用經(jīng)濟(jì)杠桿推動(dòng)地方政府治理水環(huán)境
——江蘇在全省實(shí)施水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償

文|程煒 楊伊菁

用經(jīng)濟(jì)杠桿推動(dòng)地方政府治理水環(huán)境
——江蘇在全省實(shí)施水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償

文|程煒 楊伊菁

江蘇水污染物排放總量大，水環(huán)境承載力不足，水質(zhì)改善難度很大。為此，先后制定出臺(tái)《江蘇省太湖水污染防治條例》《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》《江蘇省通榆河水污染防治條例》等多項(xiàng)地方法規(guī)，提高環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻、加大違法懲罰力度，多措并舉推進(jìn)流域水環(huán)境治理。在此基礎(chǔ)上，還通過(guò)提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施階梯水價(jià)等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)節(jié)水、治污積極性。特別是，江蘇省從2007年開(kāi)始實(shí)施水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作，從部分區(qū)域到全省范圍，從單向補(bǔ)償?shù)诫p向補(bǔ)償，從試行到正式實(shí)施，建立起完善的區(qū)域補(bǔ)償制度體系，激發(fā)地方政府治污動(dòng)力，有效改善區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量。

水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作總體實(shí)施情況

2007年8月，環(huán)保部出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，省政府隨即印發(fā)《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》。自2007年起，全省分三個(gè)階段重點(diǎn)推進(jìn)水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作：

第一階段，太湖流域按水污染物通量區(qū)域補(bǔ)償階段，2007年至2010年：2007年底，制訂出臺(tái)《太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，率先進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)1年試點(diǎn)后，自2009年起正式實(shí)施。方案在太湖流域5市設(shè)置30個(gè)補(bǔ)償斷面，按照水環(huán)境污染特征，確定化學(xué)需氧量、氨氮、總磷3個(gè)考核因子，依據(jù)治理成本將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定為化學(xué)需氧量每噸1.5萬(wàn)元，氨氮、總磷每噸10萬(wàn)元，依據(jù)水量、水質(zhì)測(cè)算補(bǔ)償資金。

第二階段，通榆河流域按水環(huán)境質(zhì)量區(qū)域補(bǔ)償階段，2010年至2014年：參考太湖流域區(qū)域補(bǔ)償工作經(jīng)驗(yàn)與通榆河清水廊道保護(hù)要求，2010年下半年，江蘇省政府辦公廳印發(fā)實(shí)施《通榆河水環(huán)境質(zhì)量區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)工作方案》，在淮河流域通榆河沿線8市確定15個(gè)補(bǔ)償斷面，考核因子為高錳酸鹽指數(shù)和氨氮，補(bǔ)償資金依據(jù)水質(zhì)超標(biāo)程度，結(jié)合補(bǔ)償基數(shù)進(jìn)行核算，水質(zhì)超標(biāo)0.5倍（含0.5倍）以下、0.5倍以上1倍以下（含1倍）、1倍以上的，補(bǔ)償基數(shù)分別為25萬(wàn)元、50萬(wàn)元、100萬(wàn)元。至此，水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作已全面覆蓋全省所有省轄市。

第三階段，全省全流域按水質(zhì)目標(biāo)改善雙向補(bǔ)償階段，2014年至現(xiàn)在：2013年底，省政府出臺(tái)《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》，明確從2014年10月1日起，在全國(guó)率先建立覆蓋全省的“雙向補(bǔ)償”制度。隨后印發(fā)《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案（試行）》，明確在跨市河流交界斷面，直接入海入湖入江和出省斷面，以及入清水廊道重點(diǎn)監(jiān)控?cái)嗝娴裙苍O(shè)置66個(gè)補(bǔ)償斷面，實(shí)行“雙向補(bǔ)償”。選取高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷3項(xiàng)指標(biāo)為水質(zhì)考核因子，按月核算補(bǔ)償資金；同時(shí)也明確，補(bǔ)償斷面連續(xù)3年達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的，省財(cái)政于期末給予該地區(qū)100萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)資金；國(guó)家重點(diǎn)考核斷面、集中式飲用水源地連續(xù)2年達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的，省財(cái)政也將分別給予150萬(wàn)元、50萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)資金。至此，在太湖、通榆河兩大流域補(bǔ)償工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，建立覆蓋全省各重點(diǎn)流域、水質(zhì)目標(biāo)要求更高的水環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度。

三方檢測(cè)采樣

取得的主要成效

一是有力落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任。區(qū)域補(bǔ)償工作將每一個(gè)補(bǔ)償斷面的水質(zhì)管理目標(biāo)落實(shí)到相應(yīng)市縣，把地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任與環(huán)境績(jī)效掛鉤、與真金白銀掛鉤，提高其主動(dòng)治污的積極性和精準(zhǔn)治污的針對(duì)性。地方政府從初始的回避、畏難，到逐步接受、應(yīng)對(duì)，再到想方設(shè)法主動(dòng)改進(jìn)工作，推行轄區(qū)內(nèi)的補(bǔ)償工作，思想認(rèn)識(shí)也逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變。

二是拓寬渠道增加治污投入。截至2015年底，江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償資金累計(jì)已達(dá)10億元。其中，太湖、通榆河流域區(qū)域補(bǔ)償資金共計(jì)6億元，僅太湖地區(qū)就拉動(dòng)地方治污投入超過(guò)800億元；新的全省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案實(shí)施僅一年，補(bǔ)償資金就達(dá)4億元，其中正向補(bǔ)償3.2億元，反向補(bǔ)償0.8億元，補(bǔ)償資金連同省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金將全部返還地方，專(zhuān)項(xiàng)用于水污染防治工作。

三是顯著改善區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量。太湖流域?qū)嵤﹨^(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)5年，補(bǔ)償斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷濃度分別下降11.5%、36%、20.8%；通榆河流域補(bǔ)償試點(diǎn)2年，補(bǔ)償斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮濃度分別下降11.1%、48.4%。隨著流域水質(zhì)的改善，太湖流域補(bǔ)償資金逐年降低，從2009年2.4億元、2010年1.8億元、2011年0.91億元、2012年0.76億元到2013年0.26億元；通榆河地區(qū)的年度補(bǔ)償資金也由2011年0.54億元下降到2013年0.15億元。全省實(shí)施新的補(bǔ)償方案一年以后，南京市長(zhǎng)江流域化工橋斷面等部分長(zhǎng)期不達(dá)標(biāo)斷面，水質(zhì)也出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。

主要經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）科學(xué)設(shè)置補(bǔ)償斷面，明確治理責(zé)任

江蘇水網(wǎng)密布，水系復(fù)雜，要明確界定各地區(qū)之間的補(bǔ)償責(zé)任關(guān)系十分不易。在設(shè)置補(bǔ)償斷面時(shí)，重點(diǎn)突出以下原則：一是全面覆蓋，突出重點(diǎn)。補(bǔ)償區(qū)域覆蓋全省，包括太湖流域主要河流，淮河、南水北調(diào)、長(zhǎng)江、通榆河干線和入干線主要支流上重要跨界斷面，太湖等重要湖泊入湖河流斷面，重要入海河流斷面，以及出省斷面等，突出主要水域、水質(zhì)較差水體及國(guó)家考核等要求，既體現(xiàn)流域全覆蓋，又突出重點(diǎn)。二是兼顧實(shí)際，易于實(shí)施。主要選擇河流較寬、水量較大、流向相對(duì)穩(wěn)定的河流設(shè)立補(bǔ)償斷面，優(yōu)先選擇已建有水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的斷面，對(duì)于目前無(wú)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的補(bǔ)償斷面，逐步納入各流域自動(dòng)站建設(shè)方案。三是明確責(zé)任，便于考核。優(yōu)先選擇上下游污染責(zé)任明確，流向相對(duì)穩(wěn)定的現(xiàn)有國(guó)控、省控?cái)嗝孀鳛檠a(bǔ)償斷面；對(duì)于部分受客水影響較大的補(bǔ)償斷面，增設(shè)對(duì)照斷面或?qū)ρa(bǔ)償資金進(jìn)行適當(dāng)扣減。

（二）科學(xué)制定補(bǔ)償辦法，激發(fā)治污動(dòng)力

通過(guò)在太湖、通榆河流域，再至全省循序漸進(jìn)地實(shí)踐摸索，水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償制度漸趨成熟。一是全省統(tǒng)一補(bǔ)償因子與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到目前大部分地區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償工作仍以斷面達(dá)標(biāo)為導(dǎo)向，以污染補(bǔ)償與激發(fā)地方自身治污動(dòng)力為主要設(shè)計(jì)原則，且仍需考慮地方經(jīng)濟(jì)承受能力，尚不能完全達(dá)到按照治污成本來(lái)計(jì)算補(bǔ)償資金，在制訂新的全省補(bǔ)償工作方案時(shí)，選取當(dāng)下與地表水環(huán)境質(zhì)量最為相關(guān)的三個(gè)因子作為補(bǔ)償因子，同時(shí)將補(bǔ)償目標(biāo)與環(huán)境管理要求掛鉤，根據(jù)國(guó)家、省水污染防治工作要求及地表水環(huán)境功能區(qū)劃2020年要求等設(shè)定水質(zhì)目標(biāo)，經(jīng)過(guò)充分模擬測(cè)算確定補(bǔ)償基數(shù)，超標(biāo)補(bǔ)償全部按照“超標(biāo)倍數(shù)×補(bǔ)償基數(shù)”分階梯計(jì)算補(bǔ)償資金。二是提高補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與資金測(cè)算的實(shí)時(shí)性與透明度。全省設(shè)立66個(gè)補(bǔ)償斷面，其中37個(gè)采用自動(dòng)站實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，其余斷面委托第三方開(kāi)展補(bǔ)償監(jiān)測(cè)，并受流域上下游監(jiān)督。補(bǔ)償資金按照自動(dòng)監(jiān)測(cè)站每日監(jiān)測(cè)、手工監(jiān)測(cè)每月2～4次三方同步監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)計(jì)算，并在全省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償信息管理系統(tǒng)上對(duì)各省轄市公開(kāi)，減少地方爭(zhēng)議。三是雙向補(bǔ)償分清責(zé)任。以“誰(shuí)超標(biāo)、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)達(dá)標(biāo)、誰(shuí)受益”為原則，實(shí)行雙向補(bǔ)償，當(dāng)斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)，由上游地區(qū)對(duì)下游地區(qū)予以補(bǔ)償，當(dāng)水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，由下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)予以補(bǔ)償。同時(shí)考慮部分河流往復(fù)流情況，根據(jù)不同流向分別確定補(bǔ)償區(qū)域。

（三）明確職責(zé)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，確保資金到位

在前期的試點(diǎn)工作中，由于地方對(duì)補(bǔ)償工作意義的認(rèn)識(shí)程度不同等原因，部分地區(qū)不能按時(shí)主動(dòng)繳納補(bǔ)償資金，影響到資金下達(dá)與使用效率。江蘇省環(huán)保廳采用發(fā)文催繳、與生態(tài)創(chuàng)建掛鉤等方法督促地方自行繳納補(bǔ)償資金；對(duì)于仍不繳納的地區(qū)，最終協(xié)調(diào)江蘇省財(cái)政廳采用代扣的方式解決上述問(wèn)題。目前，已基本建立了水質(zhì)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)、補(bǔ)償資金測(cè)算通報(bào)、資金收繳分配、地方爭(zhēng)議處理等一系列區(qū)域補(bǔ)償工作制度，各部門(mén)在其中的職責(zé)也已明確規(guī)定，保證了補(bǔ)償資金從測(cè)算到收繳、使用的順利運(yùn)行。按照規(guī)定，江蘇省環(huán)保廳負(fù)責(zé)組織開(kāi)展水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償監(jiān)測(cè)工作、核算通報(bào)補(bǔ)償資金、仲裁上下游地區(qū)有關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)等工作；江蘇省財(cái)政廳負(fù)責(zé)補(bǔ)償資金收繳、受償及獎(jiǎng)勵(lì)資金下發(fā)等工作；省環(huán)保廳、財(cái)政廳共同監(jiān)督地方區(qū)域補(bǔ)償資金使用情況、治污項(xiàng)目實(shí)施情況。補(bǔ)償資金按月結(jié)算，按年解繳；逾期不繳的，由省財(cái)政廳直接代扣，并視情節(jié)暫停或取消達(dá)標(biāo)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)獎(jiǎng)資格。

下一階段，江蘇省環(huán)保廳準(zhǔn)備對(duì)水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案進(jìn)一步修訂完善，結(jié)合國(guó)家“水十條”新的考核斷面設(shè)置及目標(biāo)要求，調(diào)整擴(kuò)充補(bǔ)償斷面，同時(shí)優(yōu)化資金使用程序辦法，更大限度地發(fā)揮補(bǔ)償資金的作用，更有效推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量的改善。

（作者單位：江蘇省環(huán)保廳流域處）