之加大。由于不確定性較大，且存在潛在的巨大影響，氣候變異和變化成為知識生成的一種驅(qū)動力。

芬蘭和俄羅斯在武克希(Vuoksi)河的合作是改善和引進水文氣象預(yù)測分析工具、實時控制、洪水風(fēng)險管理工具和跨界預(yù)警系統(tǒng)計劃的典型范例。通過共同的研究項目，研究出漁業(yè)和生態(tài)恢復(fù)需求之間的知識差距。

在湄公河，亟需有效信息分析可能的水電開發(fā)項目。另外，目前正在開展一系列關(guān)于泥沙運動的長期研究，正在實施生態(tài)敏感區(qū)以及涵蓋水質(zhì)、魚類與生物多樣性的環(huán)境和社會經(jīng)濟基線。此外，MRC的研究已映射出社會對湄公河干流自然資源的依賴。當(dāng)然目前已針對湄公河三角洲地區(qū)開始建模。值得期待的是，今后將如何利用這些豐富信息，以及這些信息將會對決策和跨界合作產(chǎn)生何種影響。

這一關(guān)聯(lián)法對運用工具有一定要求，要求其涵蓋范圍廣，可滿足相關(guān)部門問題及相關(guān)影響的需要。斯德哥爾摩環(huán)境研究所曾作過一項研究，即運用關(guān)聯(lián)法，評估多個部門和權(quán)衡關(guān)系的建模系統(tǒng)。該研究表明，現(xiàn)有部門決策支持工具可以與建議相聯(lián)系(如圖1所示)，建議包括產(chǎn)生有用結(jié)論和集成多個部門評估和量化關(guān)系折衷。另一實例是涵蓋跨界、聯(lián)系問題和案例研究的IWRM箱。

圖1　多個部門和權(quán)衡關(guān)系的建模系統(tǒng)評估

雖然決策者需要數(shù)據(jù)、信息和決策支持系統(tǒng)，但要切記，即使沒有獲取完整的證據(jù)和信息庫，仍須采取行動。科學(xué)有義務(wù)清晰地呈現(xiàn)信息，包括其不確定性，這樣既可呈現(xiàn)人類已知的信息，還可呈現(xiàn)未知信息。然而在缺乏完整信息的情況下，也可做出決策，倘若一直等待信息完善，最后可能導(dǎo)致無所作為。

5.2改進政策對話

雖然技術(shù)理解和能力可以建立信任和信心，從而有助于創(chuàng)新行為，但對合作的推動作用卻十分有限。合作速度由政治意愿決定，應(yīng)繼續(xù)作為實施技術(shù)合作的主要手段。

縮小科學(xué)與決策者之間的差距將是永恒追求，這對更有效地管理與合作至關(guān)重要。決策者似乎并未對技術(shù)進步和明確政策相關(guān)性的積極趨勢表現(xiàn)出充分信心。應(yīng)該加強科學(xué)和決策者之間的相互作用，以創(chuàng)造真正有影響、有效的科學(xué)政策對話。

利益相關(guān)者參與證據(jù)基礎(chǔ)創(chuàng)建，可為科學(xué)政策對話提供支持。參與方案改進是跨界背景下常用的方法之一，如恒河和約旦河。在約旦河，公民社會和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同參與常規(guī)事實調(diào)查和情景發(fā)展，為地方行為變化創(chuàng)造了條件和激勵機制，還能推動河流生態(tài)修復(fù)的進程。

復(fù)雜的大流域溝通交流對決策者和公民社會來說是真正的挑戰(zhàn)，缺乏溝通交流會有造成決策失誤的風(fēng)險。在這種情況下，信息的不確定性和決策者如何運用不確定性的知識就更具挑戰(zhàn)性。因此，有必要在參與式科學(xué)政策對話發(fā)展方面做出更多努力，以使知識的形成更具相關(guān)性，在知識生成和知識運用之間形成良性互動。與傳統(tǒng)線性方法相比，在這里迭代過程不可或缺(如圖2所示)。

圖2　通過科學(xué)政策對話參與知識創(chuàng)新和政策解決方法發(fā)展的迭代過程

經(jīng)驗表明，在跨界背景下，可持續(xù)發(fā)展需要所有利益相關(guān)者在不同層面發(fā)揮作用，將帶來嚴峻挑戰(zhàn)。通?？申U明并加強政府、私營部門的角色與職責(zé)，且可從利用社會力量進行水資源管理的典范中汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)。同時，需要改善公民社會參與過程，將以政府為中心的世界觀轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾嚼嬗媱潯?/p>

6　結(jié)　論

水、能源和糧食安全的關(guān)聯(lián)法為了解發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)、聯(lián)系多個部門利益相關(guān)者提供了有效的跨界政策框架。這種關(guān)聯(lián)法有助于分析、識別問題，但在問題的具體落實上，并不需要對制度進行全面整合。圍繞這些部門，并未忽略水資源管理在健康、交通、產(chǎn)業(yè)等其他方面的用途，也未忽略生態(tài)管理的重要角色。

目前，正掀起一股致力于水、能源和糧食可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的風(fēng)潮，這一風(fēng)潮在較大程度上反映了水資源管理的現(xiàn)實情況，也體現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的跨界合作。促進可持續(xù)發(fā)展需要多方面的因素，各國政府需要制定指導(dǎo)原則、運行框架和工具，也需要與利益相關(guān)者之間進行對話。還應(yīng)考慮到環(huán)境和社會的累積影響，其中應(yīng)包括私營部門對事態(tài)的評估?？傊私膺@些問題,達成各方共識十分重要，只有這樣才能對發(fā)展進行調(diào)整，并在面臨不期的負面影響和后果時，及時作出修正。

預(yù)計未來氣候風(fēng)險將擴大，這表明降低脆弱性、致力于當(dāng)前氣候變異研究是適應(yīng)氣候變化的明智之舉和首要選擇。雖然氣候變化應(yīng)對措施可能是在局部范圍實施，但其實施效果可能擴大到區(qū)域范圍，因此也應(yīng)通過跨界合作分擔(dān)風(fēng)險、最小化成本、最大限度地發(fā)揮區(qū)域效益，力求從區(qū)域?qū)用鎸嵤┬ЧM行維護。此外，設(shè)立跨流域組織以支持能力提升，同時可為改進氣候變化應(yīng)對戰(zhàn)略的設(shè)計提供科學(xué)依據(jù),還可通過協(xié)商平臺提供幫助。

理解并解釋信息和不確定性是決策者和科學(xué)家面臨的巨大挑戰(zhàn)。在跨界河流流域管理中所顯示的技術(shù)進步十分顯著，其政策相關(guān)性非常明確。在信息公開與共享、技術(shù)能力和措施落實方面呈現(xiàn)上升趨勢?？缃绾献骱蜋C構(gòu)需要適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，同時還要保持長期承諾。廣泛協(xié)議提供了高度靈活的合作，這也會引進新的管理理念。通過現(xiàn)有機制和機構(gòu)，注意關(guān)聯(lián)法，結(jié)合不同行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，確定共享利益?？缌饔蚪M織可以利用具有附加價值與潛力的機構(gòu)，在跨界層面促進部門協(xié)調(diào)。為有效實施跨界協(xié)議，需要將政治意愿、技術(shù)合作和涉及所有利益相關(guān)者的包容性進程結(jié)合在一起。

從世界各地流域組織的領(lǐng)導(dǎo)階層可獲取明確信息，即利益相關(guān)者和公民更廣泛地參與是流域組織總體運作成功的關(guān)鍵。從規(guī)劃過程的早期階段到促進流域可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)生效益，利用經(jīng)驗可加強對包含內(nèi)容的討論，以促使包括私營部門和民間團體等所有利益相關(guān)者的有效參與。

靳潤芳孫言譯

(編輯：唐湘茜)

2015-12-01

戰(zhàn)略與規(guī)劃

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