英國(guó)早期教育投入保障機(jī)制與成本分擔(dān)

一、英國(guó)早期教育投入及成本概況

自1997年來，早期教育受到英國(guó)政府的大力支持，政府制定了一系列的政策保障每個(gè)兒童都可以獲得良好的學(xué)前教育。1998年，當(dāng)時(shí)的新工黨政府引入了“國(guó)家兒童保育政策”（the National Childcare Strategy），旨在通過加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的政策及資金支持為更廣泛的兒童與家庭提供幫助，同時(shí)為社會(huì)提供更多的就業(yè)崗位。自1997年來，英國(guó)政府為學(xué)前教育投入了總計(jì)85億英鎊。自1998年9月起，所有4歲兒童都可以享有每周5天、每天2.5小時(shí)（總計(jì)每周12.5小時(shí)）的免費(fèi)教育。當(dāng)時(shí)英國(guó)政府制定目標(biāo)，2002年前該政策可以惠及所有蘇格蘭地區(qū)的3歲兒童以及覆蓋至少66%的英格蘭地區(qū)的3歲兒童。2003年英國(guó)政府規(guī)定，針對(duì)3歲兒童安置問題，所有英國(guó)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局督導(dǎo)下的學(xué)校、組織和個(gè)人可根據(jù)每學(xué)期實(shí)際安置的3歲兒童人數(shù)或90%的可安置人數(shù)申請(qǐng)免費(fèi)教育時(shí)數(shù)撥款（以兩項(xiàng)中較高金額為準(zhǔn)）。該規(guī)定成為“90%基本線”規(guī)定（90% Floor）。盡管今天英國(guó)3歲兒童受益于免費(fèi)教育時(shí)數(shù)的比例已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可安置人數(shù)的90%，該規(guī)定仍然適用，以保證所有的學(xué)校、組織和個(gè)人得到充足的教育投入，保證3歲兒童的早期教育安置。2014年，英國(guó)英格蘭地區(qū)所有的3歲及4歲兒童每年享有570小時(shí)（通常為每學(xué)年38周、每周15小時(shí)）的免費(fèi)學(xué)前教育。這部分免費(fèi)學(xué)前教育額度由政府財(cái)政撥款保障，惠及由英國(guó)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局督導(dǎo)的所有公立及私立學(xué)校。部分來自低收入家庭或有特殊教育需要的2歲兒童也可以獲得部分免費(fèi)的早期教育。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年兩名兒童（一名學(xué)齡前，一名學(xué)齡內(nèi)）的教育成本高達(dá)6000英鎊。兒童保教的具體費(fèi)用則因兒童的年齡段、保教機(jī)構(gòu)的規(guī)模的不同而略有差異：安置一名嬰兒入托的成本為每周125英鎊；安置一名1歲左右幼童的成本為每周120英鎊；安置2～3歲兒童入學(xué)的成本為每周110英鎊，而安置一名3～5歲兒童入學(xué)的成本則為每周108英鎊。由于勞動(dòng)力成本與位置的關(guān)系，英國(guó)倫敦地區(qū)的早期教育成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于英國(guó)其他地區(qū)。英國(guó)政府對(duì)早期教育的撥款并非直接發(fā)放給所有受英國(guó)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局督導(dǎo)的學(xué)校，而是發(fā)放給地方當(dāng)局，由地方當(dāng)局根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)發(fā)放，如學(xué)校符合部分免費(fèi)教育的兒童人數(shù)、是否為低收入地區(qū)（基于免費(fèi)學(xué)校午餐的領(lǐng)取人數(shù)）、英語為非母語的兒童比例、上一年學(xué)校成績(jī)、地方當(dāng)局對(duì)當(dāng)?shù)亟逃杀镜墓烙?jì)、學(xué)生的流動(dòng)性，等等。只有公立學(xué)校完全受政府資助，而大部分的私立學(xué)校和社區(qū)自辦學(xué)校、游戲小組及私人兒童保育員等則通過對(duì)兒童的父母收取費(fèi)用維持運(yùn)營(yíng)。1997年后，政府計(jì)劃投入4.7億英鎊用于補(bǔ)貼私立及社區(qū)自辦幼兒園、游戲小組，以為更多的兒童創(chuàng)造免費(fèi)的學(xué)校教育時(shí)數(shù)。

二、英國(guó)早期教育單一資金分配方案

英國(guó)政府為保證早期教育資本投入的合理運(yùn)用，于2007年制定政策，規(guī)定所有地方當(dāng)局根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r制定出單一投入撥款的分配方案（Single Local Funding Formula），以保障當(dāng)?shù)厮惺苡?guó)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局監(jiān)管的學(xué)?；蛟缙诮逃M織中的3～4歲兒童可以獲得法定的每周15小時(shí)的教育。英國(guó)政府兒童、學(xué)校與家庭部門（Department for Children，Schools and Families）指出，單一資金分配方案（Single Funding Formula）并不是指全英國(guó)實(shí)行單一的分配方案，因?yàn)橛?guó)不同地區(qū)的教育成本不同，所以單一分配方案指的是每一個(gè)地方當(dāng)局都應(yīng)制定出臺(tái)一套符合地方實(shí)際的分配方案。制定的分配方案約從2010年9月起實(shí)行，以保障教育投入使用的公平性與透明化。

為幫助地方當(dāng)局制定教育投入撥款的配比方案以保障早期教育投入的合理使用，英國(guó)政府兒童、學(xué)校與家庭部門于2008年、2009年出臺(tái)了指導(dǎo)性文件。指導(dǎo)性文件規(guī)定了地方當(dāng)局應(yīng)明確早期教育單一資金分配方案（Early Years Single Funding Formula/EYSFF）的重要性，通過調(diào)查研究建立準(zhǔn)確的教育成本模型，了解學(xué)校的實(shí)際需求，在2010年4月前制定與完善分配方案。指導(dǎo)性文件同時(shí)強(qiáng)調(diào)了地方當(dāng)局與學(xué)校合作的重要性，學(xué)校間組織（School Forum）在方案制定中應(yīng)扮演重要角色，如實(shí)交流及反饋實(shí)際的教育成本與困難，并對(duì)地方當(dāng)局的調(diào)研積極配合提供意見和建議。指導(dǎo)性文件明確指出，學(xué)校間組織代表中除了完全來自政府保障的公立學(xué)校，還應(yīng)有來自私立學(xué)?；蜃赞k組織甚至獨(dú)立保育員的代表，以保障各個(gè)領(lǐng)域的需求得到反饋和重視。地方當(dāng)局在收到指導(dǎo)性文件后，應(yīng)立即組建由專家組成的早期教育工作小組（Early Years Working Group），設(shè)計(jì)并實(shí)施當(dāng)?shù)亟逃杀菊{(diào)研，核實(shí)并分析收集的數(shù)據(jù)，建立典型成本模型，通過其他研究方法驗(yàn)證模型，設(shè)計(jì)并建立投入分配方案，測(cè)評(píng)該方案的作用及影響，提出過渡時(shí)期分配政策，咨詢學(xué)校間組織代表及專家對(duì)提案的意見和建議，最終于2010年4月前提出根據(jù)出臺(tái)的分配方案制定的各項(xiàng)教育投入預(yù)算。

在此工作流程中，地方當(dāng)局在政策制定與執(zhí)行中扮演了最重要的角色。為規(guī)范該流程，英國(guó)政府規(guī)定地方當(dāng)局在制定投入方案時(shí)應(yīng)當(dāng)最有效地支持政府早期教育投入在地方的分配；更靈活地支持所有受英國(guó)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局督導(dǎo)的學(xué)校、組織和個(gè)人，以保障家長(zhǎng)可以充分利用免費(fèi)的教育時(shí)數(shù)；保持教育市場(chǎng)的多樣性及可選擇性；鼓勵(lì)提高教育質(zhì)量，并充分認(rèn)識(shí)到教育質(zhì)量提高與教育投入呈正相關(guān)；鼓勵(lì)支持縮小不同學(xué)校學(xué)生的成績(jī)差距，并充分認(rèn)識(shí)到支持來自低收入困難家庭兒童的額外成本；保證整個(gè)流程明確、清晰、透明。

同時(shí)，英國(guó)政府規(guī)定，為保障該教育投入分配方案的高效運(yùn)行，地方當(dāng)局應(yīng)秉持以下十條原則：一是在分配資金時(shí)，對(duì)各類不同性質(zhì)的學(xué)校和組織應(yīng)同等考慮以保障分配的公平性；二是在分配資金時(shí)，應(yīng)保證分配過程和標(biāo)準(zhǔn)的透明化，任何不同性質(zhì)的學(xué)校和組織間資金投入的差異都應(yīng)當(dāng)有合理的解釋并進(jìn)行公示；三是在分配資金時(shí)，所分配到的資金數(shù)額應(yīng)基本符合成本模型，主要的成本要素應(yīng)予以細(xì)致的考慮；四是在分配資金時(shí)，應(yīng)對(duì)學(xué)校提出合理的要求，資金分配方案發(fā)生變動(dòng)時(shí)依然應(yīng)保障各類學(xué)?；蚪M織個(gè)人的發(fā)展得到保障；五是在分配資金時(shí)，除了保證受政府資助學(xué)校的需求，應(yīng)同時(shí)保證私立性質(zhì)的學(xué)校、組織、個(gè)人得到應(yīng)有的充分支持，并對(duì)成本、收入、公共資源等諸多因素加以考慮；六是在分配資金時(shí)，不應(yīng)按學(xué)?；蚪M織可安置的幼兒人數(shù)計(jì)算投入預(yù)算，而應(yīng)按照每學(xué)期實(shí)際安置人數(shù)進(jìn)行計(jì)算，以保證資金投入的準(zhǔn)確性；七是在分配資金時(shí)，可考慮可持續(xù)性，但不應(yīng)廣泛適用，并應(yīng)提出明確的標(biāo)準(zhǔn)；八是在分配資金時(shí)，應(yīng)保證各種性質(zhì)的學(xué)校、組織和個(gè)人都得到足夠的資金支持以應(yīng)對(duì)未來穩(wěn)定的發(fā)展需要；九是在實(shí)施過渡政策時(shí)，應(yīng)實(shí)施影響測(cè)評(píng)并謹(jǐn)慎操作；十是制定、實(shí)施政策需征求所有相關(guān)方面的意見及建議，應(yīng)通過地方當(dāng)局與學(xué)校間組織代表及專家合作完成。

英國(guó)政府在保障教育投入中尤其強(qiáng)調(diào)地方當(dāng)局與學(xué)校、組織及個(gè)人合作的重要性。地方當(dāng)局在制定政策時(shí)，必須保證征求當(dāng)?shù)馗鞣N性質(zhì)的學(xué)校、組織及個(gè)人代表（多數(shù)為校長(zhǎng)、經(jīng)理或資深教師）的意見，保證其參與到政策制定、實(shí)施和監(jiān)督的過程中。英國(guó)政府規(guī)定，地方當(dāng)局需與當(dāng)?shù)卦缙诮逃龔臉I(yè)者代表（教師、管理人員、保育員、財(cái)務(wù)人員）保持緊密、積極的合作關(guān)系；同時(shí)，應(yīng)積極向各早期教育代表通報(bào)政策或分配方案的制定及實(shí)施進(jìn)程，并積極與其他民間組織，如學(xué)前教育聯(lián)盟（Pre-School Learning Alliance）合作，深入了解早期教育的需求。地方當(dāng)局內(nèi)部同時(shí)成立各個(gè)方面的工作小組（例如政策制定與財(cái)務(wù)管理工作小組），通過定期與相關(guān)的早期教育代表探討并交流政策或分配方案的制定、實(shí)施進(jìn)程，將獲得的信息運(yùn)用于內(nèi)部合作，提高工作效率。通過內(nèi)部及外部合作，地方當(dāng)局可以獲得足夠細(xì)致、廣泛的數(shù)據(jù)和信息，用以保障政府早期教育投入的高效公平應(yīng)用。根據(jù)成本調(diào)研，基本的投入分配額度，應(yīng)根據(jù)以下方程計(jì)算。（見表1）

由此，地方當(dāng)局可根據(jù)此分配公式制定當(dāng)?shù)氐慕逃度腩A(yù)算，細(xì)化到每一所學(xué)校、組織或個(gè)人可以獲得的政府財(cái)政撥款。值得注意的是，為改善貧困家庭兒童的教育機(jī)會(huì)和質(zhì)量，地方當(dāng)局在制定預(yù)算的時(shí)候應(yīng)當(dāng)特別注明該地區(qū)或?qū)W校貧困家庭兒童的比例（根據(jù)領(lǐng)取免費(fèi)午餐的兒童人數(shù)及當(dāng)?shù)仄骄杖胨剑员ＷC特別撥款。

2012年3月起，英國(guó)政府決定對(duì)早期教育分配體制進(jìn)行進(jìn)一步改革。雖然地方單一的分配方案照顧到所有各種性質(zhì)的學(xué)校、組織和個(gè)人，但操作比較復(fù)雜。2012年3月起的改革目的在于在全國(guó)范圍內(nèi)建立不同級(jí)別的教育投入分配額度，適用于不同級(jí)別和特征的學(xué)校、組織和個(gè)人，地方當(dāng)局在分配教育投入的時(shí)候可以參考此分配體系，更快更簡(jiǎn)便地制定教育投入預(yù)算。由于某些地方當(dāng)局仍然采用單一分配方案，所以英國(guó)政府對(duì)某些公立學(xué)校（如高投入需求地區(qū)）采用基本資金保證（Minimum Funding Guarantee/MFG）以減小預(yù)算浮動(dòng)對(duì)學(xué)校、組織和個(gè)人的影響。然而，該基本資金保證不覆蓋私立自辦的學(xué)校、組織與個(gè)人。該改革仍在摸索進(jìn)行中，英國(guó)教育部表示，希望這項(xiàng)改革能充分發(fā)揮早期教育投入分配方案的優(yōu)勢(shì)，減少其復(fù)雜程度，爭(zhēng)取使英國(guó)早期教育投入分配更穩(wěn)定、透明、高效。

（責(zé)任編輯 張慧籽）