加強(qiáng)基層捕撈漁具管理若干問(wèn)題的思考

文/李吉光 宋玉蘭 王　桐

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“漁政執(zhí)法能力建設(shè)”征文

加強(qiáng)基層捕撈漁具管理若干問(wèn)題的思考

文/李吉光 宋玉蘭 王桐

捕撈漁具是開(kāi)發(fā)利用漁業(yè)資源的基本工具之一。規(guī)范和加強(qiáng)捕撈漁具管理，有助于發(fā)展“負(fù)責(zé)任捕撈”、實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)利用，有助于加快構(gòu)建漁業(yè)現(xiàn)代治理體系和治理能力，有助于促進(jìn)漁業(yè)文明繁榮進(jìn)步?；鶎邮遣稉茲O具管理的最前沿。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，如何進(jìn)一步健全和完善基層捕撈漁具管理的體制、機(jī)制、政策和措施，是各級(jí)監(jiān)管部門(mén)面臨的共同課題。筆者就此展開(kāi)芻議，不妥之處，敬請(qǐng)指正。

一、違規(guī)捕撈漁具的類別

（一）國(guó)內(nèi)法層面

依據(jù)《漁業(yè)法》，未取得捕撈許可證件漁船持有的漁具、炸魚(yú)毒魚(yú)電魚(yú)漁具、禁止制造銷售使用的漁具、在禁漁期、禁漁區(qū)作業(yè)的漁具、網(wǎng)目尺寸標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的漁具均屬于違規(guī)漁具范疇。根據(jù)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于“十二五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)漁船管理控制海洋捕撈強(qiáng)度的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔2011〕5號(hào)），到“十二五”末，未列入漁具準(zhǔn)用目錄的漁具漁法一律禁止使用。各地根據(jù)實(shí)際，也制定了區(qū)域性漁具管制措施。比如，《渤海區(qū)漁業(yè)資源繁殖保護(hù)規(guī)定》禁止在渤海使用底拖網(wǎng)、浮拖網(wǎng)、變水層拖網(wǎng)、魚(yú)籠、蝦籠等漁具；《山東省漁業(yè)資源保護(hù)辦法》則規(guī)定禁止使用漁船推進(jìn)器或吸蛤泵采捕貝類。此外，按照產(chǎn)品質(zhì)量和工商行政管理法規(guī)，作為非法漁用物資的假冒偽劣漁具則屬于商品制造、流通領(lǐng)域的違禁漁具。

（二）國(guó)際法層面

不合乎國(guó)際漁業(yè)協(xié)定、國(guó)際公約的入漁漁具亦屬于違規(guī)漁具。聯(lián)合國(guó)大會(huì)44/225號(hào)、45/197號(hào)、46/215號(hào)等決議規(guī)定，禁止在公海使用大型流網(wǎng)作業(yè)。遠(yuǎn)洋漁船如果攜帶大型流網(wǎng)出境并在公海作業(yè)，其漁具也屬于違規(guī)漁具。根據(jù)《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》、中美關(guān)于有效合作和執(zhí)行聯(lián)合國(guó)大會(huì)46/215決議的諒解備忘錄等規(guī)定，我國(guó)每年派遣執(zhí)法船參與公海聯(lián)合執(zhí)法，查處北太公海的違規(guī)漁船。

二、捕撈漁具管理面臨的突出問(wèn)題和原因分析

（一）監(jiān)管資源過(guò)于分散

捕撈漁具監(jiān)管工作具有明顯的跨區(qū)域性和跨部門(mén)性特點(diǎn)。根據(jù)捕撈漁具流轉(zhuǎn)的階段，可將捕撈漁具監(jiān)管劃分為制造環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)。上述環(huán)節(jié)分別涉及不同的市場(chǎng)主體，其主要行政監(jiān)管職責(zé)分別屬于質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)、工商行政管理部門(mén)和漁業(yè)主管部門(mén)，條塊分割、政出多門(mén)，極大地增加了行政成本，容易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管漏洞和地方保護(hù)主義。以制造環(huán)節(jié)為例，由于監(jiān)管職責(zé)模糊、行業(yè)自律缺位，同行之間惡性競(jìng)爭(zhēng)、互相壓價(jià)，不少地方已出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的負(fù)面效果，不少守法漁具制造企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、破產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方向，影響了市場(chǎng)公平正義和行業(yè)健康發(fā)展。

（二）標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)明顯滯后

標(biāo)準(zhǔn)化是捕撈漁具管理的重要抓手。相較于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和執(zhí)法監(jiān)管的迫切需要，漁具標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)則較為滯后。標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量方面，根據(jù)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政局提供的數(shù)據(jù)，截止2014年底，74項(xiàng)漁具標(biāo)準(zhǔn)中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有23項(xiàng)（占31.1％，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)僅2項(xiàng)）、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有51項(xiàng)（占68.9％，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)僅6項(xiàng)）。其中，漁具材料標(biāo)準(zhǔn)又占到46項(xiàng)，而直接影響捕撈效率的網(wǎng)目尺寸標(biāo)準(zhǔn)僅9項(xiàng)。2013年底，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的禁用漁具、過(guò)渡漁具和準(zhǔn)用漁具以及特許網(wǎng)目尺寸等制度尚未轉(zhuǎn)化成國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)漁具制造業(yè)約束力較弱。標(biāo)齡方面，15年以上標(biāo)齡的標(biāo)準(zhǔn)26項(xiàng)，占現(xiàn)有漁具標(biāo)準(zhǔn)的35.1％；0～15年標(biāo)齡的19項(xiàng)，占現(xiàn)有漁具標(biāo)準(zhǔn)的25.7％。部分標(biāo)準(zhǔn)已與技術(shù)進(jìn)步等脫節(jié)，亟需修訂完善或重新制定。標(biāo)準(zhǔn)采用率方面，有標(biāo)不依、無(wú)標(biāo)生產(chǎn)的問(wèn)題較為突出。部分漁具制造企業(yè)迎合違法漁民需求，公然違反國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，大量制造違禁漁具，成為“絕戶網(wǎng)”泛濫、捕撈強(qiáng)度失控性增長(zhǎng)的重要原因。

（三）配套支撐缺位嚴(yán)重

首先，執(zhí)法依據(jù)不精細(xì)。《漁業(yè)法》規(guī)定，使用禁用漁具作業(yè)情節(jié)非常嚴(yán)重的，才可沒(méi)收漁具。但哪些行為屬于“情節(jié)嚴(yán)重”，有關(guān)行政法規(guī)、司法解釋沒(méi)有作出明確、量化的界定。近期，各省、市紛紛出臺(tái)涉及沒(méi)收漁具的自由裁量基準(zhǔn)規(guī)范性文件，也沒(méi)有上升到行政法規(guī)層次。囿于“有法難依”的困局，捕撈漁具監(jiān)管陷入“調(diào)查難、處理難、執(zhí)行更難”的窘境。其次，調(diào)查評(píng)估不深入。摸清各地漁具結(jié)構(gòu)和資源狀況的微觀“家底”，是做好漁具管理的重要基礎(chǔ)。由于人才、經(jīng)費(fèi)、裝備、技術(shù)等原因，在省以下開(kāi)展深入、微觀的調(diào)查評(píng)估舉步維艱，這也成為實(shí)施捕撈限額管理的重要技術(shù)障礙。第三，現(xiàn)有管理政策體現(xiàn)不出“促增收、保穩(wěn)定”的兜底作用。以一對(duì)300千瓦雙拖網(wǎng)漁船為例，正常生產(chǎn)需至少4盤(pán)拖網(wǎng)，每盤(pán)成本約5萬(wàn)元，這對(duì)船僅網(wǎng)具就需投入20萬(wàn)元。鑒于漁具更換的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益需要較長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)，這樣勢(shì)必影響漁民基本生計(jì)。

（四）行政交界海域成為監(jiān)管難點(diǎn)

《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，定置漁業(yè)一般不得跨縣作業(yè)；海洋定置漁業(yè)不得越出“機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”?！稘O業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》則規(guī)定，作業(yè)場(chǎng)所核定在A類漁區(qū)或內(nèi)陸水域的漁船，除因傳統(tǒng)作業(yè)習(xí)慣或資源調(diào)查等特殊情況經(jīng)批準(zhǔn)外，不得跨省轄水域界限作業(yè)。公開(kāi)資料顯示，2002年我國(guó)啟動(dòng)省縣兩級(jí)海域界限勘定工作，直到2011年至2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳才先后批復(fù)同意廣西、浙江、福建、山東、上海、河北、海南、遼寧、廣東等9個(gè)沿海省份縣際海域行政區(qū)域界限，此前如何界定是否跨界作業(yè)一直缺少國(guó)家權(quán)威依據(jù)。即便區(qū)劃已經(jīng)明確，但受歷史遺留問(wèn)題等影響，不少海域仍存在管轄權(quán)爭(zhēng)議，成為漁具監(jiān)管的“灰色地帶”。長(zhǎng)期排他性占用固定海域的“地籠”作業(yè)等現(xiàn)象難以根除，由此引發(fā)的漁事糾紛和治安案件時(shí)有發(fā)生，影響了漁區(qū)和諧穩(wěn)定。

（五）網(wǎng)漁具報(bào)廢銷毀不規(guī)范

網(wǎng)漁具材質(zhì)多是不易自然降解的聚酰胺、聚乙烯、聚丙烯、聚偏二氯乙烯等材料。根據(jù)筆者調(diào)查，其報(bào)廢處理途徑主要有以下三種：海上丟棄；陸地廢棄、填埋或焚燒銷毀；手工改制成漁用繩索或作廢品回收。從環(huán)保角度講，海上隨意丟棄會(huì)對(duì)海洋生態(tài)構(gòu)成長(zhǎng)期危害，陸地丟棄或填埋會(huì)造成土壤鉛污染，而焚燒則會(huì)造成土地、大氣污染。從回收利用角度看，由于性能差異、材料老化等原因，由網(wǎng)漁具改制的漁用繩索難以保證耐用性能和安全系數(shù)。此外，由于多具有難聞異味及固體異物和海鹽成分，其回收成本也會(huì)顯著增加。從海事安全角度分析，海上棄置的網(wǎng)漁具會(huì)對(duì)船舶航行安全構(gòu)成威脅。一旦被大量卷入船槳，易造成動(dòng)力異常、油污泄露，甚至海難事故。上述問(wèn)題都是銷毀違禁漁具的前車之鑒，應(yīng)引起足夠重視。

（六）休閑海釣漁具管理亟需規(guī)范

釣漁具，特別是竿釣漁具，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、操作輕便、成本較低，是發(fā)展休閑漁業(yè)的理想漁具。近年來(lái)，休閑海釣業(yè)在我國(guó)沿海蓬勃興起，沿海省份基本都已出臺(tái)了休閑海釣業(yè)發(fā)展規(guī)劃，不少地方年接待海釣人數(shù)已達(dá)到數(shù)十萬(wàn)人次、產(chǎn)值甚至達(dá)到百億規(guī)模。但隨之產(chǎn)生的管理不規(guī)范問(wèn)題也日漸凸顯。比如，由于誘食餌料等技術(shù)的應(yīng)用，釣漁具生產(chǎn)效率得到很大提高。在近海資源普遍衰退、捕撈限額等配套制度尚未實(shí)施的情況下，重復(fù)建設(shè)大量海釣項(xiàng)目，容易使休閑海釣異化為生產(chǎn)活動(dòng)，抵消伏季休漁和增殖放流的成果。再比如，違規(guī)釣具大量應(yīng)用于休閑海釣活動(dòng)。以“電子釣魚(yú)竿”為例，其原理是產(chǎn)生低頻低壓振蕩波使魚(yú)暫時(shí)昏迷，從而減小起魚(yú)時(shí)間、提高生產(chǎn)效率。但依據(jù)《漁業(yè)法》，此類漁具屬于國(guó)家明令禁用的電漁具。鑒于各地休閑海釣的發(fā)展尚處初級(jí)階段，系統(tǒng)規(guī)范游釣漁具管理勢(shì)在必行。

三、規(guī)范和加強(qiáng)捕撈漁具管理的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)提升管理制度約束力

一是建立實(shí)施漁具生產(chǎn)許可制度。按照《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》，將捕撈漁具列入實(shí)行生產(chǎn)許可證制度產(chǎn)品目錄。捕撈漁具產(chǎn)品必須永久標(biāo)注名稱、許可證號(hào)、廠家、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等信息，確保產(chǎn)品終身可追溯。二是推行漁具使用實(shí)名制。以定置漁具等被動(dòng)型漁具為重點(diǎn)，引入二維碼、電子識(shí)別等技術(shù)，推行漁具使用實(shí)名制。漁具在攜帶、使用過(guò)程中必須附著持有人標(biāo)識(shí)。三是實(shí)施捕撈限額制度。以釣漁具為突破口，選擇人工魚(yú)礁區(qū)等海域的野生漁業(yè)資源開(kāi)展捕撈限額試點(diǎn)。待條件成熟后，面向所有漁具和所有捕撈對(duì)象推廣。四是實(shí)施定置作業(yè)海域有償使用制度。按照《海域使用管理法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等，將具有排他性用海特點(diǎn)的定置漁業(yè)用海列入海域使用功能類別。定置作業(yè)必須距岸足夠距離，不得破壞自然景觀。單位和個(gè)人從事3個(gè)月以上定置漁業(yè)生產(chǎn)必須依法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記、繳納海域使用金，減少無(wú)序利用、漁事糾紛等現(xiàn)象發(fā)生。五是推動(dòng)出臺(tái)“一攬子”司法解釋。對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化界定，為行政執(zhí)法提供可操作性強(qiáng)的法律依據(jù)。

（二）做好終端統(tǒng)籌，不斷提高管理政策執(zhí)行力

一是推動(dòng)實(shí)行相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)。改革監(jiān)管模式，將捕撈漁具制造、銷售、使用各環(huán)節(jié)的執(zhí)法權(quán)限統(tǒng)一由漁業(yè)部門(mén)集中行使，對(duì)漁具制造商、分銷商、零售商和使用者進(jìn)行全鏈條監(jiān)管，降低管理成本，提高監(jiān)管效率。二是支持發(fā)展群眾性護(hù)漁組織。推動(dòng)漁業(yè)法治與基層自治的有機(jī)結(jié)合，為違禁漁具清理整治提供有效輔助力量。三是實(shí)行行政交界海域特別管制。打破行政區(qū)劃約束，由交界雙方輪流或上一級(jí)漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)交界海域?qū)嵭刑貏e管制，形成長(zhǎng)期性、制度性的行政威懾，徹底遏制交界海域違規(guī)漁具多發(fā)、頻發(fā)現(xiàn)象。四是大力整治非法廣告。依據(jù)《廣告法》、《戶外廣告登記管理規(guī)定》等，全面清理各類媒體刊登的捕撈漁具非法廣告，堅(jiān)決肅清非法廣告給監(jiān)管工作帶來(lái)的不良影響。

（三）加快標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制度的引導(dǎo)力

一是夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作基礎(chǔ)。積極傳播標(biāo)準(zhǔn)化理念，提高標(biāo)準(zhǔn)化工作的社會(huì)共識(shí)。加強(qiáng)人才引進(jìn)和經(jīng)費(fèi)投入，建立標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。注重強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定和推廣、注重新興漁具標(biāo)準(zhǔn)的研制、注重不同標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)配套，加快制定捕撈漁具標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)路線圖。二是積極推動(dòng)將實(shí)踐證明有效的禁用漁具、最小網(wǎng)目尺寸、特許捕撈等管制措施轉(zhuǎn)化為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加快引入國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)主體制定高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。三是做好標(biāo)準(zhǔn)修訂工作。組織開(kāi)展專業(yè)評(píng)估，及時(shí)復(fù)審采用率過(guò)低、標(biāo)齡過(guò)長(zhǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的“廢改立”。四是加強(qiáng)執(zhí)標(biāo)情況監(jiān)督檢查。加大對(duì)違標(biāo)行為的查處力度，使標(biāo)準(zhǔn)化切實(shí)成為促進(jìn)捕撈漁具規(guī)范化管理的重要途徑。

（四）健全配套保障，為違禁漁具清理整治提供持續(xù)助推力

一是加快完善資源調(diào)查評(píng)估體系。鼓勵(lì)成立公益性資源調(diào)查評(píng)估組織，啟動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)專業(yè)化資源調(diào)查評(píng)估服務(wù)機(jī)制。大力支持地市級(jí)以下開(kāi)展?jié)O業(yè)資源調(diào)查，精準(zhǔn)摸透基層微觀狀況，為精準(zhǔn)調(diào)控捕撈漁具結(jié)構(gòu)和實(shí)施捕撈限額制度打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是研發(fā)和推廣網(wǎng)漁具回收利用技術(shù)。組織研發(fā)適合海洋捕撈漁具特點(diǎn)的低成本高效回收利用技術(shù)，解決漁具報(bào)廢銷毀與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。三是做好船舶動(dòng)力系統(tǒng)防繩網(wǎng)工藝技術(shù)研發(fā)和推廣。減少定置漁具、棄置漁具、漁繩等對(duì)船舶安全造成的威脅。四是實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制。推廣山東青島、威海等地非法養(yǎng)殖設(shè)施清理的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)規(guī)定期限內(nèi)主動(dòng)上繳違規(guī)漁具的單位和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)管理政策更加順暢、穩(wěn)妥地落實(shí)。

（五）推進(jìn)“刑”“罰”結(jié)合，著力提高懲處措施的震懾力

一是理順行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。完善立案、審核、移送、證據(jù)轉(zhuǎn)化等工作機(jī)制，理順行政法與刑法、行政權(quán)與司法權(quán)、行政處罰與刑事司法的關(guān)系。推廣“聯(lián)合辦案、現(xiàn)場(chǎng)移交”辦案模式，著力解決“有案不移”、“有案難移”等突出問(wèn)題。二是嚴(yán)厲打擊漁具領(lǐng)域違法犯罪。在行政處罰的同時(shí)，借助公安機(jī)關(guān)先進(jìn)的刑偵手段和豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)肅追究大量制售假冒偽劣漁具、使用嚴(yán)重破壞漁業(yè)資源漁具作業(yè)、以暴力、威脅等手段妨礙執(zhí)行公務(wù)等違法主體的刑事責(zé)任。三是加大違法犯罪行為曝光力度。建全捕撈漁具違法犯罪行為曝光機(jī)制，及時(shí)向公眾，特別是漁區(qū)群眾發(fā)布懲處結(jié)果，切實(shí)增強(qiáng)威懾力，讓可能違規(guī)、心想違規(guī)的從業(yè)者切實(shí)斷了念頭、懸崖勒馬，普及“愛(ài)漁護(hù)漁光榮、酷漁濫捕可恥”的從業(yè)理念，重建良好的行業(yè)道德風(fēng)尚。

作者單位：山東省威海市漁政漁港監(jiān)察支隊(duì)