經(jīng)營性老年住房開發(fā)運營及相關(guān)政策研究

文/上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會、上海市城市經(jīng)濟學(xué)會課題組

經(jīng)營性老年住房開發(fā)運營及相關(guān)政策研究

文/上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會、上海市城市經(jīng)濟學(xué)會課題組

據(jù)預(yù)測，2015年上海60歲以上老年人口達到430萬，2020年將達到542萬，其中完全失能老人2015 年25.8萬，2020 年將達到32.52萬，半失能老人2015年55.9萬，2020 年將達到70.46萬。隨著第一代獨生子女成家立業(yè)，到2025年上海老齡化將進入高峰期，將有80%以上的老人和子女分居。急速進入老齡化的現(xiàn)實導(dǎo)致老年住房不能滿足需求，老年住房的開發(fā)運營特別是相關(guān)政策的研究相對較少，對于市場中各種經(jīng)營模式的法律關(guān)系和利益關(guān)系等也有待進一步研究。

一、經(jīng)營性老年住房的概念界定和種類

（一）經(jīng)營性老年住房的概念

首先，經(jīng)營性老年住房區(qū)別于居家養(yǎng)老所使用的自宅，也區(qū)別于對自宅的簡單出租行為。因為自宅屬于自有財產(chǎn)，并不具備經(jīng)營和營利的性質(zhì)，而出租行為并不包含長期服務(wù)，因此不屬于這里經(jīng)營性的范疇。

其次，經(jīng)營性老年住房區(qū)別于政府托底型的敬老院和福利中心。用于托底的敬老院雖然也有經(jīng)營行為，也必須在一定程度上考慮收支平衡的問題，但其本質(zhì)上只針對社會弱勢群體老人（包括失能、失智、三無老人，將來這一職能會越來越強化）。

第三，經(jīng)營性老年住房區(qū)別于打著養(yǎng)老地產(chǎn)名號的賣房。許多房地產(chǎn)企業(yè)希望借由養(yǎng)老名號方便自己拿地。判斷住房是否為老年住房的標(biāo)準(zhǔn)之一即其是否提供便捷和長期的服務(wù)，也就是住房和這些起支撐作用的服務(wù)照料功能是否打包在一起。任何追求短平快式造房賣房的房地產(chǎn)銷售行為都不可能提供真正的養(yǎng)老服務(wù)，因此，經(jīng)營性老年住房必須具有持有、經(jīng)營和服務(wù)的屬性。

（二）經(jīng)營性老年住房的種類

目前我國的養(yǎng)老業(yè)態(tài)按照市場上的說法可粗略分為敬老院、養(yǎng)老院、護理院、康復(fù)院、臨終關(guān)懷院、老年綜合體、候鳥式養(yǎng)老度假村、老年風(fēng)情小鎮(zhèn)、老年城和老年社區(qū)等，但是僅從名稱和宣傳賣點基本上是無法區(qū)分這些業(yè)態(tài)的，項目間的差異并非十分明顯，其范疇又相互重疊。事實上，經(jīng)營者為了自己的彈性和便利，往往不愿將項目在業(yè)態(tài)上作出明確歸類。

從入住老人的狀態(tài)上看，養(yǎng)老業(yè)態(tài)可以是側(cè)重于服務(wù)活力老人、半自理老人或失能失智老人；從目的和功能上看，養(yǎng)老業(yè)態(tài)有些側(cè)重醫(yī)療和康復(fù)，有些側(cè)重社交和精神文化，有些則側(cè)重提供日常居家生活內(nèi)容；從空間維度看，可歸入在住地就近養(yǎng)老、異地養(yǎng)老或旅居養(yǎng)老；從營利性方面看，有些是慈善性質(zhì)的，面向弱勢的低收入群體，有些則以獲取利潤為目標(biāo)，面向高端收入人群。

養(yǎng)老業(yè)態(tài)是否從事經(jīng)營性老年住房，只要聚焦于幾個關(guān)鍵問題：一是有年齡門檻還是有錢就可以入??；二是以市場化為基礎(chǔ)還是靠政府資金的；三是托底福利性質(zhì)的還是營利性質(zhì)的；四是長期持有并致力于服務(wù)的還是短平快銷售。

二、上海市相關(guān)政策和經(jīng)營現(xiàn)狀

（一）相關(guān)政策的梳理

國家、市級層面近年來陸續(xù)出臺了一些與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策，這些政策內(nèi)容主要聚焦兩方面：土地政策和稅收政策。

1.土地政策。2014年4月國土部出臺的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》（有效期5年），對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的范圍作了界定，明確專門為老年人提供生活照料、康復(fù)護理、托管等服務(wù)的房屋和場地設(shè)施占用土地，才可確定為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地。老年酒店、賓館、會所、商場、俱樂部等商業(yè)性設(shè)施占用土地，不屬于此范圍。

結(jié)合“經(jīng)營性老年住房”的定位，其中可直接落實的政策主要有：一是在用地性質(zhì)上，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施土地用途確定為醫(yī)衛(wèi)慈善用地。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以出讓方式供應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限按50年確定。以租賃方式供應(yīng)的，租賃年限在合同中約定，最長租賃期限不得超過同類用途土地出讓最高年期。二是在土地出讓方式上，營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供應(yīng)，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計劃公布后，同一宗養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地有兩個或者兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式供地。三是對營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利用存量建設(shè)用地從事養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。在符合規(guī)劃的前提下，在已建成的住宅小區(qū)內(nèi)增加非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建筑面積的，不增收土地價款。若后續(xù)調(diào)整為營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的，應(yīng)補繳相應(yīng)土地價款。

2.稅收政策。在稅收優(yōu)惠政策方面：一是根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第十八條，企業(yè)納稅年度發(fā)生的虧損，準(zhǔn)予向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，用以后年度的所得彌補，但結(jié)轉(zhuǎn)年限最長不得超過五年。二是根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第三十條、第九十五條，企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費用，未形成無形資產(chǎn)計入當(dāng)期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實扣除的基礎(chǔ)上，按照研究開發(fā)費用的50%加計扣除，形成無形資產(chǎn)的，按照無形資產(chǎn)成本的150%攤銷。三是按照《財政部、國家稅務(wù)局關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》（財稅〔2013〕103號）規(guī)定，企業(yè)和事業(yè)單位根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定的辦法和標(biāo)準(zhǔn)，為在本單位任職或者受雇的全體職工繳付的企業(yè)年金或職業(yè)年金單位繳費部分，在計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅。個人根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定繳付的年金個人繳費部分，在不超過本人繳費工資計稅基數(shù)的4%標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的部分，暫從個人當(dāng)期的應(yīng)納稅所得額中扣除。年金基金投資運營收益分配計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅。四是按照國發(fā)〔2013〕35號文規(guī)定，養(yǎng)老機構(gòu)使用水、電、燃?xì)?、電話，按照居民生活類價格標(biāo)準(zhǔn)收費，養(yǎng)老機構(gòu)使用有線電視，按照本市有關(guān)規(guī)定，享受付費優(yōu)惠。五是按照國發(fā)〔2013〕35號文規(guī)定，境內(nèi)外資本創(chuàng)辦養(yǎng)老服務(wù)組織和機構(gòu)享有同等的稅費優(yōu)惠政策。

隨著政府對養(yǎng)老事業(yè)的重視程度越來越高，相信更多的政策和法規(guī)將在近期持續(xù)推出。

對政策支持的看法：首先，各種性質(zhì)的用地都可以做養(yǎng)老，這個政策最好。其次，政府政策上最為關(guān)鍵的就是土地價格的優(yōu)惠。第三，醫(yī)保是整個項目能否順利經(jīng)營的關(guān)鍵性前提條件之一。最后，民營老年住房項目正處于和公辦養(yǎng)老機構(gòu)的不對等競爭中，政府應(yīng)當(dāng)對老人進行評估，并將錢補貼到人，而非不同的經(jīng)營實體上，讓老人拿著這些錢選擇入住不同機構(gòu)。這樣，無論公辦還是民辦，其標(biāo)出的價格都相對真實，也可以實現(xiàn)公平競爭。

（二）經(jīng)營現(xiàn)狀

1.僑園長者公寓。僑園集團創(chuàng)辦于1989年，橫跨中美兩國，從事商業(yè)地產(chǎn)投資開發(fā)及衍生產(chǎn)品生產(chǎn)，養(yǎng)老投資產(chǎn)業(yè)涉及連鎖度假養(yǎng)生酒店、連鎖寫字樓租賃、高端餐飲以及文化傳媒。僑園集團在中國的投資經(jīng)營項目以上海為中心，輻射長三角，在上海、蘇州、杭州、北京、桂林、云南、內(nèi)蒙古等地投資數(shù)億元建有多家會員制連鎖養(yǎng)生度假酒店。其經(jīng)營思路是：快樂養(yǎng)老、打通行業(yè)、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營、社交平臺。其目標(biāo)是：一流的快樂養(yǎng)老，一流的移動養(yǎng)老。假設(shè)把養(yǎng)老定位為60-90歲的老年人群的30年周期產(chǎn)業(yè)，那么，前15年可謂“快樂15年”，后15年可謂“贍養(yǎng)15年”。僑園關(guān)注的是中高端老年人群前15年的“快樂15年”，通過以下途徑實現(xiàn)：

首先打通地域限制。僑園在杭州、海南等地與經(jīng)營不善的度假村進行合作，一方面使這些閑置資源得到了利用，一方面也可以實現(xiàn)旅游養(yǎng)老，爭取實現(xiàn)雙贏的局面。

其次營造社交平臺。政府退休干部和其他中高端客戶在退休以后社交基本中斷，可以在僑園的活動場所中遇到昔日的同事和朋友，并互相提供幫助，延續(xù)工作時的社會關(guān)系和角色。

最后，僑園運營并不局限在養(yǎng)老地產(chǎn)或活動室、俱樂部這些具體的經(jīng)營范圍中，而是涉足與養(yǎng)老有關(guān)的一切產(chǎn)業(yè)。公司強調(diào)輕資產(chǎn)，通常租賃場地進行經(jīng)營，自身并不為醫(yī)院預(yù)留床位，而僅僅配備少量退休返聘的全科醫(yī)生。公司充分利用社會資源，客戶有什么需求，比如需要旅游或者就醫(yī)，公司都及時聯(lián)系服務(wù)。

僑園對于入住的老人實行會員制，一次性交納50萬元門檻費（保證金），作為開銷費用和防止意外之用。目前僅針對80歲以下、生活能自理的人群。

僑園長者公寓為連鎖型的高端經(jīng)營性老年住房項目，每月住宿費用5000元，一般的工薪階層無法負(fù)擔(dān)。所以，爭取到客戶群是企業(yè)參與競爭的關(guān)鍵，一方面靠的是口碑，一方面靠現(xiàn)有會員的人脈。企業(yè)有了客戶就容易生存，并不需要國家在開發(fā)運營方面有什么政策優(yōu)惠。

2.上海親和源。親和源位于上海浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)，由12幢多層電梯老年公寓組成，共有居室838套，可供1600位老人居住。室內(nèi)全裝全配，櫥柜床椅、家用電器一應(yīng)俱全，有線電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)、電話全部開通，冷暖水二十四小時供應(yīng)，老人拎包即可入住。目前全園入住率約80%。周邊設(shè)施包括功能多樣的老年商業(yè)街，有理發(fā)店、小超市、小飯店，配餐中心，同時擁有健康會所、生活廣場、室內(nèi)游泳池、水療、美容美發(fā)廳、洗浴中心、超市、菜市場、咖啡吧、網(wǎng)吧、影視廳、老年大學(xué)等。社區(qū)內(nèi)有與曙光醫(yī)院（三級甲等）對接并以老年?？茷樘厣念U養(yǎng)院，配有班車專接大病患者前往市區(qū)曙光醫(yī)院治療。其經(jīng)營思路是：養(yǎng)老院——管家式服務(wù)——秘書式服務(wù)——零服務(wù)。

親和源是國內(nèi)老牌的民營老年住房項目，作為先行者，由于缺乏可以借鑒的樣板，管理團隊一直與時俱進地改變著經(jīng)營策略，進行運營方式上的創(chuàng)新。

創(chuàng)新一——AB卡制。入住的老人可以購買兩種卡，其中A卡較貴，是可繼承轉(zhuǎn)讓的，具有投資潛力，B卡相對便宜，適合無子女的老人，類似于一次性消費，不可繼承（預(yù)設(shè)老人入住后平均壽命為15年）。畢生積蓄經(jīng)過養(yǎng)老就被耗盡這一點讓中國老人難以接受，因此A卡制度符合中國人心理，得到老人擁戴，也是運營管理層引以為豪的創(chuàng)新。

創(chuàng)新二——零服務(wù)理念。親和源是在意識到養(yǎng)老院缺乏居家氛圍的集體化生活的弊端后，才轉(zhuǎn)向養(yǎng)老社區(qū)模式的。先借鑒英國的“管家式服務(wù)”，發(fā)現(xiàn)老人在交錢后并不希望自己因被管而損失自由，因此轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊貢椒?wù)”，即由秘書和老人打交道，聽從老人調(diào)遣。目前親和源宣稱自己是“零服務(wù)”，意思是并不主動提供服務(wù)。比如食堂并不實行包餐，老人不需要服務(wù)時也不去主動打擾，形成以老人為主導(dǎo)的供需模式。

三、未來的政策建議

（一）供地上減負(fù)

1.在新的政策中可以設(shè)法延長（比如等同于居住用地）甚至取消養(yǎng)老用地的使用年限，企業(yè)需要保證該用地不做其他用途，如有變更則取消這一優(yōu)惠政策。

2.土地產(chǎn)權(quán)可以不招拍掛、不劃撥，采用入股分紅的形式，減輕企業(yè)前期投入的負(fù)擔(dān)。深圳采用協(xié)議出讓免地價、產(chǎn)權(quán)歸政府的供地方式，非常適合長期持有經(jīng)營的養(yǎng)老地產(chǎn)項目。

3.將項目的公益性部分獨立包裝，將醫(yī)院、老年大學(xué)、休閑娛樂中心、福利性養(yǎng)老院等綜合養(yǎng)老設(shè)施作為非營利性機構(gòu)獨立運營，爭取一部分公益性劃撥土地，也是降低成本的可選途徑之一。

（二）注重前期培育

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的長期性和微利性特點有兩重含義：一是經(jīng)營性老年住房項目初期很可能是賠錢的；二是項目運營到一定的時候，它又是有利可圖的。因此，以“延遲”思路應(yīng)對前期投入大、資金回報慢的困難，也是制定政策的可能思路之一?！把舆t”思路可以包含所有牽涉到前期投入的方面，比如以土地產(chǎn)權(quán)入股并延遲分紅（等過了項目培育期實現(xiàn)營利后再分紅）、延遲交納出讓金、延遲收稅（在前期虧損階段享受稅收優(yōu)惠政策）等?！把舆t”既不同于政府直接貼錢給企業(yè)，也不同于放任不管，而是孵化和培育，是授之以漁的策略。

（三）盤活存量

1.城市更新產(chǎn)生的空置街區(qū)和房子。

2.可以結(jié)合新城鎮(zhèn)和適老性住宅的建設(shè)，開展經(jīng)營性老年住房項目。

3.可以利用農(nóng)村集體用地，如青浦的天地健康城項目。

4.可以利用老工業(yè)用地的二次開發(fā)。規(guī)定工業(yè)區(qū)整體轉(zhuǎn)型釋放的公共服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)優(yōu)先用于養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)用地。

5.可以利用現(xiàn)存的配套公建。上海很多社區(qū)的配套功能使用并不充分，而用于老年住房的配套公建又嚴(yán)重不足，因此可以考慮將這些面積的主要部分用作服務(wù)老人的用途，如托老所等。

另外，在政策上對利用存量建設(shè)用地從事老年住房項目建設(shè)的，允許辦理只改變土地用途不改變用地性質(zhì)的相關(guān)手續(xù)，并免交土地差價。出讓土地取得的土地出讓收入在根據(jù)國家及本市規(guī)定計提各項專項基金（資金）后的部分余額，優(yōu)先用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)。

（四）稅收政策

1.經(jīng)營性老年住房項目納稅年度發(fā)生的虧損，準(zhǔn)予向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，用以后年度的所得彌補，結(jié)轉(zhuǎn)年限最長不超過五年。

2.經(jīng)營性老年住房項目取得的收入直接用于改善養(yǎng)老條件的，其后五年繳納的稅收地方留成部分由同級財政給予減半補助。

3.經(jīng)營性老年住房項目繳納城鎮(zhèn)土地使用稅確有困難的，可以給予定期減免，并在配套費等方面給予適當(dāng)優(yōu)惠。

4.經(jīng)營性老年住房項目使用水、電、燃?xì)狻㈦娫挵凑站用裆铑悆r格標(biāo)準(zhǔn)收費，有線電視按照本市有關(guān)規(guī)定享受付費優(yōu)惠。

（五）金融政策

1.鼓勵在滬銀行業(yè)金融機構(gòu)對信用評級良好的養(yǎng)老設(shè)施項目開放信貸，并逐步擴大信貸規(guī)模。對部分信用評級良好的經(jīng)營性養(yǎng)老社區(qū)項目，可適當(dāng)延長貸款償還期限。

2.加大對經(jīng)營性老年住房項目的融資擔(dān)保力度，優(yōu)先為從事養(yǎng)老社區(qū)經(jīng)營的組織、機構(gòu)和企業(yè)提供融資擔(dān)保。

3.支持開發(fā)經(jīng)營性老年住房項目的經(jīng)營者上市融資，鼓勵發(fā)展銀發(fā)投資、養(yǎng)老信托等金融產(chǎn)品。

4.加快研究制定經(jīng)營性老年住房行業(yè)規(guī)范，對會員制養(yǎng)老社區(qū)制定相關(guān)的融資、發(fā)售、服務(wù)等規(guī)范性文件，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

5.加快經(jīng)營性老年住房信用體系建設(shè)，依托市級社會信用體系平臺，增設(shè)養(yǎng)老社區(qū)信用記錄，進行信用信息的采集和管理，為相關(guān)金融、稅收、土地等政策的施行提供依據(jù)。

（六）完善社會評估體制

我國老年人的社會評估體制的建設(shè)還處于起步階段，十幾年之前對于一個老年人的身體狀況，都是用年齡和生活是否能自理等界限模糊的標(biāo)準(zhǔn)來簡單評定的。2008年9月北京市民政局關(guān)于印發(fā)《北京市特殊老年人自理能力評估管理辦法（試行）》的通知，2013年2月上海市民政局發(fā)布《老年照護等級評估要求》，這些評估標(biāo)準(zhǔn)由地方政府制定頒布，通過主要參數(shù)項目分值量化評定老年人的身體狀況，其結(jié)果與老年人申請服務(wù)補貼相掛鉤，也為公辦養(yǎng)老機構(gòu)如何托底提供指導(dǎo)。如將生活自理能力、認(rèn)知能力、情緒行為、視覺設(shè)為主要參數(shù)，綜合社會生活環(huán)境等背景參數(shù)，對老年人日常生活能力進行基礎(chǔ)判斷，并進行分值量化，設(shè)定每一項參數(shù)的權(quán)重比例，加權(quán)處理后得出“正?！薄ⅰ拜p度”、“中度”、“重度”四種結(jié)論，作為補貼與否、補貼多少的判斷依據(jù)。然而，在地方開展的評估工作有一定的局限性，評估工作的人員配備在一定程度上缺乏專業(yè)性，導(dǎo)致評估結(jié)果缺乏權(quán)威性，需要進一步完善。

（七）房屋差價養(yǎng)老

以房養(yǎng)老的做法來自于全生命周期理論，盤活老人的自有住房，以房換錢養(yǎng)老，也被稱為“反按揭”。保監(jiān)會公布的《中國保監(jiān)會關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》提出，2014年7月1日至2016 年6月30日在北京、上海、廣州、武漢等地開展“反向抵押養(yǎng)老保險”試點。但目前這一做法的推行并不理想，如上海老人對此的接受度不到10%，究其原因，有著復(fù)雜的社會和經(jīng)濟因素的綜合影響。為此，可以采用一種變通的做法，即利用上海與周邊城市的房價落差，以價高房屋置換價低房屋，以大房置換小房。一方面，隨著老人的生活模式改變，住在大城市或擁有大房變得不再重要；另一方面，小城市的自然環(huán)境優(yōu)于上海，更適合養(yǎng)老。這一做法須有兩個前提：一是醫(yī)保的使用必須方便；二是遷入地的社會服務(wù)特別是醫(yī)療條件要能夠滿足需要。在此基礎(chǔ)上，政策上可以提供更多便利，如簡化手續(xù)、房屋交易不再收取費用等。

（八）PPP模式

政府和社會資本合作（PPP）提供了另一條養(yǎng)老服務(wù)供給途徑。在PPP模式下，政府部門和社會資本方（包括營利性的和非營利性的）可根據(jù)各自的相對優(yōu)勢靈活分配責(zé)任，包括建設(shè)、運營和融資方面。目前PPP較多用于機構(gòu)養(yǎng)老模式（如公建民營），應(yīng)用于經(jīng)營性老年住房項目還需要方法上的探討和驗證。