發(fā)達國家國企防腐

吳秀波

國資國企并非我國獨有。新加坡、美國、法國、英國、日本等發(fā)達國家已形成各具特色的國有資產(chǎn)管理模式，建立起成熟的管理監(jiān)督機制，在防控國企領導腐敗方面卓有成效，有一定借鑒價值。

新加坡：淡馬錫管理模式

根據(jù)功能和運作方式不同，新加坡國有企業(yè)分為兩大類：一類是公益性較強和自然壟斷部門中的國有企業(yè)，由政府成立的法定機構管理。法定機構是獨立法人，不以營利為目的，隸屬于政府某部，該部撥付其創(chuàng)立資金和必要的流動資金，承擔一定的社會職能，涉足基礎設施和社會服務領域的經(jīng)濟發(fā)展局、港務局、公共水務、電信、廣播局都屬于此類企業(yè)。議會為每一個法定機構專門立法，確保其能按照立法規(guī)定而自主運作。

另一類是處于競爭領域的政府控股公司，依照公司法成立運作，以營利為目的，采取財政部—國有控股公司—國聯(lián)企業(yè)三層組織架構。財政部下屬的控股公司包括淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司、國家發(fā)展部控股公司等。國聯(lián)公司是政府控股公司投資并擁有其部分股權的企業(yè)，國聯(lián)公司依據(jù)公司法成立與運作，完全圍繞經(jīng)濟目標經(jīng)營與發(fā)展、參與市場競爭。新加坡國有企業(yè)的民營化具有自己的特色，即對宣布民營化的企業(yè)一律實行政府控股。法律規(guī)定民營化的國聯(lián)企業(yè)至少要有30%的股份由政府控制，任何個人不得擁有超過5%的股份，外國投資者入股則不得超過公司資產(chǎn)總值的15%。這樣就避免了私人尤其是外國人控制國有企業(yè)。民營化不僅沒有削弱政府的作用，反而加強了干預和調(diào)控經(jīng)濟的職能。新加坡政府還調(diào)整國企結構，縮減傳統(tǒng)工業(yè)部門中的國企，加強高科技，使國企更有競爭力。

議會主要通過立法規(guī)范國企的組織結構、領導人任免制度、職責等，主管預算的批準，由議會領導的審計署負責監(jiān)督財務預算的執(zhí)行情況。政府對國聯(lián)企業(yè)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對淡馬錫這種控股公司的監(jiān)督，淡馬錫再按照市場規(guī)則監(jiān)督下屬國聯(lián)企業(yè)。淡馬錫董事會成員中有2至3人是公務員，代表政府對企業(yè)的日常經(jīng)營管理進行監(jiān)督。為切斷他們與企業(yè)的利益關系，其薪酬由政府支付，從而在一定程度上保證了監(jiān)督的公正性。為防止委派公務員因收入與淡馬錫業(yè)績無關而積極性不高，規(guī)定根據(jù)經(jīng)營狀況對委派的董事實行獎懲，經(jīng)營業(yè)績好的可以升遷，擔任更重要的職務，獲得更多薪金；如果董事不按政府意圖辦事或者經(jīng)營效益不佳，不能對下屬子公司的經(jīng)營活動進行有效監(jiān)管，則申請總統(tǒng)予以撤換。淡馬錫定期向財政部報送財務報表，使財政部隨時掌握其經(jīng)營狀況。而國聯(lián)企業(yè)無論上市與否，經(jīng)營狀況都應當公開。加之新聞媒體無孔不入，任何違規(guī)行為都將付出很高成本和代價。此外，任何機構或個人，只須繳納很少費用，就可以在注冊局調(diào)閱任何一家企業(yè)的資料。以上監(jiān)督措施有效防范了國企高管腐敗與不作為問題。

美國：所有權與經(jīng)營權分離

美國國有企業(yè)采取兩權分離形式，政府保留所有權，而經(jīng)營權則交給私人企業(yè)經(jīng)營，政府主要通過合同契約實現(xiàn)對企業(yè)的規(guī)范和約束。國有資產(chǎn)在法律上屬于中央和地方政府分級所有，實行分級所有管理體制，形成以國會立法為核心的監(jiān)管體系。國會是國有資產(chǎn)的所有者，主要通過立法、授權和審批行使所有者職能。國會通過立法明確財政及專業(yè)主管部門的監(jiān)管職責，財政部主要通過財政預算執(zhí)行實施財產(chǎn)、財務監(jiān)督。美國審計署對國有企業(yè)的經(jīng)營狀況、財務收支和債權債務進行監(jiān)控，各專業(yè)主管部門則根據(jù)國會的相關決議，設置常設委員會通過人事控制、合同制等方式進行監(jiān)管。國會對政府提出的財政預算擁有批準權，凡有關國有資本管理的各種議案均需得到國會的審議才能得以實施，企業(yè)日常的財務報告和賬目也必須報國會審查。國會監(jiān)管的方式主要是聽證會，國有企業(yè)要想得到撥款支持，必須向國會聽證會做出詳細的報告，接受質(zhì)詢。此外，國會還通過常設委員會、臨時委員會、審計署對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督。公民可向國會舉報國有企業(yè)的舞弊行為，由國會轉審計署進行調(diào)查。美國政府將國有企業(yè)分為純國有企業(yè)和公私混合制國有企業(yè)。純國有企業(yè)包括諸如田納西水利管理局、進出口銀行、聯(lián)邦存款保險公司和賓夕法尼亞道路發(fā)展公司，直接對總統(tǒng)負責，每年提交年度預算報告，總審計長每年對其進行年度審計。國企內(nèi)部監(jiān)管由董事會和管理層來體現(xiàn)，董事會成員由政府官員和企業(yè)界人士組成，如美國聯(lián)邦存款保險公司的3名董事中，一名為財政部官員，另兩名則由總統(tǒng)任命，參議院批準，任期為6年。政府官員董事代表國家利益，在董事會中的權限受到嚴格界定，不享有任何特權，如果董事會討論議題涉及其在政府中的工作，必須主動回避。美國的社會監(jiān)管主要包括社會輿論監(jiān)督、民間審計監(jiān)督和公民舉報監(jiān)督。

英法日：議會與政府共同監(jiān)管

英國議會主要通過立法來行使國有資產(chǎn)管理權，國有企業(yè)的建立、改組、廢除等重大問題必須由國會通過的專門法律決定，否則無效。財政部負責審批由各主管部門提交的投資報告，確立對國有企業(yè)資助額的大小，通過財政預算、監(jiān)督預算執(zhí)行情況，有權對企業(yè)儲備、留存收益與董事會成員的薪金提出建議。行業(yè)主管部門的管控主要表現(xiàn)為：主管部門大臣有權任命企業(yè)董事會成員，有權決定企業(yè)發(fā)展、經(jīng)營總方向。企業(yè)內(nèi)部董事會的職責是：根據(jù)議會和政府批準的經(jīng)營目標、長遠規(guī)劃和行動準則，制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、評估債權、任免企業(yè)經(jīng)營管理人員。

法國國有企業(yè)由議會、政府部門、國家參股局、審計院、企業(yè)內(nèi)部共同實施監(jiān)管。議會設有公共部門最高委員會，任務是審查每年的國有企業(yè)經(jīng)營報告。議會還設有賬目法庭，每兩年對國有企業(yè)進行一次審計，向審計法庭提出調(diào)查建議。政府主要通過任命國有企業(yè)負責人以及雙重委派員的方式來行使監(jiān)管職責。雙重委派員制度是法國加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措，是指財政部和主管部門都向企業(yè)派駐常駐稽查員的制度。財政部派遣的稱為財務稽查員，主要任務是督促企業(yè)遵守各項財務規(guī)章制度，檢查企業(yè)賬目是否合乎規(guī)定，給政府提供各種信息，為企業(yè)經(jīng)營提出建議。主管部門的常駐代表，負責了解檢查企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營情況，向主管部門報告。國家特派員權力很大，有權參加行政委員會，并有舉足輕重的表決權。內(nèi)部監(jiān)管職責主要體現(xiàn)在董事會領導下的總經(jīng)理負責制，董事會成員實行“三方代表制”，即國家代表、職工代表和企業(yè)有關專家、知名人士代表各占1/3。法律規(guī)定政企分開，部長或議員不得參加董事會，官員被任命為國企董事長或總經(jīng)理后，就不再擔任政府職務。

日本國有企業(yè)的資本預算、資金計劃和資金決算均必須提交給國會，置于國會監(jiān)督之下。中央政府則直接監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營范圍，企業(yè)既不能隨意變更經(jīng)營范圍也不能轉讓資產(chǎn)。大藏省是國有資產(chǎn)管理的總轄機構，內(nèi)設的理財局是主管國有資產(chǎn)事務的專職機構。國有企業(yè)領導成員的任命權都掌握在政府手中，大部分國有企業(yè)的工作人員是公務員，受到公務員法的約束，企業(yè)工資制度也由國會或政府直接決定。盡管企業(yè)獨立核算，但是財務處置上受到政府的嚴格控制，國有企業(yè)的經(jīng)營、發(fā)展規(guī)劃都置于政府嚴格監(jiān)督和控制之下，如國有企業(yè)有義務將全部或部分利潤上繳國庫，未經(jīng)主管大臣批準，企業(yè)無權支配企業(yè)的利潤。董事會是公司的最高決策機構，真正發(fā)揮作用的是由經(jīng)營者專家組成的內(nèi)部董事會，董事會成員來自公司內(nèi)部，一般兼任各職能部門負責人。董事會下設各種委員會，委員和企業(yè)最高負責人由國會或主管部門批準。

對國企防腐的啟示

出于提供公共品的需要，絕大多數(shù)國家都存在國有資產(chǎn)以及國有企業(yè)。因此，我們并非對國有資產(chǎn)一賣了之，不管不問。對涉及國計民生、私人企業(yè)無力提供的公共品，政府有責任管起來。

立法機構的作用不可或缺。對國有資產(chǎn)的監(jiān)管是全方位的監(jiān)管，國家立法機構通常管立法，制定組織法、行為法，負責對預算資金的審批以及事后的審計。目前，全國人大以及地方人大對國有企業(yè)的立法、資金預算審批和監(jiān)督還不夠。

財政部門在管理國有資金中處于政府的核心地位，主要是資金預算、撥付以及補助的審核，包括核派董事會成員，功能重要。預算資金先到專門的部委，再由相關部委派發(fā)，容易造成“跑部錢進”、“撒胡椒面”，導致部委權力過大，滋生腐敗。

國有企業(yè)的領導人嚴格置于政府控制之下。對國有企業(yè)領導人的任命、薪酬都嚴格置于政府的監(jiān)管之下，重大決策必須政府批準。這樣，可有效減少國有企業(yè)負責人的權力范圍。

應對不同類別國有企業(yè)采取不同的監(jiān)管模式。國有企業(yè)設立包括社會目標和利潤目標，社會利益最大化與利潤最大化有矛盾，因此對不同類別企業(yè)考核指標應該不同。目前，我國對國有企業(yè)的考核分為公共服務類和市場競爭類，但是，由于央企都是巨無霸，很難對其職能簡單劃分。

國有資產(chǎn)管理體制應把握好多樣性與普遍性。制度的形成具有路徑依賴，因此很難說哪種模式最好，如美國的租賃、承包，法國的計劃合同，新加坡的國有控股公司經(jīng)營方式等。因此，我國在借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)驗的時候，不能機械照搬照抄。必須透過現(xiàn)象，把握好多樣性和普遍性的辯證關系。

對國企領導的監(jiān)督不僅包括立法機構、政府部門，企業(yè)內(nèi)部的董事會、獨立董事，還包括輿論監(jiān)督與公民舉報。目前，我國央企負責人的職級很高（部級官員），有些還是中央委員，要讓國資委里面的司長來監(jiān)督也不現(xiàn)實。另外，輿論監(jiān)督也往往被扣上“高帽”，導致媒體不敢發(fā)聲。公民舉報監(jiān)督更難，由于透明度低，民眾很難對國有企業(yè)領導的業(yè)務了解清楚。

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