PPP模式下物有所值評價實證研究
——以C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項目為例

謝瀚鵬，許家偉

（1.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)部，天津 300072；2.河南財經(jīng)政法大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院/中原經(jīng)濟區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心，鄭州 450046）

PPP模式下物有所值評價實證研究
——以C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項目為例

謝瀚鵬1，許家偉2

（1.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)部，天津 300072；2.河南財經(jīng)政法大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院/中原經(jīng)濟區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心，鄭州 450046）

文章基于C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項目，通過了VFM定性和定量評價，準確計算PSC值和PPPs值，并對PPP項目識別階段的物有所值評價進行了實證研究。結(jié)果表明：有穩(wěn)定現(xiàn)金流入，回報機制為使用者付費加政府可行性缺口補助的項目，適宜采用動態(tài)定價機制的PPP運營模式，并實現(xiàn)社會資本“盈利而不暴利”。同時，提出重新界定BOT模式中“運營”的適用范圍，盡快出臺物有所值評價的操作細則和發(fā)揮中介機構(gòu)的咨詢服務(wù)功能等政策建議。

PPP模式；物有所值；BOT項目；VFM評價

Public-Private Partnership（以下縮寫為PPP）以往多譯為公私合作、公私合營，現(xiàn)在則經(jīng)由官方正式文件定名為“政府和社會資本合作”模式。我國自十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”之后，即自上而下大力推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域里的應(yīng)用。2014年10月和11月，國務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）及《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2014］60號），確立了中長期內(nèi)推廣應(yīng)用PPP模式的基本原則。財政部通過頒布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金［2014］76號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金［2014］113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金［2015］21號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金［2015］167號）等一系列規(guī)范性文件，在部內(nèi)及地方政府的財政廳、局分層逐級設(shè)立PPP管理中心，公布了數(shù)個批次的PPP示范項目，并從政府付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的角度出發(fā)，將PPP納入《政府采購法》的適用范圍。

一、文獻評述

根據(jù)財政部財金［2014］113號文，項目識別是PPP項目操作的第一個階段，從定性和定量兩方面開展“物有所值”（VFM，Value for Money）評價，是該階段主要工作內(nèi)容。財金［2014］113號文對物有所值的定義是，一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益，是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用PPP模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

關(guān)于物有所值評價的目標，姜愛華（2014）考察了物有所值演變?yōu)檎少徶贫饶繕说脑?，指出物有所值目標通常細化為?jīng)濟學(xué)上的“3E原則”，即經(jīng)濟性、效率性和有效性，應(yīng)從采購計劃制定、采購標準化、透明采購程序以及加強第三方評估等多方面推進實現(xiàn)物有所值［1］。王千惠（2015）認為避免財政債務(wù)或者實現(xiàn)國家最佳VFM目標，何為PPP首要目標上存在爭議，理論層面上最常見的VFM緣起于政府與財團之間的最優(yōu)風險分擔計劃［2］。

關(guān)于物有所值評價的方法，孫慧等（2009）評析了國際上常用的兩種物有所值評價方法，一為成本效益分析法（CBA），因需要大量數(shù)據(jù)支持和諸多假設(shè)，計算量較大，在數(shù)據(jù)來源、定價準確性方面存在一定弊端；二為公共部門參照標準（PSC）對比法，只有PPP下的投資凈現(xiàn)值低于PSC，才可采用PPP模式。若PSC與PPP報價接近，政府方可將部分風險轉(zhuǎn)移至社會資本方［3］。陸曉春等（2014）認為，在CBA和PSC之外，還有商業(yè)案例清單法（OBC），由英國財政部2006年提出，用于項目層評估，由社會資本從備選PPP項目中選擇能夠盈利者參與［4］。王千惠（2015）認為CBA、PSC和OBC均為定量評價方法，與之對應(yīng)的是定性評價方法，多以問卷調(diào)查和專家咨詢方法進行［2］。袁競峰等（2012）給出了VFM定性評價問詢表，并認為如果定性分析結(jié)果“初步”判定PPP模式物有所值，則需要“進一步”精確分析VFM的大小，轉(zhuǎn)入定量分析。并結(jié)合案例闡明了PSC對比法［5］。

對于物有所值評價的價值或意義，吉富星（2015）認為，物有所值理念最常用的定量工具PSC，需要對時間、風險、現(xiàn)金流及折現(xiàn)率等因素進行假設(shè)和估計，但這些因素不確定性較高；占較大比例的風險價值，取值具有較大主觀性。因此PPP項目存在量化評估難問題，易人為操縱，導(dǎo)致PPP效率大打折扣，甚至誘發(fā)財政幻覺和風險隱匿［6］。彭為等（2014）認為，當前VFM評估主要從政府決策角度出發(fā)比較兩種采購方式在成本上的差異，忽略了項目在未來時期可能的收益，而不同的收益決定不同的項目價值［7］。吳卓瑾等（2014）指出，從國際經(jīng)驗來看，PPP的效果或成功率與國家治理體系和治理能力存在正向相關(guān)關(guān)系［8］。

鑒于PPP行業(yè)發(fā)展尚處起步階段，國內(nèi)對PPP項目的物有所值評價研究還屬新生事物，相關(guān)學(xué)術(shù)文獻十分有限，主要是介紹國外VFM做法。有鑒于此，本文立足于C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項目實操，通過相應(yīng)的風險分擔、定性評價和定量評價基礎(chǔ)性模型，對PPP項目識別階段的物有所值評價進行實證研究，以期為PPP行業(yè)快速發(fā)展起到一定的推動作用。

二、項目模型與評價分析

C市產(chǎn)業(yè)新城項目位于該市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)，為新建項目。擬采用BOT模式，項目建設(shè)2年，運營期13年?？偼顿Y估算為67 335.24萬元，其中建設(shè)投資為64 007.88萬元，建設(shè)期利息3 263.44萬元，鋪底流動資金63.92萬元。項目占地133 340.31㎡，總建筑面積195 490.67㎡，將建設(shè)13棟樓宇，構(gòu)建“兩軸一路”的規(guī)劃布局，即商務(wù)綠化軸、生活配套軸、庭院串聯(lián)路徑。項目實施機構(gòu)為C市招商局，在咨詢機構(gòu)協(xié)助下開展項目識別。

（一）優(yōu)化風險分配

物有所值評價所依托的風險分配，按照“風險由最適宜的一方承擔”的PPP理論以及政府和意向社會資本的實際博弈，確定基本框架見表1。

表1　政府與社會資本風險分配基本框架表

（二）物有所值定性評價模型

由C市財政局會同招商局，從省財政廳公布的PPP專家?guī)炖?，隨機選取出11名物有所值專家，并確定組長人選。專家的專業(yè)涵蓋了工程技術(shù)、法律、財政、項目管理和金融等五個領(lǐng)域。

1.定性評價指標及權(quán)重

參照相關(guān)政策指引和文獻資料，該項目從全生命周期整合、風險識別與分配、績效導(dǎo)向、潛在競爭程度、融資可行性、鼓勵創(chuàng)新、政府機構(gòu)能力、資產(chǎn)利用和收益、全壽命周期成本估算準確性、項目規(guī)模等十個方面，建立一個評價指標體系。其中，基本指標七個，合計權(quán)重為80%；附加指標三個，合計權(quán)重為20%。

在基本指標中，全生命周期整合意為PPP項目的設(shè)計、建設(shè)、融資、運營和維護管理等全生命周期各環(huán)節(jié)的整合，通過長期合同交由適格社會資本實施，是實現(xiàn)VFM的重要機理。清晰地識別與分配風險（參見表1），是VFM的內(nèi)在驅(qū)動?？冃?dǎo)向涉及公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量（或者可用性）。潛在競爭程度反映意向社會資本方的競爭關(guān)系。該四項指標較為重要，因此均給予15%權(quán)重。融資可行性反映出PPP項目對金融機構(gòu)的吸引力，而可靠的融資來源是推進項目建設(shè)的重要前提，故設(shè)定10%權(quán)重。鼓勵創(chuàng)新和政府機構(gòu)能力兩項指標的權(quán)重比均為5%。在附加指標中，資產(chǎn)利用和收益設(shè)定10%權(quán)重，全壽命周期成本估算準確性和項目規(guī)模兩項指標的權(quán)重比均為5%。參見表2。

表2　物有所值定性評價指標及權(quán)重設(shè)置

2.定性評價結(jié)果

專家組11位成員就每個指標打分，先去掉一個最高分和一個最低分，其余9個打分取算數(shù)平均數(shù)，對照相應(yīng)權(quán)重，算出單項分值后匯總得出最終加權(quán)評分。該項目的最終加權(quán)評分為76.2分（≥60分），說明該項目采用PPP模式比政府傳統(tǒng)采購模式更具有優(yōu)勢，表明通過物有所值定性評價。

（三）物有所值定量評價模型

該項目的VFM定量評價采用了公共部門參照標準對比法。Morallos和 Amekudzi（2008）指出，PSC是由初始PSC、轉(zhuǎn)移風險、保留風險及競爭中立等四項之和組成，VFM價值即為PPP價值相對于PSC之差［9］。

1.初始PSC

初始PSC是指按照傳統(tǒng)方式由政府承建該項目所承擔的建設(shè)成本、運營維護成本和其它成本。其中的其他成本指項目連接設(shè)施和配套工程建設(shè)成本，以及為獲取第三方收入所提供的周邊土地或商業(yè)開發(fā)收益權(quán)等，本例中實施方案未涉及，故暫不考慮。所以，初始PSC只包括兩部分：減去資本性收益后的建設(shè)成本；減去第三方收入后的運營維護成本。

（1）建設(shè)成本即本項目總投資67 335.24萬元。該項目采取BOT模式，特許經(jīng)營期結(jié)束后，資產(chǎn)的所有權(quán)移交給政府或其授權(quán)機構(gòu)，可繼續(xù)使用，故該項目資本性收益為0。

（2）根據(jù)該項目的可研報告，運營維護成本主要包括動力成本、外網(wǎng)租賃費、人工成本、維修費、其他費用。動力成本主要系園區(qū)的水費、電費。園區(qū)運營進入成熟期時，動力成本為176.27萬元/年；在市場培育期期間，動力成本需考慮園區(qū)入駐率。外網(wǎng)租賃費，以75萬元/年計算。該項目勞動定員100人，管理人員20人，人均月工資基數(shù)5萬元/年；運營服務(wù)人員80人，人均工資基數(shù)2.5萬元/年；人員工資年增長率綜合考慮CPI增長率和C市在崗職工平均工資增長率，估算為每年按8.5%增長，福利費按工資的14%計提。維修費根據(jù)項目可研報告，進入運營期后前五年130萬元/年，第六年至第十年為330萬元/年，第十一至第十三年為450萬元/年。其他費用指管理費用和銷售費用中分別扣除其工資及福利費、折舊費、維修費、動力成本、料耗費和攤銷費之后的部分，本項目按年工資總額的17.24%估算其它管理費用，其它銷售費用按營業(yè)收入的2.25%估算。

本項目的第三方收入主要是營運期間向入駐企業(yè)收取的房屋租賃收入、網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)信息運營收入、企業(yè)增值服務(wù)收入和物業(yè)收入。房屋租賃收入?yún)⒄請@區(qū)可出租面積14萬㎡（總建筑面積為16萬㎡除去公共服務(wù)設(shè)施2萬㎡），租金標準300 元/㎡·年、平均每三年上漲10%計算。網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)信息運營收入包括寬帶租賃費、網(wǎng)絡(luò)信息運營收入和軟件增值服務(wù)，各年度負荷率參照出租率。企業(yè)增值服務(wù)包括咨詢類、項目類、設(shè)備設(shè)施類等。物業(yè)收入按出租面積收取，每年24元/㎡。綜上，初始PSC值為43 324.16萬元（詳見表3）。

表3　PSC值計算表　萬元

2.轉(zhuǎn)移風險

由于新建項目的風險概率和風險后果值難以預(yù)測，因此風險承擔成本采用比例法計算，具體比例參照行業(yè)經(jīng)驗數(shù)據(jù)確定。

年均可轉(zhuǎn)移風險=建設(shè)總投資×風險比例+年均運營成本×風險比例=67 335.24×1%+1 274.74× 5%=737.09萬元。

可轉(zhuǎn)移風險成本=6 309.10萬元。

3.保留風險

年均保留風險=建設(shè)總投資×風險比例=67 335.24×0.2%=134.67萬元；

自留風險成本=1 152.71萬元。

4.競爭中立

主要是為了消除傳統(tǒng)采購模式下公共部門相對于社會資本所具有的競爭優(yōu)勢，以保障在物有所值定量分析過程中政府和社會資本能公平比較。政府的競爭優(yōu)勢通常包括政府方少支出的所得稅、土地費、審批費等稅費。該項目不存在競爭性調(diào)整值。

由是，

PPP值在項目識別階段被稱為影子報價（PPPs）。PPPs值=影子報價政府建設(shè)運營資本+政府自留風險承擔成本（1 152.71萬元）。

影子報價政府建設(shè)運營資本=（政府建設(shè)成本-資本性收益）+（政府運營維護成本-第三方收入）+其他成本。該項目總投資為67 335.24萬元，資本結(jié)構(gòu)為25%：75%，政府持有項目公司5%股權(quán)，故政府建設(shè)成本為841.69萬。無資本性收益。政府運營維護成本為C市政府根據(jù)項目公司提供的每年收益情況，對項目公司社會資本收益不足8%時給予的可行性缺口補助。該項目政府運營維護成本=71 292.88萬元（非現(xiàn)值）。詳見表4。根據(jù)該項目實施方案，政府方不存在第三方收入。因此，政府建設(shè)運營成本=37 154.37萬元，PPPs值=38 307.08萬元。詳見表4。

表4　PPPs值計算表　萬元

綜上所述，經(jīng)對該項目PSC值和PPPs值的分析，測算出項目全生命周期PSC值和PPPs值，具體計算結(jié)果如表5所示：

表5　物有所值指標表

VFM量值為正數(shù)，表明項目通過了物有所值定量評價。量值和指數(shù)越大，意味著PPP（BOT）模式的采用，較之于傳統(tǒng)政府采購方式的價值越大。

（四）項目分析

就定性評價而言，根據(jù)該項目的特性，設(shè)定一個指標及權(quán)重體系。經(jīng)由公正程序，從一個涵蓋工程技術(shù)、法律、財政、項目管理和金融等相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家?guī)炖镫S機抽取11名專家，組成評價小組，各自獨立打分，匯總計算出結(jié)構(gòu)。是一個較為精確的定性分析方法。

該項目的定量評價，未選用需要大量數(shù)據(jù)支持和諸多假設(shè)的成本效益分析法和主要基于社會資本方考量的商業(yè)案例清單法，而是運用了國際上相對成熟的公共部門參照標準對比法。PSC值計算結(jié)果較大，原因在于：該項目采用15年期的BOT方式，資本性收益為0，項目總投資即為建設(shè)成本。項目屬于準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，帶有產(chǎn)業(yè)孵化、支持大眾創(chuàng)業(yè)的公益性目的，第三方收入主要是營運期間向入駐企業(yè)收取的房屋租賃收入、網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)信息運營收入、企業(yè)增值服務(wù)收入和物業(yè)收入，該部分的計費不可能像純粹的商業(yè)樓宇、CBD中心那樣采用高標準，但為保證項目設(shè)施可用性的動力成本、外網(wǎng)租賃費、人工成本、維修費等運營維護成本卻必不可少。PPPs值較小，則源于政府建設(shè)成本、運營維護成本和自留風險承擔成本數(shù)額均不太高。因此，最終得出的VFM量值和指數(shù)都還不錯。

三、結(jié)論與政策建議

通過上述C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項目VFM評價實例分析，可以得出結(jié)論：該項目回報機制為使用者付費加政府可行性缺口補助，通過了VFM定性和定量評價，符合政府和社會資本長期合作，風險由最適宜承擔的一方承擔，社會資本“盈利而不暴利”，建立動態(tài)調(diào)整定價機制的PPP運營模式。在PPP項目識別階段，對于此類準經(jīng)營性（或準公益性）項目，必須立足于其所在行業(yè)運營管理的基本特征，優(yōu)化風險分配機制，合理設(shè)定定性評價指標及權(quán)重，同時要運用行業(yè)經(jīng)驗和大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)全面預(yù)測各項收入和成本，以便較為準確地計算PSC值和PPPs值，進行有效的定量評價。

發(fā)電廠、高速公路等傳統(tǒng)的BOT項目，因有充沛的現(xiàn)金流入，完全適用使用者付費的回報機制，建造成本的節(jié)省、管理的提升等原因使PPP模式物有所值。純公益性項目，只能通過政府付費方式，按照公用設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)的使用量和質(zhì)量等要素，給予社會資本以財政補貼。在準確論證政府方財政承受能力，科學(xué)設(shè)計項目運營期限的前提下，計算出PSC值和PPPs值若能夠滿足VFM定量評價的最低要求，也可以采用PPP模式。成功實施的PPP項目越多，政府治理體系就越趨于完善，財政管理能力就越提升，這將會反過來推動PPP項目的更好實施，形成良性循環(huán)。在此，就VFM評價和推廣PPP模式提出以下政策建議：

第一，重新界定BOT模式中“運營”的適用范圍。在PPP模式下，“運營”應(yīng)在更為廣泛的意義上使用，包括社會資本所有合法的、遵從公序良俗的，以基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品的可用性、便利性和提供各項服務(wù)為對價而獲取經(jīng)營收益的活動。該等經(jīng)營收益即為運營收入。如C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項目中的房租收入、物業(yè)管理費收入、網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)信息運營收入、企業(yè)增值服務(wù)收入等等，均為運營收入。運營收入不應(yīng)在狹義上僅限于傳統(tǒng)的公路、橋梁通行費、污水處理費等項。

第二，盡快出臺物有所值評價的操作細則。由財政部或其授權(quán)的行業(yè)協(xié)會、學(xué)會，結(jié)合業(yè)內(nèi)經(jīng)驗，及時修訂、完善物有所值評價指引，公布實務(wù)操作細則。以便細化VFM評價工作流程，統(tǒng)一規(guī)范各地、各行業(yè)的PPP項目識別工作。

第三，發(fā)揮中介機構(gòu)的咨詢服務(wù)功能。PPP模式基本理念是“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，而VFM評價本身就是一項專業(yè)性極強的工作。建議各個項目實施機構(gòu)擇優(yōu)委托相關(guān)專業(yè)中介機構(gòu)，如咨詢公司、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等，協(xié)助其高效、專業(yè)地完成項目識別、準備、采購等各項工作。

［1］姜愛華.政府采購“物有所值”制度目標的含義及實現(xiàn)——基于理論與實踐的考察［J］.財政研究，2014 （8）：72-74.

［2］王千惠.芻議物有所值理論在PPP項目決策中的適用——緣起于PPP熱潮下價值分析的缺位及《操作指南》的應(yīng)用［J］.知識經(jīng)濟，2015（14）：32-35.

［3］孫慧，周穎，范志清.PPP項目評價中物有所值理論及其在國際上的應(yīng)用［J］.國際經(jīng)濟合作，2009（11）：70-74.

［4］陸曉春，杜亞玲，岳凱，等.基于VFM的政府與社會資本合作項目決策問題研究［J］.天津經(jīng)濟，2014 （11）：56-59.

［5］袁競峰，王帆，李啟明，等.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的VFM評價方法研究及應(yīng)用［J］.現(xiàn)代管理科學(xué)，2012（1）：27-30.

［6］吉富星.我國PPP模式的政府性債務(wù)與預(yù)算機制研究［J］.稅務(wù)與經(jīng)濟，2015（4）：6-11.

［7］彭為，陳建國，Cui Qingbin，等.公私合作項目物有所值評估比較與分析［J］.軟科學(xué)，2014（5）：28-32.

［8］吳卓瑾，喬寶云.構(gòu)建合理的PPP管理框架推進財政和國家治理現(xiàn)代化［J］.中國財政，2014（15）：46-49.

［9］Morallos Dorothy，Amekudzi Adjo.The State of the Practice of Value for Money Analysis in Comparing Public-Private Partnerships to Traditional Procurements ［J］.Public Works Management&Policy，2008，13 （2）：114-125.

［責任編輯：胡亭亭］

Empirical Research on Value for Money Under the Public-Private Partnership Mode —Taking the New Industrial Zone BOT Project in C City as an Example

XIE Han-peng1，XU Jia-wei2
（1.College of Management and Economics，Tianjin University，Tianjin 300072，China；2.College of Resources and Environment/Collaborative Innovation Center of Three-Aspect Coordination of Central-China Economic Region，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450046，China）

Based on the new industrial zone BOT project in C city，through the VFM qualitative and quantitative assessment，this paper accurately calculates PSC values and PPPs value，and value for money evaluation of PPP project identification phase of empirical research.The results show that those projects can pass qualitative evaluation and quantitative evaluation which have stable cash inflow，the return source of investment are user charge and the viability gap funding from government，suitable for the application of PPP mode，and achieve social capital“profit without profiteering.”At the same time，it proposes to redefine the scope of BOT mode“operation”，introduce the evaluation rules of the value for money as soon as possible and the intermediary advisory services and other policy recommendations.

PPP mode；value for money；BOT project；VFM evaluation

F812.2

A

1674-8638（2016）04-0047-06

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.04.008

2016-03-04

國家社會科學(xué)基金項目（13CGL018）；高等學(xué)校博士學(xué)科點專項科研基金項目（20130032120014）

謝瀚鵬（1974-），男，河南南陽人。博士（后），研究方向：企業(yè)管理；許家偉（1984-），男，河南蘭考人。博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。