國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理的框架研究

楊　帆　楊星月

國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理的框架研究

楊帆楊星月

伴隨中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民物質(zhì)、精神生活水平不斷提高，生態(tài)環(huán)境治理已成為公眾關(guān)注的重點(diǎn)問題。生態(tài)環(huán)境治理是國家治理必不可少的一部分，但當(dāng)前對于國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理的研究卻幾近空白?；谶@樣的考慮，文章從兩者的關(guān)系入手，分析了目前國家審計在完善和推動生態(tài)環(huán)境治理中面臨的問題。最后，基于問題導(dǎo)向原則，構(gòu)建起國家審計推動生態(tài)環(huán)境治理的框架。

國家審計；生態(tài)環(huán)境治理；國家治理

近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但同時也付出了慘痛的代價。諸多環(huán)境問題愈演愈烈，霧霾、霧靄、沙塵暴、白色污染等威脅著人們的健康，降低了人們的生活水平和生活質(zhì)量，人們對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度和重視度逐漸提高。生態(tài)環(huán)境治理成為了國家治理的重要組成部分。同時，國家審計作為促進(jìn)國家治理的制度安排（陳希輝等，2014），研究國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理的框架體系顯得尤為重要。通過國家審計來推動完善生態(tài)環(huán)境治理，就是要在法律法規(guī)體系的保障下，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化之間存在的沖突和矛盾，并在監(jiān)督體系的約束下，搭建起國家審計與生態(tài)環(huán)境治理之間的橋梁。進(jìn)而從完善制度設(shè)計、保證多方協(xié)調(diào)、強(qiáng)化監(jiān)督管理三方面提出了國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理的框架。

一、國家審計與生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境是國家和人民賴以生存和發(fā)展的基石，對于廣大人民而言，生態(tài)環(huán)境的惡化損害了人們的健康，對人類的生命安全和生存質(zhì)量造成了巨大的威脅。目前我國社會中普遍存在“污染在前，治理在后”的思想意識，我國已面臨著巨大的環(huán)境壓力。對于寶貴的水資源而言，《2013中國環(huán)境狀況公報》顯示，在4778個監(jiān)測點(diǎn)中，水質(zhì)較差和極差的比例合計將近60%，水質(zhì)優(yōu)良的比例僅僅為10%左右。由于土壤污染和土地荒漠化現(xiàn)象的加劇，我國可用耕地面積不斷縮小，我國將面臨耕地嚴(yán)重不足的局面。對于大氣污染，北京的霧霾“舉世聞名”，與臭名遠(yuǎn)揚(yáng)的倫敦大霧可謂不相上下。同時，我國的酸雨面積也逐漸擴(kuò)大，由東部沿海一路向西部地區(qū)擴(kuò)散，目前酸雨面積已經(jīng)約占國土面積的15%。面對這樣嚴(yán)峻的局面，十八大提出必須全面落實經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體格局，這就要求必須把生態(tài)環(huán)境治理放在突出地位。

而國家審計是國家治理的重要組成部分（劉家義，2012），國家審計對于推進(jìn)國家治理發(fā)揮著必不可少的作用。要想進(jìn)一步完善國家治理，必須充分發(fā)揮國家審計的作用，解決我國目前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，只有解決了我國目前面臨的生態(tài)環(huán)境問題，提高我國的生態(tài)環(huán)境治理水平，繼而才能推進(jìn)我國國家治理水平得以顯著提升。

關(guān)于國家審計的本質(zhì)探究主要經(jīng)歷了權(quán)力制約論（石愛中，2003）、民主法治論（李金華）、免疫系統(tǒng)論（劉家義，2012）以及信息風(fēng)險控制論（張立民等，2014）等。國家審計的“免疫系統(tǒng)論”指出了國家審計具有預(yù)防、揭示和抵御功能。國家審計的預(yù)防功能主要是通過審計的威懾效果，對審計對象的事前約束來發(fā)生作用的。國家審計的揭示功能主要是通過審計的控制效果，在事中進(jìn)行監(jiān)督和反饋來發(fā)生作用的。國家審計的抵御功能則是通過事后的結(jié)果評價和問題的整合分析，來發(fā)現(xiàn)國家治理體制、機(jī)制上存在的弊端，對弊端進(jìn)行整理和總結(jié)，進(jìn)而推動國家實現(xiàn)“良治”。國家審計要站在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體布局上，探索生態(tài)環(huán)境治理方面存在的重大問題，對其進(jìn)行專項治理，進(jìn)而不斷提高我國國家治理水平。

二、生態(tài)環(huán)境治理中面臨的問題

在生態(tài)環(huán)境治理過程中，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政體制、社會認(rèn)知等方面存在突出的矛盾。這些矛盾的存在導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境治理措施很難落到實處，五位一體的總體格局也就難以建立和實現(xiàn)。

（一）法律法規(guī)層面

首先，在法律法規(guī)制定的層面上，我國雖已規(guī)范國家審計在國家治理中相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，但卻尚未規(guī)范國家審計在生態(tài)環(huán)境治理中的具體的權(quán)利和責(zé)任。法律法規(guī)等制度建設(shè)的不完善也就從根本上限制了國家審計對生態(tài)環(huán)境治理的作用。其次，在法律法規(guī)執(zhí)行的層面上，我國尚且缺乏關(guān)于國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)技術(shù)規(guī)范和指引。生態(tài)環(huán)境治理能力在客觀上取決于人員素質(zhì)、技術(shù)水平，而我國與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的審計人員、審計技術(shù)方面存在較大的不足，這就在客觀上制約了國家審計的作用。

（二）經(jīng)濟(jì)層面

我國生態(tài)環(huán)境治理所面對的最大的挑戰(zhàn)就在于如何妥善處理其與經(jīng)濟(jì)增長之間的沖突。我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式較為粗放，單位GDP的能耗較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往以犧牲環(huán)境為代價，導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞。為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府被迫引入和發(fā)展高污染、高能耗企業(yè)，這些企業(yè)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理帶來了極其嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（三）政治層面

首先，基于政府管理體制而言，我國采取了行政區(qū)劃的方式來進(jìn)行國家治理。不同的行政區(qū)劃分別進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的治理，這就導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理缺乏有效的外部整合，難以系統(tǒng)性地發(fā)揮治理作用。同時，在同一行政區(qū)劃內(nèi)，部門與部門之間也沒有實現(xiàn)良好的內(nèi)部整合，部門之間職責(zé)不清、相互推諉，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理政策難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，對官員政治激勵不合理也導(dǎo)致官員對生態(tài)環(huán)境治理采取不重視的態(tài)度。目前，官員考核機(jī)制較為單一，只注重一些硬性指標(biāo)的考核，忽略了環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理、人民生活滿意度等軟指標(biāo)的考查。這就導(dǎo)致政府官員在職期間只重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成，只關(guān)注經(jīng)濟(jì)水平的增長，忽略了生態(tài)環(huán)境的治理。

（四）社會和文化層面

雖然目前生態(tài)環(huán)境治理的意識已基本深入人心，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求下，生態(tài)環(huán)境治理又?jǐn)[在了次要地位，“先污染、后治理”的思想意識并未得以根本動搖。同時，雖然廣大人民的環(huán)保意識有了大幅度的提升，但是公眾在生態(tài)環(huán)境治理政策的制定和執(zhí)行過程中參與度并不高。誠然，隨著公眾強(qiáng)烈的要求，目前我國存在一定的公眾參與機(jī)制，但這些機(jī)制形式化非常嚴(yán)重，并沒有從根本上緩解這個問題。

（五）監(jiān)督管理層面

對于生態(tài)環(huán)境治理措施而言，僅僅依靠制度約束和道德約束是難以保證其得到有效執(zhí)行的，此時就必須發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。然而對于我國的國家審計機(jī)關(guān)而言，雖然其具有較大的權(quán)力，也具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，但是卻缺乏執(zhí)法權(quán)和實際的處罰權(quán)，這就導(dǎo)致事后的責(zé)任追究力度不夠，直接導(dǎo)致查出的問題并不能得以有效處理。

三、國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理的路徑研究框架

針對上述問題，基于問題導(dǎo)向原則，本文擬從法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、政治、社會文化和監(jiān)督管理層面出發(fā)，構(gòu)建國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理的路徑，見圖1。

圖1　國家審計推動完善生態(tài)環(huán)境治理路徑框架

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

國家治理的根本在于法制建設(shè)。國家審計是生態(tài)環(huán)境治理的重要保障，除了推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自身法律法規(guī)建設(shè)以外，還要進(jìn)一步完善國家審計在生態(tài)環(huán)境治理中的地位、權(quán)利和責(zé)任。使得國家審計機(jī)關(guān)在整治和管理過程中有“法”可依，有理可查。其次，還要提高國家審計機(jī)關(guān)人員在治理生態(tài)環(huán)境問題中的相關(guān)審計技術(shù)，為國家審計機(jī)關(guān)的人員開展工作提供一定的技術(shù)指引。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

針對中國當(dāng)前環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)增長之間存在的沖突。必須集中精力促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，使其由粗放走向集約，只有這樣，我國才能真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在這個過程中，要充分發(fā)揮國家審計的優(yōu)勢，站在整體的角度上去思考問題，考查重點(diǎn)。通過合理預(yù)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能會帶來的問題，并調(diào)整執(zhí)行過程中出現(xiàn)的沖突和矛盾。

（三）建立審計交流協(xié)商機(jī)制和綠色考核機(jī)制

由于政府管理體制的分割，不同行政區(qū)劃、同一行政區(qū)劃內(nèi)部在生態(tài)環(huán)境治理過程中難以實現(xiàn)合力，這就導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境治理效果長期不顯著。這種不合理的治理機(jī)制就要求國家審計充分發(fā)揮系統(tǒng)性的優(yōu)勢，在處理生態(tài)環(huán)境問題時，要協(xié)同不同的部門、不同的行政區(qū)劃去開展審計工作。建立健全國家審計交流協(xié)商機(jī)制，彼此之間加強(qiáng)溝通與交流，共享審計過程中遇到的問題，分享審計經(jīng)驗，促進(jìn)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理，實現(xiàn)國家審計系統(tǒng)性與生態(tài)整體性的協(xié)調(diào)。同時，對于官員的考核機(jī)制而言，也應(yīng)增加軟指標(biāo)的考核。要在考核官員經(jīng)濟(jì)績效和社會績效的同時，融入生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)的考核。在審計過程中，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)存在以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟(jì)增長要及時報告和批評建議，在官員的考核評價表中反映出生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)未達(dá)到的情況，促使官員從晉升利益考慮來約束自己的行政行為。

（四）強(qiáng)化公眾參與制度

廣大社會公眾也是生態(tài)環(huán)境治理的中堅力量，我們決不能忽視和低估他們的巨大作用。那么，在國家審計中也應(yīng)引入公眾參與，將他們?nèi)谌雵覍徲嫷母鱾€環(huán)節(jié)，建立科學(xué)、有效、常態(tài)化的參與渠道。

（五）建立健全監(jiān)督管理體制

科學(xué)的制度只有在完備的監(jiān)督管理體制下方能得以有效運(yùn)行。審計從根本上講就是一種監(jiān)督活動，由于制度設(shè)計的缺陷，導(dǎo)致國家審計的監(jiān)督管理作用在一定程度上受到了限制。為了解決這一問題，一方面要在制度建設(shè)中賦予國家審計更多的處罰權(quán)，加強(qiáng)國家審計的責(zé)任追究力度。同時，審計監(jiān)督也不應(yīng)只局限于事后的監(jiān)督，要完善國家審計事前監(jiān)督的功能，實現(xiàn)全過程的審計監(jiān)督，在源頭上遏制問題的發(fā)生，發(fā)揮國家審計的預(yù)防作用。

［1］陳希暉，陳良華，李鵬.國家審計提升政治信任的機(jī)理和路徑［J］.審計研究，2014（1）：18-23.

［2］劉家義.論國家治理與國家審計［J］.中國社會科學(xué)，2012 （6）：60-72.

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)院）