“被城鎮(zhèn)化”背后的土地問題調(diào)查

經(jīng)參

長期以來，代表城市擴張的土地城鎮(zhèn)化速度，遠快于人口城鎮(zhèn)化速度，是我國新型城鎮(zhèn)化一大頑疾。近年來，城市建設(shè)用地增長快于人口增長的勢頭仍在進一步放大。

盡管中央三令五申強調(diào)，推進新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令、搞運動式，但一些地方層層分解、相互攀比、調(diào)整口徑，存在人為推高城鎮(zhèn)化率數(shù)字亂象，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量持續(xù)提高。

同時，農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等“三權(quán)”有償退出渠道不暢，土地市場萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問題，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)阻力，亟待加快試點改革，為城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新動力。

大量農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”

不少地區(qū)在推進戶籍改革過程中，同步開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。借助統(tǒng)計口徑改變，大量農(nóng)民都“被城鎮(zhèn)化”。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開展，也能使戶籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。

在北方一個省會城市，“十二五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率近乎“零增長”，但“十三五”規(guī)劃目標(biāo)中卻要提高8個百分點。當(dāng)?shù)芈毮懿块T負責(zé)人透露，“十三五”城鎮(zhèn)化目標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)參照全省規(guī)劃以及周邊城市目標(biāo)制定的，“但說心里話，結(jié)合過去實際，加上當(dāng)前經(jīng)濟下行，完成這個指標(biāo)可能性不大”。

由于農(nóng)民進城不愿遷戶口現(xiàn)象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率工作成為各地普遍反映的工作難點。一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計口徑的調(diào)整，譬如開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。

早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉(zhuǎn)為城市居民，成為全國首個沒有農(nóng)村、沒有農(nóng)民的城市。當(dāng)時的“一夜城鎮(zhèn)化”在業(yè)內(nèi)也引發(fā)諸多爭議。

在當(dāng)前戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計中，主要是根據(jù)非農(nóng)業(yè)戶口數(shù)量統(tǒng)計，因此一些城市中的城中村、城區(qū)近郊農(nóng)村人口仍然是農(nóng)業(yè)戶籍。目前，不少地區(qū)都在推進戶籍改革，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別，統(tǒng)一為居民戶口。

業(yè)內(nèi)人士表示，取消非農(nóng)戶口后，戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計將根據(jù)民政部門劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的所有人口。這意味著城中村、大小城市中各區(qū)遠郊農(nóng)村都將成為戶籍城鎮(zhèn)人口。

通過調(diào)整統(tǒng)計口徑，安徽省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的22.7%，到2015年提高到27.6%;長春市戶籍人口城鎮(zhèn)化率也一下增加3個百分點。

一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負責(zé)人表示，通過撤縣設(shè)區(qū)，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口，如此就能保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成。

土地與人口“失調(diào)”加劇

長期以來，代表城市擴張的土地城鎮(zhèn)化速度，遠快于人口城鎮(zhèn)化速度，是我國新型城鎮(zhèn)化一大頑疾。近年來，城市建設(shè)用地增長快于人口增長的勢頭仍在進一步放大。

國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，2010年至2014年，我國城鎮(zhèn)人口年均增長2.84個百分點，城市建設(shè)用地面積年均增長5.89個百分點，兩者相差超過3個百分點。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長肖金成等業(yè)內(nèi)專家表示，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的直接原因，在于不少城鎮(zhèn)攤大餅，導(dǎo)致房地產(chǎn)庫存高企、新區(qū)淪為鬼城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)荒廢長草、土地利用效率低下，“有的縣市城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模不切實際，全縣人口集中到城區(qū)都無法達到規(guī)劃目標(biāo)”。

值得注意的是，城鎮(zhèn)化中大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口減少的同時，農(nóng)村居民點用地卻在增加?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2011年我國農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝。

在湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺村，全村781戶村民中，252戶存在一戶擁有兩處及以上宅基地現(xiàn)象，占比接近三分之一。業(yè)內(nèi)專家表示，城市建設(shè)用地?zé)o序擴大與農(nóng)村建設(shè)用地不降反升的“兩頭擠”現(xiàn)象，將對我國耕地紅線構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

不少基層干部表示，新型城鎮(zhèn)化推進過程中，涉及農(nóng)村土地制度改革的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”退出機制不暢，是制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升的關(guān)鍵障礙。

在武漢購房且工作十多年的楊浩早已達到落戶標(biāo)準(zhǔn)，但他一直不愿將戶口從山東老家農(nóng)村遷到武漢。他說，雖然老家的十多畝地和300多平方米宅基地不值錢，但只要戶口遷出村就要直接收回，“農(nóng)村土地退出沒有收益，還不如繼續(xù)保留，反正零成本”。

吉林省延吉市朝陽川鎮(zhèn)光榮村支書金石山說，雖然國家明確農(nóng)民進城落戶不一定需要退出“三權(quán)”，但土地承包權(quán)未來政策是否會調(diào)整，農(nóng)民還持觀望態(tài)度，“因此接近一半村民在城區(qū)購房，可戶口都留在村里”。

一些專家表示，目前除常規(guī)征地拆遷獲取補償退出，以及重慶等少數(shù)地區(qū)借助“地票”有償退出宅基地外，“三權(quán)”如何主動退出缺乏制度安排，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“寧可土地撂荒、農(nóng)房空置，也不愿從農(nóng)村遷出戶口”。

新型城鎮(zhèn)化融資難度增大

“當(dāng)前政府舉債、土地指標(biāo)都在收緊，加上財政收入增速放緩，導(dǎo)致約束增多、配套滯后、激勵不足?！币晃辉圏c地區(qū)城鎮(zhèn)化工作負責(zé)人坦言。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)財政收入普遍不高，多數(shù)屬于“吃飯”財政，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成本承擔(dān)資金主要依賴土地出讓收益。當(dāng)前三四線城市房地產(chǎn)仍未走出“寒冬”，城鎮(zhèn)土地市場萎靡，新型城鎮(zhèn)化資金更加緊張。

在東北，一個縣級市城鎮(zhèn)化辦公室負責(zé)人周光（化名）正在為當(dāng)?shù)匾粋€高鐵新城項目發(fā)愁。這個寄望政府以土地出讓收益，吸引社會資本參與建設(shè)的少數(shù)民族特色旅游服務(wù)區(qū)的項目，接洽了包括部分央企等在內(nèi)的45家企業(yè)，仍未達成初步協(xié)議。周光說，眼下社會資本對土地預(yù)期收益不看好，加上投資擴張謹(jǐn)慎，土地換基建的做法越來越難。

根據(jù)《2015年國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國出讓國有建設(shè)用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%。陜西西咸新區(qū)管委會副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產(chǎn)企業(yè)“圍著政府轉(zhuǎn)”，現(xiàn)在部分二線和大量三四線城市房地產(chǎn)仍處于庫存消化期，土地出讓數(shù)量與價格雙降，基層城鎮(zhèn)化融資難度加劇。

就近城鎮(zhèn)化配套政策不足，是不少地區(qū)集中反映的障礙。一些省市發(fā)改委負責(zé)人表示，雖然國家針對推動新型城鎮(zhèn)化出臺大量政策，但從基層實際情況與操作能力出發(fā)，只有土地增減掛鉤與政策性銀行貸款兩項能用得上，其余都是散落在各個部門的如海綿城市、地下管廊等門檻偏高、額度偏小的項目資金。

多位基層工作人員指出，基層迫切期盼的財政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo)、基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量“三掛鉤”實施細則遲遲未能出臺，這些政策配套問題都亟待破解，進而為新型城鎮(zhèn)化注入新動力。

編輯/張玉榮