北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼優(yōu)化模式研究

劉琨天，費(fèi)曉敏

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼優(yōu)化模式研究

劉琨天，費(fèi)曉敏

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，將北京市2014年生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策與其他省區(qū)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式進(jìn)行對(duì)比，結(jié)合相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)容分析北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼存在的問(wèn)題，提出完善公益林災(zāi)后定損機(jī)制、引入更多商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼等優(yōu)化路徑。

生態(tài)公益林；森林保險(xiǎn)；財(cái)政補(bǔ)貼；北京市

一直以來(lái)，生態(tài)公益林的生態(tài)區(qū)位尤為重要，因此生態(tài)公益林的風(fēng)險(xiǎn)管理也尤為重要。生態(tài)公益林作為森林的重要組成部分，具有巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，在現(xiàn)代社會(huì)占據(jù)著舉足輕重的地位，未來(lái)生態(tài)公益林災(zāi)后減損模式的研究將是“多專(zhuān)業(yè)、綜合性”的研究，研究的深度和廣度也會(huì)更加深入全面。

2014年初，北京市啟動(dòng)生態(tài)公益林森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，由國(guó)家和北京市財(cái)政共同出資，國(guó)家財(cái)政與北京市財(cái)政各出資50%，保費(fèi)36元·hm-2，保險(xiǎn)金額最高為18000元·hm-2，保險(xiǎn)期限為1 a。這一政策的出臺(tái)更為北京市生態(tài)公益林的災(zāi)后減損模式的研究提供了契機(jī)。本文將針對(duì)北京市目前試點(diǎn)的生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策進(jìn)行分析并提出北京市生態(tài)公益林風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的優(yōu)化模式，為北京市目前實(shí)行的生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策提供參考。

1 北京市與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式對(duì)比

目前，我國(guó)已有多個(gè)省份開(kāi)展了生態(tài)公益林保險(xiǎn)制度，而福建、江西、湖南、浙江、遼寧的生態(tài)公益林保險(xiǎn)進(jìn)展?fàn)顩r良好，對(duì)北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)模式的探索有很大的借鑒意義。北京市與福建、江西、湖南、浙江、遼寧5個(gè)省份生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼在保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)責(zé)任、出資結(jié)構(gòu)、保險(xiǎn)金額方面的模式異同見(jiàn)表1。

1.1 北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式特點(diǎn)

由表1可知，北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼在保險(xiǎn)金額方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省區(qū)，而保險(xiǎn)費(fèi)率卻與其他省區(qū)基本相同，所以國(guó)家財(cái)政和北京市級(jí)財(cái)政在北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)支持力度要大于其他地區(qū)的財(cái)政支持力度。北京市所采取的高額保險(xiǎn)金額及較低的保險(xiǎn)費(fèi)率一方面有利于給予林農(nóng)更多的損失補(bǔ)償，但另一方面也容易造成林農(nóng)為了獲取高額保險(xiǎn)金額而故意騙保行為的發(fā)生。

表1 北京市與國(guó)內(nèi)其他省區(qū)保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式對(duì)比

北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)制度中保險(xiǎn)費(fèi)不需要林農(nóng)以及縣域財(cái)政出資，由中央、北京市級(jí)財(cái)政共同出資，北京市、中央財(cái)政出資比例各為50%。政策性金融在生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼中發(fā)揮了更重要、更直接的作用。

北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)的出險(xiǎn)賠償形式比較單一，一般是給予林農(nóng)資金補(bǔ)償，沒(méi)有其他的補(bǔ)償形式，比如由財(cái)政出資補(bǔ)償林農(nóng)一部分樹(shù)苗加一部分資金。北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼是由北京市園林綠化局與中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司北京分公司合作實(shí)施的，由中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司北京分公司代理北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)的補(bǔ)貼。中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司雖然是一家國(guó)企，但是其所經(jīng)營(yíng)的保險(xiǎn)類(lèi)別眾多，并不是一家專(zhuān)門(mén)從事林農(nóng)類(lèi)保險(xiǎn)的國(guó)有保險(xiǎn)公司。

1.2 北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式的選取原因

通過(guò)在其他省區(qū)的試點(diǎn)可以看出，首先生態(tài)公益林具有巨災(zāi)性，一旦發(fā)生災(zāi)害，生態(tài)公益林的損失是巨大的，而其他省區(qū)的保險(xiǎn)金額較低，因此難以充分滿足林農(nóng)的補(bǔ)償要求。其次生態(tài)公益林具有較大的外部性效益，生態(tài)公益林在保持水土、提高空氣質(zhì)量等方面有著巨大的正外部性效益，一旦生態(tài)公益林出險(xiǎn)，其損失很難用賬面上的經(jīng)濟(jì)價(jià)值衡量。只有通過(guò)增加保險(xiǎn)金額才能給予林農(nóng)更為充足的補(bǔ)償。

北京市有其特有的自然環(huán)境，在調(diào)研的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)冰雹災(zāi)害已成為威脅北京市生態(tài)公益林最重要的災(zāi)害之一。所以北京市在實(shí)行生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼時(shí)結(jié)合了北京市的實(shí)際情況將冰雹等自然災(zāi)害列入其保險(xiǎn)范圍。北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)尚處于起步階段，并且由于生態(tài)公益林所特有的正外部性效益以及巨災(zāi)性等特征使得商業(yè)性金融的介入程度相對(duì)較低，所以北京市園林綠化局選擇與由國(guó)家控股的中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司合作。中央財(cái)政、北京市級(jí)財(cái)政發(fā)揮著比其他省區(qū)更為重要的作用。

2 北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題

通過(guò)北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度與其他省區(qū)的比較，北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)制度在保險(xiǎn)金額、保險(xiǎn)責(zé)任、出資結(jié)構(gòu)等方面都有很大的進(jìn)步與優(yōu)勢(shì)，然而，在北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)發(fā)展的過(guò)程中仍然面臨不少問(wèn)題。

2.1 供需矛盾

北京市的生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼形式目前僅有1種形式，生態(tài)公益林的保險(xiǎn)期限為1年期，每年交36元·hm-2的保費(fèi)最高可以獲得18000元·hm-2的賠償。賠償金額相比其他省區(qū)已是最高。然而，通過(guò)對(duì)北京市門(mén)頭溝區(qū)楊坨村、孟悟村等地居民發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果表明，一旦出險(xiǎn)，林戶受損的金額會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于18000元·hm-2。此外，生態(tài)公益林的生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，1年期的保險(xiǎn)不能長(zhǎng)期有效分散生態(tài)公益林所遭受的風(fēng)險(xiǎn)，若每年均為生態(tài)公益林上保險(xiǎn)，難免會(huì)擴(kuò)大生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的成本。林戶對(duì)生態(tài)公益林保險(xiǎn)的需求，保險(xiǎn)公司及政策性金融機(jī)構(gòu)不能完全滿足，而政府提供的生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策又不能完全滿足林戶對(duì)于分散生態(tài)公益林風(fēng)險(xiǎn)的需求，在生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策上就形成了供需不平衡的矛盾。

2.2 較易發(fā)生騙保行為

北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的保額最高為18000元·hm-2，相對(duì)于其他省區(qū)來(lái)說(shuō)，保額巨大，且以現(xiàn)金或者轉(zhuǎn)賬到林農(nóng)賬戶的形式直接補(bǔ)償給林農(nóng)，并沒(méi)有一些非現(xiàn)金的類(lèi)似于補(bǔ)償給林農(nóng)一定樹(shù)苗的補(bǔ)償措施。高額的保額以及不太完善的定損機(jī)制使得林農(nóng)較易發(fā)生騙保行為。

2.3 缺乏其他相關(guān)分散北京市生態(tài)公益林風(fēng)險(xiǎn)的政策配合

北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)目前僅有一種模式，由中央和北京市財(cái)政共同出資為北京市生態(tài)公益林上保險(xiǎn)，且北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)尚處在剛剛起步的階段，風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制相對(duì)滯后。研究的深度尚未涉及到其他分散風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部市場(chǎng)化手段，比如建立林業(yè)發(fā)展基金，資產(chǎn)證券化等方式。而缺乏這些分散風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部市場(chǎng)化手段的幫助，生態(tài)公益林保險(xiǎn)能否完全分散北京市生態(tài)公益林所面臨的風(fēng)險(xiǎn)還是一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。

2.4 定損失機(jī)制不盡完善、合理

北京市的生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼是由北京市林業(yè)局與中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司合作實(shí)行的，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司雖然經(jīng)營(yíng)有林農(nóng)類(lèi)業(yè)務(wù)，但畢竟不是專(zhuān)門(mén)的林農(nóng)類(lèi)保險(xiǎn)公司，在生態(tài)公益林損失確定方面存在明顯的不足，由于缺乏專(zhuān)業(yè)的林業(yè)保險(xiǎn)金融人才，難以準(zhǔn)確確定損失金額。

2.5 相關(guān)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)參與的積極性不高

由于生態(tài)公益林的公益性特征及其遭受災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)大、頻率高等特點(diǎn)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)往往不能在生態(tài)公益林保險(xiǎn)中獲取豐厚的利潤(rùn)，因此不愿介入。在森林保險(xiǎn)試點(diǎn)過(guò)程中，政策性金融機(jī)構(gòu)起到了主要作用。然而，商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上依然占據(jù)多數(shù)，起著主導(dǎo)性的作用，要使北京市的森林保險(xiǎn)能夠發(fā)揮更大的作用，就必須充分調(diào)動(dòng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的積極性，使更多的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

3 森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式選擇的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

3.1 生態(tài)公益林保險(xiǎn)保額確定方式

在森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額確定方面一共有2種方式：按蓄積量確定保險(xiǎn)金額和按造林成本確定保險(xiǎn)金額。其中，按蓄積量確定保險(xiǎn)金額主要依據(jù)以下2個(gè)公式：林木蓄積量=單位面積上立木蓄積量×總面積，保險(xiǎn)金額=總蓄積量×木材價(jià)格。其中木材價(jià)格應(yīng)使用國(guó)家收購(gòu)最低價(jià)格。而按造林成本確定保險(xiǎn)金額，由于森林成本逐年增加，所以保額也逐年增加，呈倒金字塔型，可以分成若干檔次計(jì)算保險(xiǎn)金額。

3.2 發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)起到一定的宏觀調(diào)控作用，但是市場(chǎng)應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到基礎(chǔ)性作用。在生態(tài)公益林保險(xiǎn)建設(shè)的初期，國(guó)家財(cái)政起到了很大的支持作用，但發(fā)展到一定階段后，應(yīng)讓商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)能夠主動(dòng)加入生態(tài)公益林保險(xiǎn)的機(jī)制，充分發(fā)揮商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)中的主體地位。

3.3 外部性原則

生態(tài)公益林具有極大的正外部性效益，生態(tài)公益林對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮著重要的作用，而生態(tài)環(huán)境卻不用付出任何代價(jià)。由于北京市生態(tài)公益林巨大的社會(huì)性，以及一旦出險(xiǎn)生態(tài)公益林具有巨災(zāi)性。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在國(guó)家政策以及龐大的賠償金額的限制下難以獲得可觀的利潤(rùn)，因此商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿也難以介入到生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策中。

4 北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式優(yōu)化路徑

針對(duì)北京市森林保險(xiǎn)政策存在的問(wèn)題及制約因素，根據(jù)森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)北京市門(mén)頭溝區(qū)楊坨村、孟悟村等村莊的走訪調(diào)查及資料的查閱，提出以下幾點(diǎn)針對(duì)北京市森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式的優(yōu)化路徑。

4.1 補(bǔ)償形式多樣化，盡量避免林農(nóng)騙保行為的發(fā)生

改變單一以資金形式補(bǔ)償林農(nóng)的方式，可以根據(jù)生態(tài)公益林的受損程度給予一部分的資金補(bǔ)償，然后就損失的生態(tài)公益林?jǐn)?shù)量適當(dāng)補(bǔ)償林農(nóng)一定數(shù)量的小樹(shù)苗。適當(dāng)減少直接給予林農(nóng)的資金數(shù)量而采取更多的實(shí)物及技術(shù)方面的補(bǔ)償，這樣可以減弱林農(nóng)騙保的欲望，從而減少林農(nóng)騙保行為的發(fā)生。而在另一方面，給予林農(nóng)更多的實(shí)物性補(bǔ)償也更有利于北京市生態(tài)公益林的災(zāi)后恢復(fù)等工作的展開(kāi)。

4.2 規(guī)范生態(tài)公益林保險(xiǎn)的定損機(jī)制

在與中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司進(jìn)行合作的基礎(chǔ)上尋求更加專(zhuān)業(yè)的保險(xiǎn)公司進(jìn)行業(yè)務(wù)咨詢(xún)，安徽省在生態(tài)公益林保險(xiǎn)的實(shí)踐過(guò)程中就與專(zhuān)門(mén)的國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行合作。北京市在生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策制定過(guò)程中可以向安徽省借鑒經(jīng)驗(yàn)，尋求更為專(zhuān)業(yè)的保險(xiǎn)公司進(jìn)行業(yè)務(wù)咨詢(xún)及損失確定。森林保險(xiǎn)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才不僅要懂保險(xiǎn)，還要懂林業(yè)。另外，在北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)以后的發(fā)展中要注重專(zhuān)門(mén)技術(shù)人才的培養(yǎng)，可以與相關(guān)林業(yè)類(lèi)大學(xué)合作成立專(zhuān)門(mén)的森林保險(xiǎn)系，在高校中首先建立森林保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)基地，然后由這些專(zhuān)門(mén)的技術(shù)性人才推動(dòng)北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)的發(fā)展。解決和創(chuàng)新北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)過(guò)程中面臨的保費(fèi)厘定、定損等難題。

4.3 探索其他能夠有效分散北京市生態(tài)公益林風(fēng)險(xiǎn)的手段

對(duì)于生態(tài)公益林風(fēng)險(xiǎn)的分散及防范，北京市僅僅采取為生態(tài)公益林保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，且尚處在試點(diǎn)階段。要想使生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策更好地發(fā)揮分散生態(tài)公益林風(fēng)險(xiǎn)的作用，還需要其他分散風(fēng)險(xiǎn)手段的配合，比如建立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)公益林基金來(lái)推動(dòng)生態(tài)公益林的發(fā)展，以及通過(guò)生態(tài)公益林資產(chǎn)證券化等多種市場(chǎng)化手段，多渠道的分散北京市生態(tài)公益林所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 引入更多商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)

北京市的生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策是全部由財(cái)政出資為生態(tài)公益林上保險(xiǎn)，是政府與政策性的金融機(jī)構(gòu)合作為生態(tài)公益林上保險(xiǎn)。這是由生態(tài)公益林的公益性特征決定的，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿意過(guò)多地介入生態(tài)公益林保險(xiǎn)之中。然而目前商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上占主體地位，應(yīng)該尋求生態(tài)公益林森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的契合點(diǎn)，為生態(tài)公益林保險(xiǎn)的發(fā)展引入商業(yè)資本，達(dá)到雙贏的效果。在生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式中減少財(cái)政資本的投入，加入更多的商業(yè)資本。

4.5 調(diào)整北京市生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼中的供需矛盾

生態(tài)公益林的生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，發(fā)揮生態(tài)效益的時(shí)效長(zhǎng)，需要的保險(xiǎn)年限便長(zhǎng)。并且由于森林事故的巨災(zāi)性，一旦發(fā)生保險(xiǎn)事故，生態(tài)公益林所遭受的損失也會(huì)很大。然而北京市目前試點(diǎn)的森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策保險(xiǎn)期限僅為1年，保險(xiǎn)金額最高為18000元·hm-2。森林保險(xiǎn)保額的確定有2種方法：按蓄積量確定和按造林成本確定。而按蓄積量確定保險(xiǎn)金額的方法工作量大，情況復(fù)雜，所以建議北京市的生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式中采取按照造林成本確定保險(xiǎn)金額的方法，年限越久的公益林成本越大，對(duì)此應(yīng)根據(jù)公益林不同的年限確定不同的保險(xiǎn)金額，實(shí)行保險(xiǎn)金額分級(jí)確定制度。并且應(yīng)該逐步擴(kuò)大生態(tài)公益林保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)事故范圍，承保更多種類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)公益林保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式的發(fā)展。

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Beijing Ecological Public Welfare Forest Insurance Subsidies Optimization Model Research

LIU Kun-tian，F(xiàn)EI Xiao-min

(SchoolofEconomicsandManagement，Beijingforestryuniversity，Beijing100083，China)

On the basis of field investigation, Beijing in 2014，the ecological public welfare forest insurance subsidy policy compared with other provinces public welfare forest insurance subsidy model，combined with related content of the economics analysis of the problems existing in the ecological public welfare forest insurance subsidies in Beijing，and puts forward the perfection of the mechanism of public welfare forest fee after disasters，introducing more commercial financial institutions to participate in the optimum path of ecological public welfare forest insurance subsidies，etc.

ecological public welfare forest；forest insurance；fiscal subsidy；Beijing

2015-04-09；

2015-05-22

北京市大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目(S201410022059)

劉琨天(1993—)，男，山東壽光人，北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院在讀本科生，從事林業(yè)金融理論研究。E-mail：lktbjfu@126.com。

10.13428/j.cnki.fjlk.2016.01.046

F840.66

A

1002-7351(2016)01-0230-04