日本收入相關(guān)型獎學(xué)金政策探析

徐涵

摘 要：2016年，日本將階段性導(dǎo)入“一人一號”制度，讓居民擁有統(tǒng)一編號的身份證，對社會保險、稅務(wù)等個人信息實(shí)現(xiàn)一元化的統(tǒng)一管理。在此制度下，日本文部科學(xué)省致力于緩和差異的獎學(xué)金政策有了實(shí)現(xiàn)的平臺與可能，計劃在2018年推出更具人性化、彈性化的收入相關(guān)型獎學(xué)金政策。文章通過深入分析“一人一號”制度與收入相關(guān)型獎學(xué)金政策出臺的背景、政策理念、政策設(shè)計和面臨的問題，以期為我國改革與完善國家助學(xué)貸款制度提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：日本“一人一號”制度；收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金；收入相關(guān)型獎學(xué)金

國家助學(xué)貸款在高等教育領(lǐng)域扮演著至關(guān)重要的角色，是促進(jìn)本國高等教育均衡發(fā)展、保障機(jī)會均等的重要舉措。21世紀(jì)以來，日本的貸予性獎學(xué)金①政策發(fā)生了新的變化，為緩解愈發(fā)嚴(yán)重的畢業(yè)生還貸壓力、提高貸款回收效率，2012年首次嘗試了“收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金”，使獎學(xué)金還貸模式發(fā)生了質(zhì)的改變，是其嘗試從“抵押貸款模式”逐步轉(zhuǎn)向“收入相關(guān)貸款模式”②的重要實(shí)踐，而新一輪的獎學(xué)金政策改革將在全新導(dǎo)入的“一人一號”（My Number）制度的契機(jī)下發(fā)生更為深刻的變化。

一、日本“一人一號”制度的提出及其相關(guān)政策理念

（一）“一人一號”制度提出背景

1.導(dǎo)入國民番號制度的現(xiàn)實(shí)需要

國民番號制度相當(dāng)于我國的居民身份證制度。在此制度提出以前，日本居民雖然有各種證件，如員工證、學(xué)生證、保險證等，但唯獨(dú)沒有全國統(tǒng)一的有法律意義的身份證，能進(jìn)行個人身份證明的最常用證件則是圖章印鑒和健康保險證。而現(xiàn)代都市生活的節(jié)奏越來越快，現(xiàn)行的身份證明的低效現(xiàn)狀已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)所需。2008年，日本民主黨在《民主黨稅制改革行動計劃——構(gòu)建“公平·透明·理解”》中提出：為構(gòu)筑更健康、更高效的社會保障環(huán)境，需要準(zhǔn)確把握體制內(nèi)部數(shù)據(jù)，導(dǎo)入番號制度是非常必要的[1]。2009年，日本自民黨與公明黨在提交的《2009年度稅制修訂大綱》中再次呼吁政府召開納稅者番號相關(guān)討論會，導(dǎo)入納稅者番號制度。[2]

2.國家IT戰(zhàn)略改革的進(jìn)程需要

2007年，日本國家IT戰(zhàn)略部的新時代電子行政服務(wù)計劃推動小組在“日本IT政策改革一攬子計劃”與“IT政策改革重點(diǎn)計劃”的基礎(chǔ)上首次提出將“行政電子服務(wù)設(shè)計”作為今后工作的重點(diǎn)改革項(xiàng)目[3]；2010年，國家IT戰(zhàn)略部在《新信息通信技術(shù)戰(zhàn)略》中提出：我們將在確保個人信息賬號安全的前提下，形成與各省、市以及地方政府互通有無的行政制度電子化系統(tǒng)，并初步?jīng)Q定將于2013年導(dǎo)入國民ID制度。[4]

（二）“一人一號”制度導(dǎo)入過程及相關(guān)政策理念

2010年2月至5月，日本內(nèi)閣機(jī)關(guān)國家戰(zhàn)略室召開了“社會保障·稅收番號制度相關(guān)討論會”，該討論會以上述納稅者番號制度與IT戰(zhàn)略討論成果為基礎(chǔ)，確定了番號法的基本方向。2013年5月24日，日本第183次國會通過了《行政手續(xù)辦理之號碼識別利用相關(guān)法（番號法）》，使“一人一號”制度從法律上得到了強(qiáng)有力的保障。日本政府于2015年10月下達(dá)通知：凡持日本居住證的公民，均需辦理“一人一號”登記錄入與申請手續(xù)。申請審查通過后將獲取一張My Number卡，自動生成的12位卡號具有唯一性，可用于居民的身份證明，并將于2016年1月正式投入使用。信息終端的配套服務(wù)將于2017年1月完成，屆時，居民可以直接通過網(wǎng)絡(luò)手段，自由查閱相關(guān)行政手續(xù)辦理記錄以及詳盡的個人信息。

“一人一號”制度的導(dǎo)入，主要有以下三個優(yōu)勢。第一，提高行政效率。該制度導(dǎo)入能大大縮減行政部門處理日常事務(wù)的時間，使高效率核對信息資料、高效率完成登記錄入等工作成為可能，避免不必要的重復(fù)勞動，節(jié)省辦公資源。第二，便利居民。居民到相關(guān)行政部門辦理手續(xù)時不再需要填寫繁瑣的文書類資料，減輕了居民負(fù)擔(dān)。另外，居民還可以直接通過網(wǎng)絡(luò)第一時間掌握自己所需辦理事務(wù)的相關(guān)進(jìn)程，并及時接收到行政部門所發(fā)送的各項(xiàng)通知。第三，實(shí)現(xiàn)社會公平公正。政府將更容易掌握個人所得、行政部門處理事務(wù)的完成度等情況，能有效避免行政漏洞，及時為有困難的民眾提供支援與詳盡的幫扶方案。

具體說來，“一人一號”制度主要服務(wù)于三大領(lǐng)域：一是社會保障，包括對國民養(yǎng)老金、雇傭保險、醫(yī)療保險、社會福利、各類生活保障等的資格確認(rèn)、資金交付與發(fā)放；二是稅收，包括居民向稅務(wù)局提出的確定款目申報書、相關(guān)調(diào)查書的登記，以及稅務(wù)局的內(nèi)部事務(wù)的處理等；三是災(zāi)害應(yīng)急，包括對受災(zāi)地區(qū)援助資金的分配與發(fā)放，對受災(zāi)地區(qū)居民生活再建設(shè)的援助金計劃與安排等。另外，還包括大學(xué)生勤工儉學(xué)的相關(guān)手續(xù)辦理，學(xué)校獎學(xué)金的申請與返還；家庭主婦兼職臨時工的相關(guān)手續(xù)辦理；兒童申請福利，以及為兒童接種疫苗的相關(guān)手續(xù)辦理等。[5]

二、日本收入相關(guān)型獎學(xué)金政策

（一）政策出臺背景

1.日本大學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)和畢業(yè)生就業(yè)現(xiàn)狀

第一，高等教育給家庭帶來的負(fù)擔(dān)越來越沉重。近年來，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為遲緩，在整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的背景下，日本家庭收入正逐漸減少，而上大學(xué)的成本卻不斷攀升。日本總務(wù)省官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2012年期間，日本家庭（兩人以上的家庭）平均月收入由56.3萬日元下降到53.6萬日元；而日本國立大學(xué)的學(xué)費(fèi)從47.9萬日元漲到53.6萬日元，私立大學(xué)的學(xué)費(fèi)從79.0萬日元漲到85.9萬日元[6]。2014年，日本東京地區(qū)私立大學(xué)教職員組織聯(lián)合會發(fā)表的《私立大學(xué)新生的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)調(diào)查報告書》數(shù)據(jù)顯示：從2008年到2014年，對入學(xué)的費(fèi)用支出感到“負(fù)擔(dān)重”的家庭均占到9成以上[7]。而高等教育開支的壓力感不僅普遍存在于低收入家庭中，中等收入家庭也逐漸對教育的支出感到負(fù)擔(dān)沉重。[8]

第二，大學(xué)生源結(jié)構(gòu)單一。盡管日本高等教育的普及率和入學(xué)率名列世界前茅，但高入學(xué)率并沒有和大學(xué)生生源的多樣化成正比。政府層面也期望能有更多的社會人士回到大學(xué)深造、提高自身競爭力，為社會創(chuàng)造出更有價值的財富。然而，據(jù)2009年OECD的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，各國年齡在25歲以上的大學(xué)入學(xué)者比例平均為20%，而日本僅有2%的社會人士進(jìn)入高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。[9]

第三，大學(xué)生畢業(yè)后的就業(yè)情況不容樂觀。經(jīng)濟(jì)的不景氣帶給畢業(yè)生巨大的就業(yè)壓力，日本總務(wù)省《2007年就業(yè)結(jié)構(gòu)基本調(diào)查》顯示，在15～34歲的社會人士中，非正規(guī)雇傭人數(shù)達(dá)416萬人（約占總就業(yè)人數(shù)的26%）。而大學(xué)畢業(yè)后，30～50歲的已工作者年收入在300萬日元以下的占到總?cè)藬?shù)的1/3。[10]

2.收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金政策的出臺

日本獎學(xué)金為貸予性獎學(xué)金，共分為兩大類型：一類是無利息獎學(xué)金（畢業(yè)后只需償還本金），一類是有利息獎學(xué)金（畢業(yè)后需要償還本金和利息）。無利息獎學(xué)金的申請很看重學(xué)生成績，要求績點(diǎn)3.5以上才有資格申請，家庭收入也是考量之一，根據(jù)不同的家庭收入、大學(xué)類型等，申請到的獎學(xué)金額度也不同；而有利息獎學(xué)金的申請對成績要求沒有那么嚴(yán)格，家庭收入的考量也更寬松。

2012年，日本JASSO學(xué)生支援機(jī)構(gòu)③出臺了收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金政策，并將此類型獎學(xué)金歸入無息獎學(xué)金中，成為其重要組成部分。目的是讓家庭貧困的學(xué)生能安心上大學(xué)、完成學(xué)業(yè)，避免貧困學(xué)生因完成學(xué)業(yè)后需面臨的還貸壓力而放棄上大學(xué)的機(jī)會，或因在就讀大學(xué)時考慮到還款壓力而中途放棄學(xué)業(yè)的情況。為了提高貸予性獎學(xué)金回收率，將學(xué)生償還獎學(xué)金的還款時間與學(xué)生畢業(yè)后個人收入掛鉤，對于畢業(yè)后年收入未滿300萬日元的學(xué)生，可以延緩還貸時間，直至年收入滿300萬日元后才開始按月償還本金。

在該獎學(xué)金出臺前的無利息獎學(xué)金需要學(xué)生畢業(yè)后便開始還款，緩沖期為6個月，對于經(jīng)濟(jì)特別困難的學(xué)生，也可以根據(jù)其年收入情況而延緩還款時間，但最長不得超過10年。新出臺的收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金則沒有設(shè)置還款年限，并與個人所得直接掛鉤，設(shè)定還款的年收入下限（300萬日元），更加人性化地考慮到了貧困學(xué)生的實(shí)際情況。

在滿足無利息獎學(xué)金申請條件的前提下，只需符合學(xué)生家庭年收入不滿300萬日元（稅前）便具有收入相關(guān)型無息獎學(xué)金的申請資格。享受的資助額度與無利息獎學(xué)金一樣，覆蓋面涉及日本大學(xué)、短期大學(xué)、高等?？茖W(xué)校以及專修學(xué)校。與無利息獎學(xué)金不同的是，收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金不向研究生開放，且還款方式有所變化。新的收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金出臺后，取得了一定的成效：2011年獲得無利息獎學(xué)金總?cè)藬?shù)為36萬人，2012年為38萬人，2013年為43萬人，2012年政策出臺后無利息獎學(xué)金申請人數(shù)增幅8%。[11]

（二）“一人一號”制度下收入相關(guān)型獎學(xué)金政策的設(shè)計

2012年，JASSO出臺的收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金政策雖然取得了一定成效，但也受到社會各界的質(zhì)疑。按現(xiàn)行的收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金制度規(guī)定，對于年收入剛好停留在300萬日元左右的畢業(yè)生來說仍然存在不小壓力，因?yàn)槟晔杖胍坏┏^300萬日元，哪怕只超過1日元也要按規(guī)定每月償還1萬～3萬日元。[12]

2013年，日本文部科學(xué)省以“一人一號”制度的導(dǎo)入為前提，開始改革現(xiàn)行的收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金，計劃在2018年推出應(yīng)用覆蓋面更廣、更為緩和的收入相關(guān)型獎學(xué)金政策。2013年，日本國會發(fā)布了收入相關(guān)型獎學(xué)金政策相關(guān)法律；2014年，開始著手構(gòu)想與設(shè)定能與“一人一號”掛鉤的子系統(tǒng)，以及相關(guān)政策的制度設(shè)計；2015年，向各大高校發(fā)文通知，宣傳相關(guān)政策理念，繼續(xù)規(guī)劃獎學(xué)金政策的系統(tǒng)基礎(chǔ)與系統(tǒng)開發(fā)，10月開始進(jìn)行綜合運(yùn)用測試；2016年，預(yù)啟用獎學(xué)金政策，解決系統(tǒng)研發(fā)的細(xì)節(jié)問題，并試行系統(tǒng)；2017年，計劃與“一人一號”同步實(shí)現(xiàn)信息終端的運(yùn)用；2018年，正式開始在全國范圍內(nèi)實(shí)行該政策[13]。收入相關(guān)型獎學(xué)金政策將滲入到兩大類型獎學(xué)金（無利息獎學(xué)金和有利息獎學(xué)金）的還貸進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)更加彈性化的聯(lián)動返還型貸款制度，初步的構(gòu)想方案如下：對有相關(guān)需要的學(xué)生開放申請名額；申請通過后，JASSO將通過“一人一號”系統(tǒng)獲取還貸者的個人收入信息；JASSO將根據(jù)今后還貸者的個人收入所得調(diào)整并確定每月需要償還的金額，并通知還貸者；確定好月返還額后，將實(shí)現(xiàn)直接從還貸者的銀行賬戶中扣取相應(yīng)金額[14]。與現(xiàn)行的收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金相比，新政策有較大改進(jìn)，規(guī)制更嚴(yán)謹(jǐn)，也更人性化，更加有助于貸款的回收。具體來說，現(xiàn)行的收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金（圖1左）要求畢業(yè)者在年收入達(dá)到300萬日元后便開始每月返還固定的一筆費(fèi)用，直至本金償還結(jié)清，而這筆固定費(fèi)用對于收入剛剛超過300萬日元的工薪者來說是不小的一筆開支；“一人一號”制度下的新型收入相關(guān)型獎學(xué)金（圖1右）則是根據(jù)個人收入情況來決定每月返還額度，隨著收入的增加，返還額才會相應(yīng)增加。[15]

（三）面臨問題

新政策的出臺同時也伴隨著一系列問題的出現(xiàn)。

第一，關(guān)于獎學(xué)金的對象問題。若將該政策也應(yīng)用到有利息類獎學(xué)金中，惠及所有獎學(xué)金申請者，將利于整體掌控獎學(xué)金的回收情況，緩解滯納拖欠的情況，同時也能讓兩類獎學(xué)金得到公平對待。但另一方面，由于有利息類獎學(xué)金占比較大，其資金來源主要有日本政府的財政撥款（占總額的40%）、大學(xué)生貸款的償還額、向其他機(jī)構(gòu)的借貸和部分民間資助。如果在有息貸款類獎學(xué)金中導(dǎo)入該政策，可以預(yù)見返還金總額會減少，則會影響到獎學(xué)金來源的穩(wěn)定性。

第二，關(guān)于個人收入還款臨界值的設(shè)定問題。設(shè)定固定的還款收入臨界值，創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的還貸政策，可以消除還貸者不安定的心理因素。而一旦設(shè)定好還款收入臨界值后，可以預(yù)見將出現(xiàn)很多剛畢業(yè)者由于收入未達(dá)到臨界值，可能會在很長一段時間處于零還貸狀態(tài)，這樣勢必會影響到JASSO獎學(xué)金事業(yè)的存續(xù)，因此必須考慮財政重組、財政措施變更等問題。不排除會使處于該政策下的畢業(yè)生產(chǎn)生依賴的心理，為逃避或拖延還款而在臨界值上動腦筋。

第三，關(guān)于免除繼續(xù)還貸責(zé)任的問題。國外對于收入相關(guān)型獎學(xué)金的通常的做法是對經(jīng)過20～25年仍未還清貸款者將免除其還貸責(zé)任。例如，英國對經(jīng)過25年或到50歲時（不論何時借貸）仍未還清所欠貸款，但一直履行還貸責(zé)任的助學(xué)金借貸者，可免除其還貸責(zé)任。這樣的做法能避免在無力償還者身上耗費(fèi)不必要的回收成本，但此舉措的設(shè)定很難甄別個別利用該政策的極端行為，不能排除存在違背道義而逃避還款的可能。

三、日本收入相關(guān)型獎學(xué)金還貸機(jī)制對我國的啟示

我國自從實(shí)行高校擴(kuò)招以來，高等教育收費(fèi)制改革逐步深入，教育成本分擔(dān)機(jī)制中的學(xué)生資助政策也有所改革，其中包括國家助學(xué)金貸款政策。而貸予性獎學(xué)金實(shí)施的成功與否的關(guān)鍵之一是其資金回收機(jī)制，它是該資助方案的命脈，資金的充裕程度和學(xué)生申請比例的高低都系于此。從此次日本貸予性獎學(xué)金政策的新改革中，可以看出其還貸模式發(fā)生了質(zhì)的變化，愈加傾向于和個人收入掛鉤的彈性化還貸取向，為高收入的畢業(yè)生提供了快速還貸的途徑，為低收入的畢業(yè)生提供了安全網(wǎng)。這一系列的嘗試對我國助學(xué)金還貸提供了很好的參考模式和有益借鑒。

（一）設(shè)定合理的分期還款額度

學(xué)界存在著這樣的聲音：隨著獎學(xué)金“市場”的擴(kuò)大，學(xué)生的未來債務(wù)也隨之增加，有可能產(chǎn)生“獎學(xué)金名義下的貧困經(jīng)濟(jì)”[16]。而與固定分期還款的方式相比，按收入比例還款方式對學(xué)生產(chǎn)生的心理壓力較小，還能有效緩解拖欠還款的情況。日本現(xiàn)行的收入相關(guān)型無利息獎學(xué)金制度不能算真正意義上嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)制的制度，該制度最大的瓶頸在于固定的分期還款模式，因而新的收入相關(guān)型獎學(xué)金政策導(dǎo)入更彈性化地與個人收入所得掛鉤，突破了僵化的局面，給予畢業(yè)生進(jìn)入社會后足夠的緩沖期。目前，我國助學(xué)金貸款覆蓋人群多來自貧困家庭，特別是農(nóng)村地區(qū)，2014年中國社科院發(fā)布的《社會藍(lán)皮書》中指出：畢業(yè)2個月后，城市出身的高校畢業(yè)生失業(yè)率為12%，而農(nóng)村出身的高校畢業(yè)生失業(yè)率高達(dá)30.5%[17]。這成為部分大學(xué)生面對助學(xué)貸款無法正常還款的重要根源之一，如果能從改善還款途徑入手，導(dǎo)入彈性化的還款制度，對加強(qiáng)社會公平公正也有重要意義。

（二）建立可靠有效的資金回收機(jī)構(gòu)

日本有獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理獎學(xué)金的投入、分配與回收等工作，即JASSO學(xué)生支援機(jī)構(gòu)。其優(yōu)勢在于不受行政或利益沖突的干預(yù)，可按照社會的真正需求和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的相關(guān)規(guī)律來獨(dú)立管理獎學(xué)金事務(wù)，其效率更高、針對性更強(qiáng)。我國中央政府和各省、地區(qū)政府雖然設(shè)有專門的學(xué)生貸款管理中心，但實(shí)質(zhì)上僅是一個管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)貸款資格審查、發(fā)放、回收的是學(xué)校與經(jīng)辦銀行。這樣容易導(dǎo)致責(zé)任過于分散，學(xué)生貸款回收效率較低。鑒于日本的經(jīng)驗(yàn)，我國可以考慮建立全國性的學(xué)生貸款管理機(jī)構(gòu)，并利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)將數(shù)據(jù)處理化繁為簡。目前，我國高校學(xué)生申請助學(xué)貸款的手續(xù)十分繁雜，需要在原籍開證明，通過學(xué)校申請后，還需到學(xué)校所在派出所開具證明等。

（三）制定可行的制度保障

要進(jìn)行合理分期還款，必須要精確掌握公民的個人收入信息，這就需要相應(yīng)的制度保障。日本“一人一號”制度的導(dǎo)入，實(shí)現(xiàn)了稅收、個人收入等監(jiān)管透明化，為收入相關(guān)型獎學(xué)金政策的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的制度保障，同時讓收入相關(guān)型獎學(xué)金有了實(shí)踐的可能性。大學(xué)生資助政策研究的權(quán)威學(xué)者張民選教授認(rèn)為，我國最為理想和可能的是通過社會保險部門回收貸學(xué)金[18]。筆者認(rèn)為從中國社會保障制度改革的趨勢和進(jìn)展看，未來的貸學(xué)金回收管理甚至部分基金的來源都應(yīng)該爭取與社會保險聯(lián)系在一起，可以通過養(yǎng)老保險或者醫(yī)療保險來實(shí)施。而與社會福利掛靠需要強(qiáng)有力的制度推行與保障，人民最為關(guān)心的可能是個人信息安全問題，應(yīng)在保障個人隱私與信息安全的前提下提出切實(shí)可行的制度來解決與相關(guān)福利部門的對接難題，并出臺相關(guān)法律保護(hù)制度的推行與實(shí)施?？傊?，我們還需要通過多方努力構(gòu)建一個適合中國國情的、適應(yīng)中國教育發(fā)展需要和學(xué)生實(shí)際需要的教育金融服務(wù)框架體系。

注釋：

①日本獎學(xué)金概念與我國的獎學(xué)金概念不同，屬于貸予性獎學(xué)金，相當(dāng)于我國的國家助學(xué)貸款。

②“抵押貸款模式”與“收入相關(guān)貸款模式”由助學(xué)貸款研究方面的權(quán)威專家伍德霍爾（Woodhall）和齊德曼（Ziderman）提出，抵押貸款模式要求學(xué)生在特定期限內(nèi)償還一定數(shù)額，通常以月為單位；收入相關(guān)貸款模式則是將償還額數(shù)與收入相聯(lián)系，并在此基礎(chǔ)上執(zhí)行還貸責(zé)任。

③JASSO學(xué)生支援機(jī)構(gòu)隸屬于日本文部科學(xué)省，其前身為日本育英會，于2004年改組為現(xiàn)在的學(xué)生支援機(jī)構(gòu)，是日本助學(xué)貸款實(shí)施的重要組織機(jī)構(gòu)。

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[14]學(xué)生への経済的支援のあり方に関する検討會.柔軟な「所得連動返還型奨學(xué)金」の制度について[R].文部科學(xué)省，2013：1.

[15]文部科學(xué)省. 學(xué)生への経済的支援の在り方に関する検討會（第11回） 配付資料[EB/OL]. http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/057/gijiroku/1348186.htm， 2015-07-29.

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編輯 呂伊雯