胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水風險控管分析

高　宇,戴長雷,王遠明,王立志

(1.黑龍江大學(xué) 寒區(qū)地下水研究所，黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江大學(xué) 水利電力學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080；3.黑龍江省三江工程建設(shè)管理局，黑龍江 哈爾濱 150080)

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胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水風險控管分析

高宇1,2,戴長雷1,2,王遠明3,王立志3

(1.黑龍江大學(xué) 寒區(qū)地下水研究所，黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江大學(xué) 水利電力學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080；3.黑龍江省三江工程建設(shè)管理局，黑龍江 哈爾濱 150080)

胖頭泡蓄滯洪區(qū)是松花江流域防洪體系的骨干調(diào)蓄工程。在特大洪水來臨時，傳統(tǒng)救助補償方法難以保障洪災(zāi)救助，建立胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水保險制度可分散風險及降低財政負擔。但由于經(jīng)濟發(fā)展的限制，初期繳費方式應(yīng)以低保費、低限額收費為宜，并建立相應(yīng)的法律法規(guī)作為依據(jù)。作為松花江防洪工程的重要部分，洪水之后的處理工作同樣重要。胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水風險控制管理內(nèi)容可分為5部分：洪水風險區(qū)劃、社會經(jīng)濟區(qū)劃、洪水災(zāi)害經(jīng)濟損失評估、洪水保險方案研究及綜合管理條例研究。

胖頭泡；蓄滯洪區(qū)；洪水；風險

2016年上半年，我國南方大部分地區(qū)都發(fā)生了強降水，多地接連發(fā)布暴雨預(yù)警。據(jù)分析，各地發(fā)生洪澇災(zāi)害可能性極大，洪水問題已經(jīng)引起了社會的極大關(guān)注。胖頭泡蓄滯洪區(qū)是松花江流域防洪體系的重要組成部分，需要對其洪水風險進行控制和管理。

1　洪水保險和洪區(qū)管理條例在洪水控管過程中的作用

蓄滯洪區(qū)洪水風險管理主要涉及的方面有行洪區(qū)淹沒水深，行洪區(qū)面積，行洪區(qū)淹沒時間，行洪區(qū)啟用頻率，人均GDP，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，人均耕地面積，人口密度，安全人口比重，人均安全設(shè)施面積，撤退道路密度，經(jīng)濟補償[1]。我國目前實行的洪災(zāi)補償救助是民政救助系統(tǒng)和特大防汛經(jīng)費，在非官方和民間則是長期形成的“一方有難，八方支援”的優(yōu)良傳統(tǒng)[2]。但這種救助補償方法并不適用于特大洪災(zāi)。

洪水保險可以分攤部分地區(qū)一次性的洪災(zāi)損失，雖不能減少災(zāi)害損失，但投保戶在災(zāi)后能夠及時得到一定的經(jīng)濟補償[3]，對于恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園有一定的作用，有利于社會生活穩(wěn)定性的維持和延續(xù)。洪水保險制度是在時間和空間上分散風險，減輕因災(zāi)害救濟和重建引起的財政負擔，這種制度能夠更好地適應(yīng)社會主義市場機制，完善社會保障體系，是對現(xiàn)有災(zāi)害管理體制的重大改革[4]。與現(xiàn)有的災(zāi)后救濟制度相比較，洪水保險建立了具有法律效力的合同關(guān)系。在洪災(zāi)發(fā)生時，按約定的標準兌現(xiàn)，及時有效地化解財政負擔和洪水風險。傳統(tǒng)防洪是以泄為主，新防洪應(yīng)是蓄泄并重，從傳統(tǒng)拒絕洪水的思想過渡到給洪水讓路的思想[5]。

現(xiàn)有法律只重視蓄滯洪區(qū)的蓄滯洪水功能保護，對于自凈化組織功能、景觀功能和棲息地等其他生態(tài)功能的保護有所欠缺[6]。對于蓄滯洪區(qū)的社會經(jīng)濟功能，現(xiàn)有法律并未進行合理規(guī)制。在日本實施環(huán)境行政指導(dǎo)，分為綱要和具體行政指導(dǎo)兩種方式。綱要行政是以大綱或指導(dǎo)綱要的形式制定一般性指導(dǎo)標準；具體行政指導(dǎo)是行政主體對相對人逐個進行指導(dǎo)培訓(xùn)等行政活動[7]。我國法律應(yīng)從對蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不合理限制過渡到對經(jīng)濟發(fā)展的一般指導(dǎo)和具體指導(dǎo)。

胖頭泡蓄滯洪區(qū)啟用后淹沒了一些分洪區(qū)，但保護了哈爾濱等重點城市和地區(qū)。胖頭泡蓄滯洪區(qū)的保護區(qū)范圍大，可在受益地區(qū)征集收取一定資金，為分洪區(qū)繳納部分保費[8]?？赏ㄟ^建立洪水保險制度協(xié)調(diào)保護區(qū)、分洪區(qū)與滯洪區(qū)的經(jīng)濟利益[9]。之前國內(nèi)曾嘗試推行過洪水或農(nóng)村保險，由于多方面因素限制未能得到推廣，但是這種嘗試也為推行洪水保險制度累積了一定的經(jīng)驗，并且《中華人民共和國防洪法》第四十七條中有“國家鼓勵、扶持洪水保險”的規(guī)定。因此，推行洪水保險制度是具有可行性的。

胖頭泡蓄滯洪區(qū)啟用頻率最低為100 a，特大水災(zāi)發(fā)生的機率非常小，因此人們的水患意識漸漸淡薄，投保人繳費積極性差；而且受經(jīng)濟發(fā)展水平限制，自愿參加洪水保險的積極性并不高[10]。以往洪災(zāi)造成的損失需要經(jīng)過很長時間才能恢復(fù)，現(xiàn)今通過洪水保險的形式，損失能夠盡快地得到補償，應(yīng)對能力提高，但需要一定的經(jīng)濟實力來支撐。據(jù)估計，胖頭泡蓄滯洪區(qū)如要推行洪水保險制度，居民平均每年每戶要承擔的保費金額約為347.5元，就區(qū)內(nèi)經(jīng)濟狀況分析，每戶能承擔的保費金額為100元，其余247.5元需要由政府負擔，每年費用最大為1024.73萬元，政府的負擔也是極大的[11]。

目前關(guān)于洪水保險我國沒有配套法規(guī)制度，根據(jù)其性質(zhì)和成功推行國家的經(jīng)驗，洪水保險應(yīng)具有強制性，必須設(shè)立相應(yīng)的法規(guī)作為其強制推行的法律支持。以立法形式對受益區(qū)按一定比例征收保險保安費。高風險地區(qū)，保險費率高，保費金額也高。隨著制度的完善，對杜絕災(zāi)情虛報現(xiàn)象也會起到一定作用[12]。洪水保險初步實施階段應(yīng)以低保費、低限額收費方式為宜，之后通過洪水風險分析確定保險費率。洪水風險圖可以作為確定保險費率的依據(jù)[13-14]。洪水保險初步實施階段可采用統(tǒng)一的標準費率，再依據(jù)災(zāi)情輕重進行逐年調(diào)整。

2　胖頭泡蓄滯洪區(qū)的防洪地位及洪水風險分析

松花江洪水季節(jié)性強，峰高量大，而中下游河道泄洪能力相對不足，在安排修建水庫、堤防和整治河道的同時，利用嫩江松花江沿岸洼地和部分農(nóng)田作為臨時分洪、滯洪場所，以緩解水庫、河道蓄泄不足的矛盾，是防御大洪水的重要措施。松花江流域目前尚無蓄滯洪區(qū)，一遇特大洪水，只能依靠水庫(如豐滿、尼爾基、白山水庫和其他支流水庫等)和堤防承擔防洪任務(wù)，防洪形勢十分緊張[15]。因此，松花江流域防洪規(guī)劃確定了以干流堤防，尼爾基、豐滿、白山水庫等干流控制性水利樞紐工程，以及胖頭泡、月亮泡等流域性蓄滯洪區(qū)構(gòu)成松花江干流防洪工程體系[16]。其中胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)是松花江流域防洪規(guī)劃提出的骨干調(diào)蓄工程，是松花江流域防洪體系的重要組成部分[17]。當前，通過堤防加高加固，哈黑公路橋、濱洲、濱北鐵路橋擴孔，結(jié)合北岔河道疏浚，河道灘島整治等措施保證哈爾濱松花江南岸主城區(qū)堤防安全泄洪量達到17 900 m3/s，相當于近100 a一遇標準，胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)建成后提高到200 a一遇標準[18]。

胖頭泡蓄滯洪區(qū)位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源縣的西北部，東以安肇新河下段右側(cè)堤防及林肇公路左側(cè)的自然崗地和新建堤防為界，南至養(yǎng)身地到古恰的松花江干流左側(cè)堤防，西以老龍口到養(yǎng)身地的嫩江干流左岸堤防為界，北至南引水庫的1～4號、21～33號堤壩[19]。地理坐標為東經(jīng)124°08′～124°48′，北緯45°27′～46°03′，區(qū)內(nèi)總面積1994 km2。

胖頭泡蓄滯洪區(qū)涉及肇源縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、70個村(含8個獨立單位)、210個自然屯， 2010年總戶數(shù)為5.28萬戶，總?cè)丝跒?7.0萬人。區(qū)內(nèi)2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值88.73億元。其中，第一產(chǎn)業(yè)27.6億元，占31.13%；第二產(chǎn)業(yè)41.5億元，占46.79%；第三產(chǎn)業(yè)19.58億元，占22.07%。區(qū)內(nèi)以農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)有耕地8.22萬hm2(含大同區(qū)0.218萬hm2，杜蒙縣0.212萬hm2)，林地0.615萬hm2(含大同區(qū)193.33 hm2，杜蒙縣73.33 hm2)，草地4.871萬hm2(含大同區(qū)0.356萬hm2，杜蒙縣3560 hm2)，水面2.969萬hm2(含杜蒙縣和大同區(qū)1.094萬hm2)。區(qū)內(nèi)有房屋18.37萬間，總面積771.55萬m2，其中附屬房屋185.21萬m2。區(qū)內(nèi)有公安局(所)、郵政局(所)、衛(wèi)生院等機關(guān)事業(yè)單位195個；有餐飲業(yè)、旅店、干洗店、美發(fā)店、農(nóng)機站及修理部、裝潢、浴池、加油站等工商企業(yè)1548個，皮革工業(yè)園區(qū)1個；有肥料廠、酒廠、磚廠、米業(yè)公司等工業(yè)企業(yè)101個；有糧庫6座，中、小學(xué)校80所；有移動、聯(lián)通、網(wǎng)通通訊設(shè)施100處；有電業(yè)輸電線路94 km、配電線路1411 km，交通道路971 km。區(qū)內(nèi)居民財產(chǎn)總價值70.93億元，其中，固定資產(chǎn)46.10億元，可移動資產(chǎn)24.83億元。

區(qū)內(nèi)有大慶的三個油田，即頭臺油田、采油七廠和采油九廠；有油井1651眼，注水井650眼，其他井1801眼，各類注水站、轉(zhuǎn)油站等17處，各種閥組間、注配間等101個，變壓器1386個，機泵368臺套，輸油管道17 210 km，公路1790 km，固定資產(chǎn)總價值62.52億元。區(qū)內(nèi)有通讓鐵路40 km。在區(qū)內(nèi)有文物古跡共61處，其中地上9處，地下52處，總價值2.92億元。

作為松花江防洪工程的重要部分，胖頭泡蓄滯洪區(qū)在流域洪水風險達到一定閾值時是必然會啟用的，蓄滯區(qū)洪水之后的安排是十分現(xiàn)實的工作。

3　控管方案分析

基于洪水保險和洪區(qū)管理條例的胖頭泡蓄滯洪區(qū)，洪水風險控管的目標定位為：為胖頭泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)工程可持續(xù)運行管理提供科學(xué)依據(jù)。

在工程措施的基礎(chǔ)上，本次控管方案分析過程中特別注意貫穿“全面”“經(jīng)濟評估”和“法治”的原則方法?！叭妗钡脑瓌t方法主要體現(xiàn)在“在時間上全面考慮大量的非蓄滯年和少量且重要的蓄滯洪年的關(guān)系”“在空間上全面考慮蓄滯洪區(qū)、防洪受益方、政府管理方之間的關(guān)系”等方面；“經(jīng)濟評估”的原則方法主要體現(xiàn)在“蓄滯洪區(qū)社會經(jīng)濟分區(qū)評估”“洪水災(zāi)害分區(qū)經(jīng)濟評估”“洪水保險費用分區(qū)估算”等方面?！胺ㄖ巍钡脑瓌t方法主要體現(xiàn)在“基于法理分析的蓄滯洪區(qū)綜合管理條例(建議稿)的制訂”“《中華人民共和國防洪法》第四十七條規(guī)定國家鼓勵、扶持洪水保險”等方面。基于洪水保險和洪區(qū)管理條例的胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水風險控管主要內(nèi)容至少應(yīng)該包括5個部分(圖1)。

第一是蓄滯洪區(qū)社會經(jīng)濟區(qū)劃。具體包括：區(qū)內(nèi)政區(qū)及資產(chǎn)權(quán)屬統(tǒng)計；區(qū)內(nèi)經(jīng)濟地理圖件制作；現(xiàn)狀條件下區(qū)內(nèi)居民農(nóng)田、工業(yè)、企業(yè)資產(chǎn)調(diào)查及核算；現(xiàn)狀條件下區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟區(qū)劃圖件制作；結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、蓄滯洪區(qū)功能設(shè)定，確定區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標等。

第二是蓄滯洪區(qū)洪水風險區(qū)劃。具體包括：區(qū)域洪水特征分析及典型洪水選擇；歷史大洪水情景條件下洪水特征及蓄滯洪方案；歷史大洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區(qū)淹沒特征(水深、范圍、時長)；設(shè)計情景條件下洪水特征及蓄滯洪方案；設(shè)計情景洪水條件下，胖頭泡蓄滯洪區(qū)淹沒特征(水深、范圍、時長)；不同洪水情景條件下胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水淹沒風險區(qū)劃圖件制作等[20]。

第三是泡蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害經(jīng)濟損失評估。具體包括：胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害工程防治體系；歷史洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害經(jīng)濟損失評估；歷史洪水情景條件下，防洪受益區(qū)減災(zāi)效益評估；設(shè)計洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害經(jīng)濟損失評估；設(shè)計洪水情景條件下，防洪受益區(qū)減災(zāi)效益評估；不同洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害經(jīng)濟損失分區(qū)圖件設(shè)計與制作等。

第四是胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水保險方案研究。具體包括：國內(nèi)外洪水保險體制分析與借鑒；胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水保險的目標、時限、險種確定；不同洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區(qū)不同淹沒風險區(qū)，洪水保險費分析與計算；不同來源(區(qū)內(nèi)自籌、受益區(qū)補償、防洪專項資金)保費籌集能力評估；胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水保險方案(分區(qū)、分情景、分類別)分析與設(shè)計；胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水保險方案圖件設(shè)計與制作等。

第五是胖頭泡蓄滯洪區(qū)綜合管理條例研究。具體包括：國內(nèi)外蓄滯洪區(qū)管理條例(辦法)調(diào)研與借鑒；國內(nèi)蓄滯洪區(qū)管理相關(guān)法律法規(guī)的立法理念分析及本次管理條例研究的法理選定；經(jīng)濟評估、區(qū)域協(xié)調(diào)(蓄滯洪區(qū)與受益區(qū)之間的協(xié)調(diào)，不同洪水風險區(qū)之間的協(xié)調(diào))、時間協(xié)調(diào)(蓄滯洪年和非蓄滯洪年之間的協(xié)調(diào)，不同級別蓄滯洪年之間的協(xié)調(diào))、洪水保險、洪水利害兩重屬性等理念的應(yīng)用；基于區(qū)內(nèi)民眾、管理部門和學(xué)術(shù)專家交互研討的胖頭泡蓄滯洪區(qū)綜合管理條例框架條文的確定；胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理條例(建議稿)的形成等。

圖1　胖頭泡防控滯洪區(qū)洪水風險控管方案結(jié)構(gòu)圖

4　結(jié)　論

(1)洪水保險制度是在時間和空間上分散風險，減輕因災(zāi)害救濟和重建引起的財政負擔。胖頭泡蓄滯洪區(qū)推行洪水保險制度是可行的，受現(xiàn)今經(jīng)濟發(fā)展水平限制，初期階段應(yīng)以低保費、低限額收費為宜，后期根據(jù)風險分析確定保費逐步調(diào)整，而且為保證該制度的順利實施應(yīng)建立相應(yīng)的法律法規(guī)。

(2)胖頭泡蓄滯洪區(qū)為農(nóng)業(yè)大區(qū)，人口眾多資源豐富，若遭到洪水侵蝕，人民生命財產(chǎn)安全將受到嚴重的威脅。松花江洪水季節(jié)性強，峰高量大，胖頭泡蓄滯洪區(qū)作為松花江流域防洪體系的骨干調(diào)蓄工程在達到洪水等級后啟用，而蓄滯區(qū)洪水之后的善后工作同樣十分重要。

(3)胖頭泡蓄滯洪區(qū)洪水風險控制管理內(nèi)容可簡要概括為：通過對區(qū)域洪水及蓄洪區(qū)特征分析建立洪水風險區(qū)劃，并結(jié)合社會經(jīng)濟區(qū)劃，進行洪水災(zāi)害經(jīng)濟損失評估，最終確定洪水保險方案及綜合管理條例。

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Flood risk management analysis of Pangtoupao flood storage area

GAO Yu1,2, DAI Changlei1,2, WANG Yuanming3, WANG Lizhi3

(1.Institute of Groundwater in Cold Region, Heilongjiang University, Harbin 150080, China;2.SchoolofHydraulic&Electric-power,HeilongjiangUniversity,Harbin150080,China;3.SanjiangengineeringconstructionandmanagementbureauofHeilongjiangProvince,Harbin150080,China)

Pangtoupao flood storage area is the key project of the Songhua River flood control system. When the flood comes, the traditional way is difficult to protect the flood relief. Established flood insurance system at Pangtoupao flood storage area can disperse risk and reduce the financial burden. However, due to the limit of economic development, the initial payment methods should be low fee, and build the corresponding laws and regulations as a basis. As an important part of the Songhua River flood control project, the treatment work after the flood is equally important. Pangtoupao flood storage area control risk management can be divided into five parts: flood risk compartment, social economic compartment, economic loss assessment of flood disaster, the study of flood insurance scheme and integrated management regulations.

Pangtoupao;flood storage area; flood; risk

“十二五”國家科技支撐計劃(2014BAD12B01-03)；黑龍江省三江工程建設(shè)管理局項目(SLKYY2015-874)

高宇(1992-)，女，碩士研究生，主要從事水資源評價與區(qū)別方面的研究。

戴長雷(1978- )，男，副教授，主要從事寒區(qū)地下水及國際河流方面的研究。

TV877

A

2096-0506(2016)08-0036-05