治理為官不為問題：世界經(jīng)驗與借鑒

孫濤

為官不為、庸政懶政問題是世界各國政府面臨的共同挑戰(zhàn)。國外發(fā)展經(jīng)驗表明，治理為官不為問題，不但要加強對公務(wù)員隊伍的績效管理，而且要從行政文化、制度建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、監(jiān)督制約等多個方面入手建立現(xiàn)代治理體系。盡管我國與很多域外國家的基本國情、社會制度有所不同，但學(xué)習(xí)借鑒國外治理為官不為的先進(jìn)經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)之上建立切實可行的治理制度體系，促進(jìn)政府提高行政效率，更好地提供公共服務(wù)，對于完善我國國家治理體系、提高治理能力，具有較強的現(xiàn)實意義。

更新施政理念，預(yù)防為官不為

行政道德建設(shè)是公務(wù)員制度建設(shè)的重要組成部分，在建立完善法律法規(guī)等正式制度體系的同時，域外國家在治理為官不為過程中非常重視文化、道德、習(xí)俗等非正式制度安排的作用。通過更新行政文化，推進(jìn)高效政府建設(shè)，促使公職人員樹立勤政、廉潔、高效、務(wù)實的行政理念，加強對公務(wù)員行政行為的引導(dǎo)和制約，形成預(yù)防為官不為的“軟約束”。國外一些國家行政道德建設(shè)隱含在政府效率提升及公共行政制度建設(shè)之中。英國著名行政學(xué)家伊頓就提出：公務(wù)員不僅是公共服務(wù)的提供者，而且應(yīng)當(dāng)作為國家道德風(fēng)尚和政治公正的檢驗和標(biāo)志。治理為官不為還體現(xiàn)在現(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)理念之中，美國總統(tǒng)羅斯福指出：國家，就是給流浪者住房，給失業(yè)者面包。美國政府在上世紀(jì)90年代席卷全球的治道變革運動中，倡導(dǎo)建立“顧客至上”的價值理念，通過調(diào)研了解公眾對于政府的需求，要求政府像企業(yè)那樣向公民提供公共服務(wù)，聽取公眾對于政府的不滿，“讓顧客滿意”的理念在美國的歷次政府改革中逐漸確立起來。新加坡人民行動黨確立了“以民為本，心系群眾，關(guān)懷草根”的“親民”理念，以“親民”理念服務(wù)于全國人民，把一黨獨大與爭取民眾結(jié)合起來，成為亞洲國家乃至全世界建設(shè)治理現(xiàn)代化國家的典范。

創(chuàng)新管理工具，防范為官不為

為提高政府行政管理績效，域外一些國家，一方面，通過運用現(xiàn)代技術(shù)工具實現(xiàn)政府辦公自動化、服務(wù)信息化和管理扁平化，加強對為官不為問題的監(jiān)控和干預(yù)力度，筑牢預(yù)防為官不為的技術(shù)防線；另一方面，在現(xiàn)代政府管理中汲取企業(yè)管理的績效評價和科學(xué)管理方法，大力推行績效管理技術(shù)創(chuàng)新。美國政府早在1993年就成立了“國家績效評審委員會”，該機構(gòu)研究表明，美國政府績效不高的重要原因之一是政府職員的懶惰無能。美國人事管理署（OPM）在2005年的抽樣調(diào)查中顯示，超過4%的公職人員處于低效狀態(tài)，表現(xiàn)在執(zhí)行力弱、低產(chǎn)出率、積壓工作、差錯不斷及屢遭投訴等多方面。為解決這一問題，美國部分城市將原先用于商業(yè)機構(gòu)的平衡計分卡績效管理制度進(jìn)行了優(yōu)化，將其引入到政府績效管理當(dāng)中。經(jīng)過修正的平衡計分卡制度分為顧客服務(wù)、管理資源、業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)和員工發(fā)展等四個方面，對公共服務(wù)績效測量指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化處理。通過運用這一新的管理工具，政府把組織戰(zhàn)略和公民需求分解成為具體的、分階段的、可操作的運作目標(biāo)，把公職人員的行政行為和組織戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合起來，對公職人員的行為形成了制約，可以有效預(yù)防為官不為的出現(xiàn)。

強化內(nèi)外監(jiān)督，減少為官不為

強化監(jiān)督是預(yù)防治理為官不為問題的重要手段。域外一些國家通過強化對政府部門和公職人員的內(nèi)外部監(jiān)督，有效減少了為官不為問題。從內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)來看，美國在政府機構(gòu)內(nèi)部建立了包括政府道德辦公室、功績制保護(hù)委員會、檢察長辦公室等自我監(jiān)督控制的專業(yè)機構(gòu)，對官員的日常工作及道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，對聯(lián)邦高官財產(chǎn)申報進(jìn)行審查，對官員的不當(dāng)行為進(jìn)行糾正。此外，日本的“行政交談制度”、韓國的“國民請求監(jiān)查制度”、新加坡的廉政監(jiān)查制度等，都從政府內(nèi)部建立起監(jiān)督官員和減少為官不為問題的“防火墻”。從外部監(jiān)督機制建設(shè)來看，域外一些國家和地區(qū)建立起了系統(tǒng)全面的新聞輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督體系。新聞輿論在西方被稱為除了立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”，國外各種報刊、電視、廣播等傳播媒介都具有相對獨立性，輿論監(jiān)督在許多國家已成為揭露庸政懶政問題的主要方式。新聞媒體千方百計地調(diào)查政府官員特別是高官的活動，一旦發(fā)現(xiàn)任何為官不為的蛛絲馬跡便窮追不舍，使政府官員很難長期為官不為而又不被發(fā)現(xiàn)追責(zé)。加強公眾監(jiān)督，也是國外減少為官不為問題的有效途徑，很多國家形成了全民監(jiān)督的氛圍，比如，在瑞典，官員懶政和腐敗問題已成為全民關(guān)注的事情，公民有權(quán)對任何為官不為行為進(jìn)行批評揭露和曝光，使各級官員處于嚴(yán)密的監(jiān)督之下，必須嚴(yán)格自律。

通過權(quán)力制衡，制約為官不為

孟德斯鳩曾提出：從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。很多西方國家的政治制度設(shè)計使其可以通過權(quán)力制衡的方式來制約官員行為，減少為官不為現(xiàn)象的發(fā)生。權(quán)力制衡是指存在與權(quán)力主體相抗衡的力量對權(quán)力加以監(jiān)督制約，確保其正常、廉潔、有序和高效運行，使國家各部分權(quán)力總體保持平衡。例如，美國的政府問責(zé)辦公室，其監(jiān)督范圍幾乎覆蓋了聯(lián)邦政府一切行政活動。政府問責(zé)辦公室通過公民滿意度調(diào)查、政策績效評估和政府項目審查等方式，對政府官員的行為提出可行的改進(jìn)建議，通過監(jiān)督降低政府運作成本、提高行政效率，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期政策效果。瑞典在議會中設(shè)有監(jiān)察專員公署，公署專員經(jīng)過議會選舉產(chǎn)生，任期四年且可連選連任。公署當(dāng)中有50多名工作人員專門負(fù)責(zé)監(jiān)督為官不為等行為。韓國實行了國會監(jiān)察制度，國會下設(shè)16個常設(shè)委員會，除議長外的所有議員都隸屬某一常設(shè)委員會，負(fù)責(zé)對政府部門實施對口監(jiān)督。同時，韓國國會還下設(shè)長期及臨時兩類特設(shè)委員會，負(fù)責(zé)對特定事項進(jìn)行監(jiān)督。

加強制度建設(shè)，懲治為官不為

西方發(fā)達(dá)國家有深厚的法治傳統(tǒng)，法治已成為其政治生活的牢固基石。完備的法律制度體系織就了嚴(yán)密的“防護(hù)網(wǎng)”，以“法治、理性、責(zé)任、效率”為核心的公務(wù)員制度，則為治理為官不為問題提供了制度保障。法律對為官不為問題有明確的懲戒制度或紀(jì)律處分規(guī)定，官員或公職人員如果不能履行職責(zé)義務(wù)或出現(xiàn)失職違法行為，會被追究相應(yīng)的法律責(zé)任。通過制度建設(shè)，對為官不為行為進(jìn)行預(yù)防治理，體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家對行政不作為問題法治化治理理念，體現(xiàn)了依法行政的要求，為從源頭治理為官不為問題建立了長效機制。

當(dāng)前，我國正處于“十三五”的開局之年和全面建成小康社會的關(guān)鍵時期。治理為官不為問題是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局和貫徹“五大發(fā)展理念”的重要舉措，批判地吸收借鑒域外國家治理為官不為問題的有益經(jīng)驗，加快政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)的步伐，從轉(zhuǎn)變行政理念、創(chuàng)新管理工具、加強制度建設(shè)、強化監(jiān)督制約等多個方面治理庸官懶政問題，有利于為推動政府治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

（責(zé)編 / 傅建芬）endprint