深化改革：動(dòng)力從何而來？

陳雪蓮

新一輪改革是自上而下的全面改革，特別是體制機(jī)制的改革，沒有頂層設(shè)計(jì)，再怎么“摸石頭”，“河”都趟不過去。同時(shí)，新一輪改革也是上下互動(dòng)的全面改革，離不開基層的實(shí)踐和探索

十八大以后，我國改革開放事業(yè)不斷深化，取得了顯著成效。隨著反腐工作力度的加大和各項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的完善，政治生態(tài)優(yōu)化明顯。但是，必須承認(rèn)，一些改革措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，改革遇到了“中梗阻”，一些領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”，為廣大群眾所詬病，成為全黨、全社會(huì)共同關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，極大影響了全面深化改革的進(jìn)程。

中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議在部署改革方案的同時(shí)多次強(qiáng)調(diào)督查落實(shí)問題。改革設(shè)計(jì)能不能落實(shí)到位，政府官員的改革動(dòng)力是關(guān)鍵。改革進(jìn)行了近4年，為什么會(huì)出現(xiàn)一些官員改革動(dòng)力不足、改革設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者的改革熱情落差較大的情況？“為官不為”現(xiàn)象的出現(xiàn)，既有宏觀原因，也有微觀原因；既有客觀原因，也有主觀原因；既有制度原因，也有政策原因。而最根本的原因則在于：新時(shí)期實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢(mèng)”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、深入貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的總要求，與滯后的觀念轉(zhuǎn)變、制度規(guī)范、政策執(zhí)行和行為適應(yīng)之間的矛盾。從制度規(guī)范和政策執(zhí)行的角度來看，當(dāng)前階段改革動(dòng)力不足有三方面的原因。

一是結(jié)構(gòu)性原因，即“摸著石頭過河”到“頂層設(shè)計(jì)”的改革路徑轉(zhuǎn)向。

中國改革的第一個(gè)階段（1978年到2013年）是“摸著石頭過河”式局部性、區(qū)域性由點(diǎn)到面、由下至上的改革路徑。“摸著石頭過河”的改革邏輯是沒有既定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，鼓勵(lì)地方政府因地制宜的多嘗試、多創(chuàng)新，好的“試點(diǎn)”、“創(chuàng)新”經(jīng)驗(yàn)會(huì)逐漸推廣上升為國家的政策。在積累了近40年“摸著石頭過河”的經(jīng)驗(yàn)后，自2014年，中國改革走向以“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、通盤謀劃布局”為主的自上而下式改革路徑。與自下而上式改革路徑相比，自上而下的“頂層設(shè)計(jì)”式改革可以更好地實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域跨部門的重大改革事項(xiàng)協(xié)調(diào)，可以從全國、全局層面深入評(píng)估方案的可行性、可操作性和存在的問題風(fēng)險(xiǎn)，更加清晰地明確政治底線和社會(huì)穩(wěn)定底線。但是，在中央政府集改革設(shè)計(jì)、規(guī)劃、實(shí)施諸項(xiàng)職能于一身，進(jìn)而成為改革的主要驅(qū)動(dòng)力時(shí)，也面臨比以往更大的改革設(shè)計(jì)合理性的風(fēng)險(xiǎn)。

改革進(jìn)入新階段，目標(biāo)、任務(wù)、方式都發(fā)生了顯著的變化，而干部的觀念、行為還沒有及時(shí)適應(yīng)這種變化。十八大之后，我們黨先后明確了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢(mèng)”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、積極推動(dòng)貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、切實(shí)貫徹“五大發(fā)展理念”等一整套改革發(fā)展的目標(biāo)、理念和路徑。改革發(fā)展開始走向“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、通盤謀劃布局”的自上而下路徑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2014年初到2015年底，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組召開了19次會(huì)議，審議了102份改革文件，涉及到體制改革多個(gè)方面。對(duì)地方政府來說，平均每個(gè)月需要落地4至5項(xiàng)改革舉措。因此，在習(xí)慣了“摸著石頭過河”的改革路徑，習(xí)慣了通過不斷“試點(diǎn)”、“創(chuàng)新”、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的改革方式的情況下，面對(duì)新的改革發(fā)展轉(zhuǎn)型，不適應(yīng)、轉(zhuǎn)型慢、不會(huì)做等現(xiàn)象就凸顯了出來。改革路徑發(fā)生變化，責(zé)任導(dǎo)向發(fā)生轉(zhuǎn)變，中央和地方的改革認(rèn)知尚未統(tǒng)一，地方能動(dòng)性空間減少，因此，出現(xiàn)了比較普遍的“不作為”現(xiàn)象。

新一輪改革是自上而下的全面改革，特別是體制機(jī)制的改革，沒有頂層設(shè)計(jì)，再怎么“摸石頭”，“河”都趟不過去。同時(shí)，新一輪改革也是上下互動(dòng)的全面改革，離不開基層的實(shí)踐和探索。為此，習(xí)近平總書記特別把“頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河”作為全面深化改革的重大關(guān)系之一加以強(qiáng)調(diào)，指出“推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時(shí)也要繼續(xù)鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)、大膽突破，不斷把改革開放引向深入?！钡?，自上而下整體推進(jìn)的“頂層設(shè)計(jì)”和自下而上鼓勵(lì)地方創(chuàng)新的局部探索式“摸著石頭過河”這兩種改革路徑如何有機(jī)統(tǒng)一是個(gè)還沒有解決的難題。

二是制度性原因，即事權(quán)與責(zé)權(quán)不匹配的若干制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、不規(guī)范，缺乏可操作性，甚至扭曲變形，導(dǎo)致各種“不作為”或“選擇性作為”。

國家治理的核心是處理好三對(duì)關(guān)系：政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府與社會(huì)的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系。改革的實(shí)質(zhì)即是以理順這三對(duì)關(guān)系為目標(biāo)的制度建設(shè)。但是在制度化設(shè)計(jì)中，出現(xiàn)了若干制度設(shè)計(jì)不科學(xué)和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r，增加了政策執(zhí)行的難度、降低了政策執(zhí)行的效度。

首先，制度設(shè)計(jì)中存在權(quán)責(zé)不一致的問題。不同層級(jí)的地方政府被賦予了各種不同的責(zé)任，但卻沒有實(shí)現(xiàn)責(zé)任的資源和權(quán)力。目前階段中央和地方間的決策權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配調(diào)整仍然沒有完成。全國85%的財(cái)政支出責(zé)任在地方，中央支出占15%，尤其是市縣兩級(jí)支出就占了70%。財(cái)政支出責(zé)任集中在地方，而決策權(quán)卻集中在中央。

其次，干部績效考核和激勵(lì)制度不完善?？己酥笜?biāo)設(shè)計(jì)與改革要求不一致，例如在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、追求GDP作為核心考核指標(biāo)沒有根本改變的情況下，綠色發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等政策要求就會(huì)在執(zhí)行過程中被扭曲。干部評(píng)估中存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制失效。在既有的領(lǐng)導(dǎo)干部考核激勵(lì)不完善的情況下，“對(duì)上負(fù)責(zé)”的體制機(jī)制難以避免跑官要官、買官賣官、論資排輩等現(xiàn)象，對(duì)干部的心理、情緒、行為產(chǎn)生影響。

最后，干部監(jiān)督制度設(shè)計(jì)不健全，無法對(duì)干部進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。例如，我國約束公務(wù)人員的法律主要是《行政訴訟法》，而依據(jù)該法，起訴行政不作為的范圍很窄，只有不作為亂作為相對(duì)于公民個(gè)人直接權(quán)益時(shí)才能訴諸法律，當(dāng)不作為亂作為相對(duì)公眾利益時(shí)，法律就無能為力，從而導(dǎo)致行政不作為亂作為缺乏法制監(jiān)督。

三是機(jī)制性原因，即干部隊(duì)伍穩(wěn)定與保護(hù)機(jī)制不完善。

改革設(shè)計(jì)的落地需要政府官員具有很高的執(zhí)行力，政策執(zhí)行需要科學(xué)的配套工作機(jī)制來保障。

首先，制度化的干部隊(duì)伍穩(wěn)定與保護(hù)機(jī)制不夠完善。為推動(dòng)改革舉措的貫徹落實(shí)，中央非常重視責(zé)任擔(dān)當(dāng)、督察和懲處。例如對(duì)待錯(cuò)誤做法、失當(dāng)做法的“重大決策終身追責(zé)”、“倒查機(jī)制”等。而對(duì)于勇于探索、改革創(chuàng)新所出現(xiàn)的“失誤”、“錯(cuò)誤”卻缺乏明確的保護(hù)機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、崗位風(fēng)險(xiǎn)往往轉(zhuǎn)化為“個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)”，也就出現(xiàn)了自我保護(hù)、“不敢為”、“干多錯(cuò)多，干少錯(cuò)少”的不正常現(xiàn)象。由于無法準(zhǔn)確預(yù)估責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，有的干部把“不出事”作為最大原則。此外，一票否決制度過多過濫，列入“一票否決”考核的指標(biāo)越來越泛化，加劇了一些干部的“平安”情結(jié)和畏難情緒。

其次，官員“退出機(jī)制”不健全，客觀上保護(hù)了“庸官懶官”現(xiàn)象。一些地方治理庸官懶官多數(shù)是喊在嘴上、登在報(bào)上、掛在墻上，對(duì)那些庸官懶官總是以“批評(píng)教育為主”，根本原因就在于沒有建立起一套行之有效的干部退出機(jī)制，庸官懶官下不去，勤官能官上不來。中央已經(jīng)出臺(tái)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，關(guān)鍵在于怎樣在實(shí)踐中具體實(shí)施。

以中央政府為主導(dǎo)的新深改時(shí)期，破解“為官不為”，應(yīng)當(dāng)按照立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思維，找準(zhǔn)結(jié)構(gòu)性、制度性、機(jī)制性原因，創(chuàng)新體制機(jī)制，不能停留于“觀念”和“道德”上的灌輸和約束，更應(yīng)加強(qiáng)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的制度化建設(shè)和綜合施策，以制度和機(jī)制來合理保障和激發(fā)地方政府的積極性和創(chuàng)造性，建立與基層改革實(shí)際需要相匹配的權(quán)責(zé)體系，完善考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。