網(wǎng)絡(luò)治理視閾下的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)研究
——基于上海市WF街道的實(shí)證分析

紀(jì)曉嵐　劉曉梅（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

網(wǎng)絡(luò)治理視閾下的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)研究
——基于上海市WF街道的實(shí)證分析

紀(jì)曉嵐劉曉梅
（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

我國人口老齡化程度快速加劇導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求急劇擴(kuò)張，養(yǎng)老服務(wù)供需失衡已成為當(dāng)前亟待解決的問題。構(gòu)建一個(gè)高效的多元主體參與的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化供給體系迫在眉睫。本文立足于上海市浦東新區(qū)WF街道的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探討了養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化運(yùn)作邏輯。通過研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)供給的行動(dòng)者包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)居民，行動(dòng)者之間并不是相互孤立的，而是通過參與機(jī)制、信任機(jī)制和協(xié)商機(jī)制進(jìn)行互動(dòng)并形成相互聯(lián)結(jié)、相互支持的治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建治理復(fù)合體。以合作、聯(lián)結(jié)為特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理模式也將成為未來應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)危機(jī)甚至發(fā)展其他公共服務(wù)的主要行動(dòng)策略。

養(yǎng)老服務(wù) 社會(huì)化 網(wǎng)絡(luò)治理

一、引言

自上世紀(jì)末邁入老年型社會(huì)以來，中國人口老齡化程度不斷加劇，尤其近幾年更是處于加速發(fā)展期。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益主體日益多元化，養(yǎng)老服務(wù)需求亦呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化的發(fā)展趨勢。此外，我國在人口迅速老齡化的同時(shí)還交織著家庭小型化、高齡化、空巢化等特點(diǎn)。建立一個(gè)適應(yīng)中國國情的養(yǎng)老模式早已迫在眉睫。

一般來講，養(yǎng)老模式可分為家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老兩種。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，家庭和政府是提供養(yǎng)老服務(wù)的兩大力量，單位是政府養(yǎng)老功能得以實(shí)現(xiàn)的載體，養(yǎng)老服務(wù)的單位組織化供給基本能滿足老年人的需求。但是隨著“總體性社會(huì)”的逐步消解，“單位人”回歸到“社會(huì)人”，原來政府賦予單位的養(yǎng)老功能不斷消解，政府因自身規(guī)模限制卻又難以親力親為。因此，如何滿足大部分老年人的養(yǎng)老需求被懸置未決。

早在1998年由中國老齡協(xié)會(huì)與中國老年學(xué)學(xué)會(huì)共同舉辦的“全國家庭養(yǎng)老與社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)研討會(huì)”上，眾多學(xué)者和實(shí)踐者已普遍認(rèn)同大力促進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老的發(fā)展趨勢。養(yǎng)老本身是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，對于社會(huì)化養(yǎng)老的概念界定也是莫衷一是。譬如劉益梅認(rèn)為社會(huì)化養(yǎng)老不同于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系是養(yǎng)老服務(wù)政策、服務(wù)項(xiàng)目及服務(wù)內(nèi)容的總和。①劉益梅：《人口老齡化背景下社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的探討》,《廣西社會(huì)科學(xué)》2011年第7期。養(yǎng)老涉及到經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉，家庭養(yǎng)老和社會(huì)化養(yǎng)老的概念應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)原則和個(gè)體感受來界定。②穆光宗：《探索中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路》,《人口與經(jīng)濟(jì)》1999年第2期。總體來講，家庭養(yǎng)老是指由子女和家屬等家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)和資源；社會(huì)養(yǎng)老則是指由社會(huì)來提供養(yǎng)老服務(wù)和資源。③姜向群：《養(yǎng)老轉(zhuǎn)變論:建立以個(gè)人為責(zé)任主體的政府幫助的社會(huì)化養(yǎng)老方式》，《人口研究》2007年第4期。由此看來，社會(huì)養(yǎng)老即是通過家庭組織以外的其他組織或個(gè)人實(shí)現(xiàn)老年贍養(yǎng)目的的一種方式，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老行動(dòng)主體由家庭拓展到家庭以外的其他組織，包括政府、市場和志愿組織等。

20世紀(jì)80年代中期，我國民政部就提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”。目前社會(huì)化養(yǎng)老觀念也已深入人心。但是時(shí)至今日，社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展遲緩，養(yǎng)老服務(wù)的供給仍然嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來的服務(wù)需求增長，并且面臨著主體單一、內(nèi)容單調(diào)等困境。社會(huì)化養(yǎng)老的組織者不能只是政府部門。④劉貴平、侯文若、馬利敏：《社會(huì)化養(yǎng)老:問題在哪里》，《人口研究》1999年第4期。發(fā)揮家庭以外的公共部門和私人部門等行動(dòng)主體在養(yǎng)老服務(wù)中的作用以及構(gòu)建多元參與和協(xié)作的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)才是社會(huì)化養(yǎng)老的治理之道。基于此，本研究將從網(wǎng)絡(luò)治理的視角回答嵌入在家庭以外的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)主體結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制。

二、社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的理論追溯：從福利多元主義到網(wǎng)絡(luò)治理

1.福利多元主義

社會(huì)化養(yǎng)老是一種老年福利的制度安排，其核心內(nèi)容是服務(wù)主體的擴(kuò)散化和多元參與。而在20世紀(jì)后期，西方學(xué)者的福利多元主義研究范式就已強(qiáng)調(diào)了分權(quán)與參與。

西方福利國家經(jīng)過角色顯現(xiàn)、成長、成熟的發(fā)展演變后，到20世紀(jì)70年代中后期開始面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)、福利提供、財(cái)政危機(jī)等問題，并備受批評和質(zhì)疑。福利多元主義理論正是在為解決西方福利國家危機(jī)問題的背景下而興起的。⑤彭華民、黃葉青：《福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉(zhuǎn)型》，《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第6期。它倡導(dǎo)福利來源的多元化，福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門共同負(fù)責(zé)和完成。根據(jù)福利來源，福利多元主義有三分法和四分法之說。羅斯認(rèn)為福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，福利的提供者由國家、市場和家庭共同構(gòu)成；歐爾森則認(rèn)為福利提供由國家、市場和家庭、鄰里、志愿組織等民間社會(huì)共同實(shí)現(xiàn)。伊瓦思發(fā)展了羅斯的分析框架提出了福利三角的研究范式，后來又進(jìn)一步修正，認(rèn)為福利有市場、國家、社區(qū)和民間社會(huì)四個(gè)來源。約翰遜也運(yùn)用了四分法的范式，認(rèn)為福利的來源包括國家、市場、家庭和志愿組織。⑥彭華民等：《西方社會(huì)福利理論前沿》，中國社會(huì)出版社2009年版，第17-21頁。無論是三分法還是四分法，福利多元主義的核心內(nèi)涵是分權(quán)與參與，它反對福利供給的國家壟斷，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在福利提供中的價(jià)值，主張福利來源的多元化。這為經(jīng)濟(jì)組織、非營利組織等參與福利服務(wù)提供了理論依據(jù)。但是福利多元主義并沒指出多元主體之間應(yīng)存在何種關(guān)系。

2.網(wǎng)絡(luò)治理

網(wǎng)絡(luò)治理也常被稱為網(wǎng)絡(luò)化治理，最早應(yīng)用于西方企業(yè)組織間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的研究。隨著政府管理模式的改革，網(wǎng)絡(luò)治理成為公共治理研究的新范式。

美國斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯最早提出網(wǎng)絡(luò)治理。他們認(rèn)為：網(wǎng)絡(luò)化治理是替代傳統(tǒng)等級式政府管理體制的一種治理模式，主要指政府依賴由公共部門與私人部門之間各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的合作性網(wǎng)絡(luò)來組織資源并創(chuàng)造公共價(jià)值的過程總和；網(wǎng)絡(luò)化治理象征第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和消費(fèi)者需求多元化四種發(fā)展趨勢的集合。⑦[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理——公共部門的新形態(tài)》，北京大學(xué)出版社2008年版，第5-17頁。

網(wǎng)絡(luò)治理是在治理研究基礎(chǔ)上而形成的一種公共治理模式。治理（governance）這一概念如今已被廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等諸多領(lǐng)域。一般來講，“治理”是相對于“統(tǒng)治”的概念而言。全球治理委員會(huì)將治理界定為各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。①俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念不同，治理強(qiáng)調(diào)主體的多元化，治理的主體包括政府但不限于政府，其他公共部門和私營部門都可以成為治理主體。

治理的多元主體并非是一個(gè)個(gè)孤立的個(gè)體，而是互動(dòng)的行動(dòng)者，彼此產(chǎn)生各種聯(lián)系，即多元行動(dòng)者嵌入在具體的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。

“網(wǎng)絡(luò)”是各種關(guān)系的集合。在經(jīng)濟(jì)組織的研究中，網(wǎng)絡(luò)治理中的“網(wǎng)絡(luò)”是指制度意義和技術(shù)意義上的經(jīng)濟(jì)組織或者經(jīng)濟(jì)主體之間的正式和非正式關(guān)系的總和。②李維安、周?。骸毒W(wǎng)絡(luò)治理：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機(jī)制與價(jià)值創(chuàng)造》，《天津社會(huì)科學(xué)》2005年第5期。公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理則涉及到政府機(jī)構(gòu)、市場組織和社會(huì)組織之間形成正式和非正式的相互依賴結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)主體間權(quán)力的相互依賴和互動(dòng)性。正如陳振明認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。③姚引良、劉波、汪應(yīng)洛：《網(wǎng)絡(luò)治理理論在地方政府公共管理實(shí)踐中的運(yùn)用及其對行政體制改革的啟示》，《人文雜志》2010年第1期。

由此看來，網(wǎng)絡(luò)治理是對治理理論的進(jìn)一步發(fā)展，合作、協(xié)調(diào)和分享是網(wǎng)絡(luò)治理的主要屬性。福利多元主義強(qiáng)調(diào)的核心理念是分權(quán)與多元化的參與，而網(wǎng)絡(luò)治理在強(qiáng)調(diào)多元主體的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)參與結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化和聯(lián)結(jié)性。在公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)中，政府、社會(huì)組織和市場組織都是行動(dòng)主體，是治理網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，相互支持，相互依存，通過資源互補(bǔ)和信息共享實(shí)現(xiàn)公共利益。

三、社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理邏輯——以上海市WF街道為例

WF街道是上海市首批社區(qū)建設(shè)的六個(gè)試點(diǎn)街道之一，也是上海老齡化程度較高的社區(qū)之一。早在2005年，WF街道60歲以上老年人占戶籍人口比就已經(jīng)達(dá)到20%。④2005年，我國60歲以上的老年人占總?cè)丝诘?1%。到2011年，該比例上升至24%。近幾年，老齡化程度日益加劇。截至2014年6月底，濰坊街道戶籍人口中60歲以上老年人2.7萬人，占戶籍人口的30.1%。

圖1　WF街道老齡化情況

面對嚴(yán)峻的人口老齡化危機(jī)，WF街道立足于老年群體的實(shí)際需求，將老齡事業(yè)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)有機(jī)契合，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、企業(yè)協(xié)同”的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作格局。在政府、社會(huì)與市場多元結(jié)構(gòu)的集體治理下，WF街道已構(gòu)建一個(gè)面向社區(qū)所有60歲以上老人的全覆蓋、多選擇、可銜接的服務(wù)體系：在社區(qū)養(yǎng)老方面，已建立7個(gè)日間照料中心，為自理老人提供生活照料、護(hù)理康復(fù)、文體娛樂、精神慰藉等服務(wù)；在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，已建立1個(gè)敬老院，開放153個(gè)床位，為輕度及重度護(hù)理老人提供生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等服務(wù)；在居家養(yǎng)老方面，通過居委志愿者、社工專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)共同組成的社區(qū)三級網(wǎng)絡(luò)，提供“6+X”⑤“6+X”服務(wù)中的“6”指六助服務(wù)即助餐、助醫(yī)、助潔、助行、助浴、助急，“X”是指根據(jù)老人需求的個(gè)性化服務(wù)。的人性化服務(wù)。

1.治理共同體建構(gòu)

WF街道的養(yǎng)老服務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，已從國家福利供給模式發(fā)展到多元供給模式，逐步形成了一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)治理的組織網(wǎng)絡(luò)，政府、社會(huì)組織、企業(yè)、志愿者等多元主體為了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)在協(xié)作、互動(dòng)的基礎(chǔ)上形成共同行動(dòng)體系。

（1）積極行動(dòng)的政府力量：養(yǎng)老服務(wù)的安排者

網(wǎng)絡(luò)治理是政府治理的新形式。政府的角色定位和職能邊界是網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵因素。養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)福利性公共服務(wù)，政府仍然是行動(dòng)共同體的主導(dǎo)者，扮演關(guān)鍵的角色。但是，與傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式不同，政府不是唯一的權(quán)力中心，而是與其他行動(dòng)主體構(gòu)成動(dòng)態(tài)的多中心網(wǎng)絡(luò)體系。美國政治學(xué)家奧斯特羅姆夫婦等學(xué)者提出了多中心治理理論，反對政府作為唯一的權(quán)力中心。政府是網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮聯(lián)結(jié)各相關(guān)利益者的作用，扮演利益相關(guān)者的經(jīng)紀(jì)人、政策的制定者、規(guī)制者等角色。①楊蓓蕾、孫榮：《城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理：內(nèi)涵、建構(gòu)與實(shí)證》，《中國行政管理》2008年第9期。

我國政府經(jīng)歷了從劃槳到掌舵再到服務(wù)的角色轉(zhuǎn)化，政府的主要職能從大包大攬逐步集中到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面。在WF街道的社會(huì)福利社會(huì)化的實(shí)踐過程中，地方政府通過重新定位、轉(zhuǎn)換角色，發(fā)揮統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。WF街道辦事處作為政府的代理人為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)提供前瞻性的戰(zhàn)略方向和支持性的政策環(huán)境，為養(yǎng)老服務(wù)提供戰(zhàn)略安排。

一是戰(zhàn)略安排。主要是制定養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃，如《WF社區(qū)老齡事業(yè)發(fā)展三年規(guī)劃》、《“十二五”時(shí)期WF社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》，從組織、制度、資金、體系等方面對WF社區(qū)的老齡事業(yè)做出了規(guī)劃。

二是資金安排。WF街道通過建立相應(yīng)的資金投入機(jī)制確保各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)工作運(yùn)轉(zhuǎn)的資金支持，主要包括設(shè)立老齡事業(yè)發(fā)展資金、民間組織公益性涉老服務(wù)專項(xiàng)資金、落實(shí)養(yǎng)老床位建設(shè)補(bǔ)貼、機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼、社會(huì)組織開辦補(bǔ)貼等。如圖2所示，WF街道對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的投入力度較大，并逐年增加，尤其在2012年，WF社區(qū)每年用于日常養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際支出達(dá)1238.78萬元，占財(cái)政總支出比例為6.89%。

圖2　WF街道養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)支出情況

三是制度安排。WF街道通過不斷完善各種相關(guān)制度為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供一個(gè)規(guī)范的宏觀環(huán)境。在監(jiān)管方面，制定了工作聯(lián)席會(huì)議制度、為老實(shí)事項(xiàng)目的監(jiān)查制度、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)共管制度等；在居家養(yǎng)老方面，出臺(tái)了《WF街道居家養(yǎng)老工作管理、考核辦法》、居家養(yǎng)老工作程序和“社會(huì)招聘、工會(huì)例會(huì)、定期走訪”等四項(xiàng)工作制度；在培育社會(huì)組織方面，WF街道先后出臺(tái)了《WF街道向社會(huì)組織購買服務(wù)的若干意見》、《WF社區(qū)扶持公益性社會(huì)組織若干意見》等政策。

（2）極具活力的社會(huì)組織：養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作者

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國是一個(gè)總體性社會(huì)，國家高度控制和壟斷一切資源，社會(huì)力量高度依附于和內(nèi)嵌于國家。改革開放后，我國總體性體制逐步弱化，國家與社會(huì)的關(guān)系正在重塑，社會(huì)重建、培育公民社會(huì)成為重塑國家與社會(huì)關(guān)系的新議題，而公民社會(huì)的主體就是社會(huì)組織。隨著政府職能的轉(zhuǎn)移，政府把不該管和管不好的、無力提供的服務(wù)等逐漸交給社會(huì)組織實(shí)施，使其成為政府的合作伙伴。

社會(huì)組織是指相對獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的組織機(jī)構(gòu)。由于各國歷史傳統(tǒng)、文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣等不同，社會(huì)組織在不同的國家使用的名稱也有所不同，如非營利組織、非政府組織、第三部門、公民社會(huì)、志愿組織、慈善組織等。美國約翰·霍普金斯大學(xué)NPO研究中心薩拉蒙從結(jié)構(gòu)—運(yùn)作的角度定義為公民社會(huì)組織是具有組織性、私有性（非政府性）、非營利性、自治性、志愿性等特點(diǎn)的組織實(shí)體。①[美]萊斯特·M.薩拉蒙（Lester M.Salamon）等：《全球公民社會(huì)——非營利部門視界》，賈西津、魏玉等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第3-4頁。社會(huì)組織具有獨(dú)特的組織優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)政府和市場的缺陷，發(fā)揮資源動(dòng)員、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治理和政策倡導(dǎo)等功能。②王名：《社會(huì)組織概論》，中國社會(huì)出版社2012年版，第21頁。

通過外源引進(jìn)和本土培育，WF街道的社會(huì)組織數(shù)量與規(guī)模得到不斷拓展。2007年，WF街道建立了第一個(gè)社會(huì)組織——WF街道老年協(xié)會(huì)。發(fā)展至2014年，WF街道的社會(huì)組織數(shù)量達(dá)85個(gè)，其中為老服務(wù)社會(huì)組織達(dá)25個(gè)。這些社會(huì)組織從運(yùn)作方式上可分為發(fā)揮中介作用的樞紐型社會(huì)組織和直接提供服務(wù)的服務(wù)型社會(huì)組織等。通過不同的形式與政府、企業(yè)等合作，社會(huì)組織積極發(fā)揮政策建議、服務(wù)生產(chǎn)和輸送功能，為居民提供優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)和資源，是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的組織保障。

1）樞紐型社會(huì)組織——承接政府轉(zhuǎn)移的職能

“樞紐型”社會(huì)組織，是指在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。③彭善民：《樞紐型社會(huì)組織建設(shè)與社會(huì)自主管理創(chuàng)新》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

WF街道于2008年5月成立社會(huì)組織服務(wù)中心，在政府和社會(huì)組織之間發(fā)揮橋梁、紐帶作用。社會(huì)組織服務(wù)中心是一個(gè)具有協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理職能的中介組織，服務(wù)社區(qū)社會(huì)組織，開展公益項(xiàng)目服務(wù)，如提供調(diào)研社區(qū)需求并開發(fā)公益項(xiàng)目、組織項(xiàng)目策劃等活動(dòng)。社會(huì)組織服務(wù)中心為社會(huì)組織之間搭建交流與合作的平臺(tái)，通過培育和引進(jìn)優(yōu)秀社會(huì)組織、監(jiān)督管理社會(huì)組織承接的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作情況，推動(dòng)社區(qū)的為老服務(wù)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展。

實(shí)際上，社會(huì)組織服務(wù)中心承擔(dān)了過去政府承擔(dān)的一些職能，在某種意義上說是政府職能的延伸，代替政府對其他社會(huì)組織提供服務(wù)，進(jìn)行管理。社會(huì)組織服務(wù)中心的建立與發(fā)展，有利于推進(jìn)政社分開和官辦分離，有利于推進(jìn)社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新，從政府直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)自主管理。社會(huì)組織服務(wù)中心具有較強(qiáng)的資源整合能力，實(shí)現(xiàn)了組織間的資源共享和情感凝聚，激發(fā)了社區(qū)社會(huì)組織的能力和活力。

2）服務(wù)型社會(huì)組織——直接服務(wù)社區(qū)居民

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和居民生活水平的提高，居民對養(yǎng)老服務(wù)的需求在內(nèi)容、形式、層次等多方面呈現(xiàn)多元化，專業(yè)性的服務(wù)需求也快速增長。社會(huì)組織則能在滿足多元化養(yǎng)老服務(wù)需求中發(fā)揮重要的作用，以彌補(bǔ)政府的“失靈”問題。首先，社會(huì)組織具有較強(qiáng)的靈活性，能夠?qū)︷B(yǎng)老服務(wù)的需求迅速做出回應(yīng)，在服務(wù)方式和手段上及時(shí)調(diào)整。其次，社會(huì)組織服務(wù)種類繁多，活動(dòng)領(lǐng)域較為廣泛，直接服務(wù)社區(qū)，由于其“接地氣”的優(yōu)勢能及時(shí)了解需求，并能有效整合社區(qū)資源，為社區(qū)居民提供真正需求的服務(wù)內(nèi)容，實(shí)施精細(xì)化服務(wù)和專業(yè)化服務(wù)。

自2007年開始，WF街道根據(jù)上海市浦東新區(qū)政府制定了《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能、建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見》的政策指導(dǎo)，明確政府和社會(huì)組織的基本職能和職能邊界，并通過不懈的努力和探索，形成了一支充滿活力的為老服務(wù)社會(huì)組織隊(duì)伍，如為老服務(wù)工作站、WF馨豐社區(qū)服務(wù)社、WF雨澤社區(qū)服務(wù)中心、伙伴聚家服務(wù)社、老年人日間服務(wù)中心等。

WF街道已初步形成了“居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系，而這些多樣化、多層次的廣泛的養(yǎng)老服務(wù)主要是由20多個(gè)規(guī)模不等的為老服務(wù)社會(huì)組織來運(yùn)作。在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，WF街道引進(jìn)了2家社會(huì)組織，分別針對90歲以上的高齡老人和失獨(dú)家庭的老人及離退休老人共130人左右提供服務(wù)；在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，WF街道共建立了7家日間照料中心，分別委托3家社會(huì)組織進(jìn)行管理和運(yùn)作。

為老服務(wù)社會(huì)組織為老年人提供生活照料、文體娛樂、健康康復(fù)、精神慰藉、權(quán)益保護(hù)等各類服務(wù)，既保證了公益服務(wù)的廉價(jià)特性，又滿足了老年人對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化和多元化的需求。

在WF街道，各類社會(huì)組織充當(dāng)政府與服務(wù)需求群體之間的樞紐和橋梁，一方面?zhèn)鬟f著政府的服務(wù)政策和服務(wù)對象的訴求，一方面為不同需求和不同層次的利益群體提供多樣化多層級的養(yǎng)老服務(wù)，并通過發(fā)揮主觀能動(dòng)性實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)，成為社區(qū)治理的主體之一。

（3）富有責(zé)任感的愛心企業(yè)：養(yǎng)老服務(wù)的資源補(bǔ)給者

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，企業(yè)社會(huì)責(zé)任已成為企業(yè)現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。投入公益事業(yè)成為企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一種主要形式。企業(yè)社會(huì)責(zé)任觀的興起推動(dòng)企業(yè)與政府、社會(huì)組織合作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的雙贏。企業(yè)憑借其市場機(jī)制的運(yùn)作優(yōu)勢，能為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)提供技術(shù)支持和資源補(bǔ)充，同時(shí)也能為自身收獲社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)聲譽(yù)。

WF街道位于陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)云集，在社區(qū)內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)達(dá)7000多家，民間資源非常豐富。這些企業(yè)積極發(fā)揮社會(huì)責(zé)任，為WF街道的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了強(qiáng)勁的支持，成為資源供給的堅(jiān)實(shí)后盾。

1）資金供給

資金是各類為老服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的根本保證。政府行政撥款是項(xiàng)目資金來源的主要渠道，但不是唯一渠道。企業(yè)也是公益服務(wù)資源供給的主要來源之一。

2011年7月，上海新滬商聯(lián)合會(huì)、上海磐石基金和上海浦東社會(huì)發(fā)展基金會(huì)共同發(fā)起“人之老”社區(qū)老年互助關(guān)愛行動(dòng)，采用“以低齡老人服務(wù)高齡老人”的方式開展“鄰里關(guān)照、老年互助”的社會(huì)公益服務(wù)。項(xiàng)目的資金主要來自于新滬商聯(lián)合會(huì)的會(huì)員企業(yè)。根據(jù)計(jì)算，目前項(xiàng)目資助的標(biāo)準(zhǔn)是每年每位義工平均投入4100元。截至2014年底，對該項(xiàng)目累計(jì)投入了600多萬元，在WF街道的資助每年就達(dá)100萬左右，受惠老人達(dá)1300人左右。由于充足的資金保障，該項(xiàng)目取得了很好的社會(huì)效應(yīng)，這種“小老服務(wù)老老”的服務(wù)模式被逐步推廣到上海全市乃至其他地區(qū)。

另外，企業(yè)積極參與街道公益募捐活動(dòng)，成為各項(xiàng)公益項(xiàng)目資金的來源之一。在2015年的公益聯(lián)合捐上，WF街道119家駐區(qū)愛心企事業(yè)單位與其他各界積極參與，共募集126萬余元善款，比去年增長32%。企業(yè)的愛心贊助為社區(qū)為老服務(wù)項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展注入新動(dòng)力。

2）技術(shù)支持

除了資金支持，街道駐區(qū)企業(yè)還不斷提供技術(shù)支持和志愿者資源等，提供為老服務(wù)的專業(yè)技術(shù)，拓展為老服務(wù)的人力資源。例如，上海某科技有限公司為街道提供愛照護(hù)商業(yè)智能管理系統(tǒng)，建立愛照護(hù)科技助老平臺(tái)，使WF社區(qū)實(shí)現(xiàn)了“機(jī)構(gòu)—日托—居家”三位一體智能化養(yǎng)老服務(wù)管理，改善了過去服務(wù)資源的“碎片化”問題。上?；锇榫奂曳?wù)社與上海文峰美容美發(fā)有限公司、大通旅行社、光明乳業(yè)股份有限公司、天貓等組織合作，通過動(dòng)員企業(yè)技術(shù)資源和服務(wù)平臺(tái)，為老年人提供多元化的專業(yè)服務(wù)。上文提到的“社區(qū)老年互助關(guān)愛行動(dòng)”項(xiàng)目中，企業(yè)不僅提供資金支持，還將企業(yè)的管理技術(shù)運(yùn)用到項(xiàng)目運(yùn)作中，提高了公益活動(dòng)的效率。

（4）樂于奉獻(xiàn)的社區(qū)居民志愿者：養(yǎng)老服務(wù)的遞送者

公民的有效參與則主要是通過組織化的形式，以志愿者為身份，以各類社區(qū)社會(huì)組織為平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值為目標(biāo)，參與公共服務(wù)供給與輸送過程。

社會(huì)組織的資源來源之一是社會(huì)捐贈(zèng)，包括物質(zhì)、資金和人力資源。志愿者作為社會(huì)捐贈(zèng)的人力資源對社會(huì)組織的存續(xù)發(fā)揮重大作用。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，WF街道的很多社會(huì)組織主要是依靠志愿者向服務(wù)對象輸送服務(wù)。

WF街道在開展“老年互助關(guān)愛行動(dòng)”項(xiàng)目中，建立了一支為社區(qū)孤老、獨(dú)老等“四老”家庭排憂解難、真情奉獻(xiàn)的常態(tài)化社區(qū)助老志愿者隊(duì)伍。這支隊(duì)伍由剛退休的低齡老年居民組成。這支志愿者隊(duì)伍具有反應(yīng)迅速、行動(dòng)靈活、結(jié)構(gòu)多元、真情奉獻(xiàn)的特點(diǎn)。到2014年底，除兩個(gè)涉外的小區(qū)外，已有25個(gè)居委會(huì)開展了老年人互助關(guān)愛行動(dòng)，共發(fā)展老年志愿者260位，為1300多名高齡老人提供服務(wù)累計(jì)達(dá)25.8萬人次，累計(jì)服務(wù)時(shí)間近14萬小時(shí)。

公民志愿參與的背后體現(xiàn)了地域的公共價(jià)值精神。志愿者通過組織化的形式將服務(wù)輸送到服務(wù)對象，并成為鏈接政府、社會(huì)組織與服務(wù)對象的中介橋梁。同時(shí)，通過公眾參與，增進(jìn)服務(wù)者與服務(wù)對象的供需信息聯(lián)結(jié)，提高社區(qū)生活領(lǐng)域的信任，有利于提升社區(qū)社會(huì)資本。

圖3　WF街道社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)

在WF街道，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)體之間形成了社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)合作供給的組織結(jié)構(gòu)。政府部門及其代理人負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，對企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)力量進(jìn)行動(dòng)員，并為社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量提供政策支持；社會(huì)組織負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、組織和具體運(yùn)作，并與其他方進(jìn)行互動(dòng)以獲取更多的資源；企業(yè)則根據(jù)市場邏輯發(fā)揮資源配置的優(yōu)勢提供物質(zhì)和人力資源支持；社區(qū)居民則更多以志愿者的身份和組織化的形式參與到服務(wù)項(xiàng)目中，默默踐行志愿精神。如圖3所示，各行動(dòng)主體通過積極互動(dòng)，彼此聯(lián)結(jié)，整合資源，共享信息，相互支持，相互依存，形成共同行動(dòng)體系，為社區(qū)老年居民提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。

2.治理的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行機(jī)制

新公共管理理論認(rèn)為政府是“企業(yè)家”，注重的是服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)認(rèn)為政府是掌舵者而不是劃槳者；但是新公共管理理論過分強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神而忽視了公平性，強(qiáng)調(diào)掌舵而忽視了與其他主體的互動(dòng)關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)了為實(shí)現(xiàn)公共利益政府部門與非政府部門在互動(dòng)過程中形成協(xié)調(diào)、合作以及相互依存的關(guān)系。嵌入在網(wǎng)絡(luò)中的多元主體通過信任機(jī)制、參與機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制等開展集體行動(dòng)對公共事務(wù)進(jìn)行有效治理。

（1）信任機(jī)制

信任是網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)行的重要前提。傳統(tǒng)社會(huì)管理模式主要依靠國家的自上而下的權(quán)力邏輯，而網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)用的是信任邏輯。信任是基于認(rèn)知和情感基礎(chǔ)上在不確定的環(huán)境中形成的積極的期待，能消解不穩(wěn)定性，是公共行動(dòng)體系凝聚力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。盧曼認(rèn)為信任具有降低減少復(fù)雜性的作用。戈夫曼認(rèn)為社會(huì)行動(dòng)者的行為目的在于維護(hù)互動(dòng)依賴的認(rèn)知和道德秩序，從而保持相互信任。①Antonio Maturo，“Network Governance as a Response to Risk Society Dilemmas：A Proposal from the Sociology of Health”，Topoi，Vol.23，2004，PP.195-202.

信任可以來自制度規(guī)范、理性計(jì)算、群體的社會(huì)認(rèn)同等各種因素。②羅家德：《社會(huì)網(wǎng)分析講義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第22頁。對于WF街道，政府對養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略思想是增加行動(dòng)者彼此間信任和促進(jìn)集體行動(dòng)的主要因素。2011年，WF街道與有關(guān)專家、學(xué)者合作，在充分調(diào)研社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀和需求的基礎(chǔ)上，又制定了《“十二五”時(shí)期WF社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》，明確需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和項(xiàng)目導(dǎo)向的發(fā)展思路。筆者通過訪談發(fā)現(xiàn)，在該項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和相關(guān)政策的宣傳下，社會(huì)組織、企業(yè)及社區(qū)居民等不同行動(dòng)主體對WF街道養(yǎng)老事業(yè)的重要性、緊迫性及實(shí)施方案產(chǎn)生了共同認(rèn)知，都認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)福利性事業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)需求是多元化和多層次的，養(yǎng)老服務(wù)供給需要多元主體參與。這種制度共識(shí)為建立彼此信任提供了情感基礎(chǔ)。

行動(dòng)者之間的信任往往受到各行動(dòng)主體的社會(huì)聲譽(yù)、能力、交往經(jīng)驗(yàn)等因素的影響。①姚引良、劉波、王少軍、祖曉飛、汪應(yīng)洛：《地方政府網(wǎng)絡(luò)治理多主體合作效果影響因素研究》，《中國軟科學(xué)》2010年第1期。以往，街道辦事處在選擇小項(xiàng)目合作伙伴時(shí)則優(yōu)先考慮曾經(jīng)合作過的社會(huì)組織和企業(yè)，有過成功交往經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織往往容易獲取政府的信任。而對于初次合作的組織，聲譽(yù)較好、能力較強(qiáng)的社會(huì)組織容易獲取政府的信任。對于10萬以上的項(xiàng)目以及遇到不熟悉的項(xiàng)目申報(bào)者則會(huì)通過第三方評估來確定合作伙伴。事實(shí)上，第三方評估機(jī)制無疑也是為了增加政府對項(xiàng)目合作方的信任。正如時(shí)任社會(huì)服務(wù)中心主任介紹：

“如果一個(gè)項(xiàng)目費(fèi)用不高，首先會(huì)找合作過的社會(huì)組織，對它的背景會(huì)有一定認(rèn)識(shí)。如果熟悉的社會(huì)組織沒有能力，我們會(huì)在其他場合去了解有能力的社會(huì)組織，如果還不放心，我們會(huì)找一個(gè)第三方平臺(tái)，由它去找，舉行一個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)或其他供需對接活動(dòng)?！保ㄔL談資料CW20140509）

信任是合作的核心要素。行動(dòng)者之間的信任離不開溝通產(chǎn)生的影響。有效的溝通是增進(jìn)政府與社會(huì)組織、企業(yè)之間信任的重要手段。WF街道建立樞紐型社會(huì)組織——WF街道社會(huì)組織服務(wù)中心為各類社會(huì)組織和政府搭建一個(gè)對話平臺(tái)和溝通橋梁，促進(jìn)政府與社會(huì)組織的信息交流和了解，對增進(jìn)政府與社會(huì)組織彼此信任發(fā)揮了重要的中介作用。

（2）參與機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)治理不同于自上而下的控制而是網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)互動(dòng)的結(jié)果，是建立在社區(qū)參與的基礎(chǔ)上。參與是治理的主要元素，也是民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著老齡化趨勢的加劇，政府已無力獨(dú)自應(yīng)對由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。市民和社會(huì)組織等社會(huì)主體與政府合作參與公共服務(wù)能提供更多、更切實(shí)的服務(wù)。多元主體的參與能形成良好的監(jiān)督機(jī)制，有利于政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作，促進(jìn)政府的良好治理，進(jìn)而更好實(shí)現(xiàn)公共利益。

為鼓勵(lì)和吸引各類社會(huì)力量參與社區(qū)養(yǎng)老工作，WF街道建立了多元參與機(jī)制。

一是，建立以政府購買服務(wù)為形式，以項(xiàng)目為載體的社會(huì)組織參與機(jī)制。社會(huì)組織以“項(xiàng)目制”形式承接新區(qū)有關(guān)部門和街道的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。實(shí)際上，也正是政府購買催生了服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成。②鄧鎖：《社會(huì)服務(wù)遞送的網(wǎng)絡(luò)邏輯與組織實(shí)踐——基于美國社會(huì)組織的個(gè)案研究》，《社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。2014年，有2家社會(huì)組織購買了WF街道居家養(yǎng)老服務(wù)的一些項(xiàng)目；采用政府購買服務(wù)的方式，將7個(gè)老年人日間服務(wù)中心分別委托給3家社會(huì)組織管理。為提高政府購買服務(wù)的效應(yīng)，WF街道還采用公益招投標(biāo)的方式來確定項(xiàng)目承接者。這種以項(xiàng)目制的參與方式有利于激發(fā)社會(huì)力量參與的動(dòng)力和規(guī)范項(xiàng)目的具體運(yùn)作，有利于吸引社會(huì)組織的參與和推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。

二是，建立了以弘揚(yáng)社會(huì)責(zé)任為支撐，以公益事業(yè)為平臺(tái)的企業(yè)參與機(jī)制。WF街道注重引導(dǎo)企業(yè)參與公益活動(dòng)，回饋社會(huì)。WF街道吸納轄區(qū)內(nèi)企業(yè)代表作為社區(qū)委員會(huì)成員，為社區(qū)發(fā)展建言獻(xiàn)策，同時(shí)大力宣傳企業(yè)社會(huì)責(zé)任，積極勸募企業(yè)捐款，每年開展“慈善公益聯(lián)合捐”，引導(dǎo)熱心企業(yè)以各種方式參與社區(qū)慈善事業(yè)。如在WF街道與上海新滬商聯(lián)合會(huì)、磐石資本和浦東社會(huì)發(fā)展基金會(huì)合作開展的“社區(qū)老年互助關(guān)愛行動(dòng)”項(xiàng)目中，企業(yè)不僅提供資金，還制定資金使用方案，負(fù)責(zé)監(jiān)督與協(xié)調(diào)，推動(dòng)低齡老人為高齡老人提供急難相助、心理慰藉服務(wù)，創(chuàng)新了企業(yè)參與公益事業(yè)的捐贈(zèng)模式。

（3）協(xié)商機(jī)制

協(xié)商是民主意識(shí)的一種重要體現(xiàn)。政府、企業(yè)和社會(huì)組織作為網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)主體有著其自身的行動(dòng)邏輯和價(jià)值邏輯，在公共產(chǎn)品供給的集體行動(dòng)中會(huì)不可避免地產(chǎn)生沖突。制度共識(shí)和社會(huì)認(rèn)同是養(yǎng)老服務(wù)合作供給的重要體現(xiàn)。協(xié)商則是一種達(dá)成共識(shí)的重要手段。正式和非正式的協(xié)商互動(dòng)有利于行動(dòng)者之間進(jìn)行直接或間接的溝通、交流、談判，促進(jìn)彼此間相互了解和學(xué)習(xí)，增進(jìn)相互信任。

WF街道的為老服務(wù)運(yùn)作中，政府盡管具有更多的選擇權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，但是協(xié)商是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)中合作行動(dòng)的主要機(jī)制。在項(xiàng)目運(yùn)作中，社會(huì)組織如遇問題和沖突，主動(dòng)與政府溝通協(xié)商便成為尋找最佳方案的主要手段。WF街道H服務(wù)社的部門負(fù)責(zé)人多次強(qiáng)調(diào)了協(xié)商的運(yùn)作：

我們與政府是一種合作方式，就像日托（服務(wù)中心），我們會(huì)有工作人員定期跟蹤工作，如果日間照料中心有什么問題和突發(fā)狀況，我們都會(huì)及時(shí)跟街道反饋。我們都是為了做好為老服務(wù)，而不是說我們想怎么做就怎么做。如果遇到了問題，我們與街道協(xié)商解決。（訪談資料YL20140520）

不同行動(dòng)者之間的協(xié)商是基于合同契約精神的理性選擇行為，通過溝通協(xié)調(diào)在維護(hù)公共利益的前提下使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化。另外，協(xié)商的前提是保證參與方的自主權(quán)，政府不加以控制和過度干涉。

此外，WF街道設(shè)立工作聯(lián)席會(huì)議制度，建立交流平臺(tái)，促進(jìn)不同部門之間交流和對話。這種協(xié)商對話機(jī)制增強(qiáng)了社會(huì)組織等社會(huì)力量的話語權(quán)，也體現(xiàn)了國家與社會(huì)之間的融合與伙伴關(guān)系。

四、結(jié)論與討論

福利多元主義強(qiáng)調(diào)的權(quán)力分散需要一種網(wǎng)絡(luò)化的治理模式來聯(lián)結(jié)資源。權(quán)力下放與公眾參與的實(shí)踐也逐步會(huì)形成一個(gè)社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)由公共部門（政府）與私人部門（社會(huì)組織、企業(yè)）一起構(gòu)成。治理網(wǎng)絡(luò)具有多樣性、互補(bǔ)性、依賴性的特點(diǎn)，其優(yōu)勢在于將不同的群體和資源聚合以解決某一部門單獨(dú)不能解決的問題。

本文以上海市WF街道的養(yǎng)老服務(wù)為案例，探討了社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理邏輯。通過WF街道的經(jīng)驗(yàn)說明，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行已從傳統(tǒng)的控制邏輯逐步走向網(wǎng)絡(luò)邏輯。如圖3所示，政府、企業(yè)、社會(huì)組織及居民個(gè)人均處于網(wǎng)絡(luò)中的某個(gè)連接點(diǎn)，各點(diǎn)相互聯(lián)結(jié)、相互依賴、相互支持。在這張網(wǎng)絡(luò)中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，立足于實(shí)際需求，制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌項(xiàng)目安排，通過購買社會(huì)組織服務(wù)和動(dòng)員企業(yè)、志愿者資源，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)；社會(huì)組織發(fā)揮中介作用，將政府、企業(yè)、志愿者多種資源進(jìn)行整合，不僅為企業(yè)和個(gè)人實(shí)現(xiàn)公益價(jià)值提供了平臺(tái)，也給予政府一定的合法性支持；企業(yè)通過資源配置的形式，成為政府、社會(huì)組織以及志愿者的資金、技術(shù)等物質(zhì)資源的有力補(bǔ)充者；而居民個(gè)人以志愿精神的組織化形式將服務(wù)直接輸送至服務(wù)對象。

總體來講，網(wǎng)絡(luò)治理是國家建立在參與、協(xié)商、合作基礎(chǔ)上的一種協(xié)調(diào)方式，強(qiáng)調(diào)的是資源聯(lián)結(jié)和合作生產(chǎn)，是網(wǎng)絡(luò)中結(jié)構(gòu)互動(dòng)的結(jié)果而非自上而下的控制；是基于社區(qū)參與的基礎(chǔ)上，邀請社會(huì)組織、企業(yè)、公民等社會(huì)力量與政府合作制定政策和提供服務(wù)以增進(jìn)公共價(jià)值。網(wǎng)絡(luò)治理是一個(gè)公共性重塑的過程。建立一個(gè)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)居民各司其職、各負(fù)其責(zé)卻又相互依存的共同行動(dòng)體系，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、企業(yè)協(xié)同”的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理格局，是未來解決養(yǎng)老服務(wù)供給困境、應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)危機(jī)的主要措施。

但是，在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理過程中還存在一些問題。

第一，網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威性（中心性）建構(gòu)問題。網(wǎng)絡(luò)治理是不同組織或個(gè)體參與者通過社會(huì)關(guān)系的嵌入和聯(lián)結(jié)形成的關(guān)系安排。如果治理共同體涉及的范圍過大和主體過多會(huì)帶來較多的責(zé)任、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的沖突問題，因此網(wǎng)絡(luò)治理需要一個(gè)權(quán)威的正式治理結(jié)構(gòu)或組織。在當(dāng)前的中國社會(huì)，政府雖然仍然發(fā)揮治理結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)威，通過制度嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入等方式進(jìn)行適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)。但是，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，政府應(yīng)通過制度建設(shè)提高組織能力、提升社會(huì)治理水平。

第二，組織的同質(zhì)化問題。新制度主義認(rèn)為通過相互學(xué)習(xí)和模仿容易造成組織的趨同性。因此，在合作過程中，各類組織要保持一定的獨(dú)立性，避免網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的過度建構(gòu)。一要防止不同部門間的組織同質(zhì)化發(fā)展，尤其是社會(huì)組織要保持和維護(hù)社會(huì)公益目標(biāo)的道德底線，避免社會(huì)組織的行政化和商業(yè)化。二要防止同一部門內(nèi)的組織同質(zhì)化，不同的社會(huì)組織要保持自身的服務(wù)特色和技術(shù)特點(diǎn)，以免喪失社會(huì)組織的靈活性和多樣性的屬性。

第三，部門的邊界模糊問題。政府、市場和社會(huì)在合作過程中，共同進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)這一公共領(lǐng)域。共同的公益使命使不同部門之間的邊界愈來愈模糊，如果責(zé)任不清晰，容易出現(xiàn)相互推諉或集體不負(fù)責(zé)任，進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生有組織的無序的現(xiàn)象。

第四，制度設(shè)計(jì)問題。社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)聯(lián)結(jié)與合作，是一種基于信任、互惠和相互支持的關(guān)系安排。而實(shí)際上，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的各行動(dòng)主體由于缺乏整合機(jī)制，容易產(chǎn)生行動(dòng)碎片化。因此，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理需要各主體之間基于社會(huì)契約建立合作，政府應(yīng)從制度設(shè)計(jì)上尤其是在政府購買服務(wù)時(shí)通過整合機(jī)制將不同資源統(tǒng)籌聚合起來，并在購買合約中合理設(shè)計(jì)購買對象準(zhǔn)入門檻、服務(wù)范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以避免服務(wù)重復(fù)和資源浪費(fèi)。

（責(zé)任編輯：肖舟）

Socialized Service for the Aged from the Perspective of Network Governance：An Empirical Analysis of WF Community of Shanghai

JI Xiaolan，LIU Xiaomei
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

With the fast aging of population in China，the need for elderly care has increased rapidly.Based on the experience of WF Community of Shanghai，this paper explores the operational logic of socialized elderly service.The study shows：1）the actors involved in service supply include government，businesses，social organizations and community residents；2）the actors are not isolated，but interact by active participation，constructing mutual trust and consultation in a governance network；3）the actors work as a complex governance community.Above all，network governance characterized by partnership and connection will be the available strategy to deal with the aging service crisis in the future.

service for the aged；socialization；network governance

紀(jì)曉嵐，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院國家小城鎮(zhèn)社會(huì)保障研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：城市化與小城鎮(zhèn)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)等；劉曉梅，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院在讀博士生，研究方向：組織社會(huì)學(xué)、養(yǎng)老服務(wù)。

C913.6

A

1008-7672（2016）04-0114-10