完善全口徑預(yù)算審查

李步鳴 王大捷

現(xiàn)代預(yù)算制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度組成。預(yù)算法治化，是全面落實(shí)依法治國(guó)的突破口，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主陣地。本期《前沿視點(diǎn)》欄目，圍繞地方人大如何貫徹落實(shí)監(jiān)督法、預(yù)算法，完善預(yù)算審查制度和機(jī)制、推進(jìn)公共財(cái)政和預(yù)算民主法治建設(shè)等問(wèn)題進(jìn)行探討。

預(yù)算不全 公開(kāi)不夠

黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。近些年來(lái)，浙江省各級(jí)人大及其常委會(huì)在貫徹落實(shí)監(jiān)督法、預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)方面積累了哪些經(jīng)驗(yàn)。

第一，審查制度逐步健全。浙江省人大常委會(huì)于2007年出臺(tái)了《省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例》，各地市紛紛出臺(tái)市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例或決定，部分地市還出臺(tái)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督辦法、部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督辦法。

第二，審查范圍逐步擴(kuò)大。不斷完善對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查監(jiān)督，探索對(duì)部門(mén)預(yù)算、政府投資項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性審查，并開(kāi)展政府性債務(wù)、財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理情況調(diào)研，強(qiáng)化對(duì)全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督。

第三，審查實(shí)效逐步增強(qiáng)。積極創(chuàng)新監(jiān)督手段，加強(qiáng)預(yù)算工委機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算、政府投資預(yù)算的審查監(jiān)督，探索建立市人大常委會(huì)審議表決機(jī)制，并通過(guò)人民懇談、聽(tīng)證會(huì)等方式，擴(kuò)大公眾參與，強(qiáng)化了預(yù)算審查效果。

第四，審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督逐步強(qiáng)化。注重發(fā)揮審計(jì)部門(mén)作用，開(kāi)展對(duì)重點(diǎn)部門(mén)、專項(xiàng)資金、投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改，促進(jìn)財(cái)政規(guī)范化建設(shè)。深化績(jī)效監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算編制績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，不斷提高財(cái)政資金使用效益。第五，預(yù)算公開(kāi)逐步推進(jìn)。根據(jù)政府信息公開(kāi)要求，提交各級(jí)人代會(huì)審查批準(zhǔn)的“四大預(yù)算”、部門(mén)預(yù)算、決算和“三公”經(jīng)費(fèi)都已經(jīng)在相關(guān)媒體上進(jìn)行公開(kāi)。

不可否認(rèn)，由于各方面的原因，人大審查批準(zhǔn)政府財(cái)政預(yù)算“走過(guò)場(chǎng)”、“走形式”的問(wèn)題和弊端在一些地方依然存在。您認(rèn)為，目前地方人大全口徑預(yù)算審查監(jiān)督存在哪些問(wèn)題。

一是預(yù)算編制體系仍不健全。根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算，并確立了“四大預(yù)算”體系。但是國(guó)有經(jīng)營(yíng)資本預(yù)算編制內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，只有國(guó)有企業(yè)當(dāng)年上交利潤(rùn)及安排使用情況，并不能反映國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況。部門(mén)預(yù)算資金來(lái)源中還有專戶資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)資金，這些資金并未納入“四大預(yù)算”。此外，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、政府性債務(wù)計(jì)劃尚未編制，與全口徑預(yù)算要求相比仍有較大差距。

二是預(yù)算審查機(jī)制仍不完善。從預(yù)算審查的實(shí)踐來(lái)看，人大及其常委會(huì)并沒(méi)有分項(xiàng)審查批準(zhǔn)的法律授權(quán)，實(shí)際上只能就整體預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，即使預(yù)算草案局部的不合理，也只能提提意見(jiàn)。同時(shí)，預(yù)算法對(duì)預(yù)算被否決以后的相關(guān)措施沒(méi)有規(guī)定，使得預(yù)算審批權(quán)只能是被動(dòng)的同意權(quán)。財(cái)經(jīng)委初審代替了代表審查，雖然也吸收部分人大代表參與初審，但代表發(fā)揮作用非常有限。人代會(huì)期間預(yù)算審查往往流于形式，人大代表即使提出關(guān)于預(yù)算調(diào)整的建議，也難以落實(shí)。

三是預(yù)算公開(kāi)程度仍不透明。目前的做法是，部門(mén)預(yù)算往往只在部門(mén)各自的門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)，公開(kāi)的預(yù)算趨向碎片化，并且公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算是根據(jù)財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一格式編制，公開(kāi)內(nèi)容比較粗，不利于吸引社會(huì)公眾的關(guān)注。

四是公眾參與程度仍待提高。各級(jí)人大常委會(huì)在預(yù)算審查中雖然積極吸引公眾參與，但公眾參與預(yù)算協(xié)商的平臺(tái)仍然不夠多樣，特別是網(wǎng)絡(luò)手段的運(yùn)用較少。

配套制度要跟進(jìn)

“十年磨一劍”的新預(yù)算法已經(jīng)于2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施，意味著我國(guó)預(yù)算制度向著公開(kāi)、透明、民主邁進(jìn)了一大步。目前，為了更好地推進(jìn)新預(yù)算法的落實(shí)，建立健全預(yù)算制度體系，您有什么建議。

制定新預(yù)算法實(shí)施條例等配套制度。首先是要出臺(tái)新預(yù)算法實(shí)施條例。其次，制定相關(guān)財(cái)政管理法規(guī)與規(guī)章。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，除了一般公共預(yù)算，其他預(yù)算的收支范圍由財(cái)政部另行規(guī)定，一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算之間界限不清晰，因此急需出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)與規(guī)章，按照全部政府性收支納入預(yù)算的要求，對(duì)其他預(yù)算收支范圍進(jìn)行明確。制定出臺(tái)轉(zhuǎn)移支付和政府性債務(wù)管理等相關(guān)制度，確保各級(jí)政府能編制符合要求的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和政府性債務(wù)計(jì)劃，并將政府性債務(wù)收入和支出納入預(yù)算管理。再則，完善部門(mén)預(yù)算、政府投資預(yù)算等專項(xiàng)法規(guī)與規(guī)章。各級(jí)財(cái)政部門(mén)編制“四大預(yù)算”的時(shí)間、要求、資金范圍、格式、審批程序都不一樣，急需進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，提高預(yù)算的科學(xué)性和合理性，為公開(kāi)接受監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。

預(yù)算監(jiān)督是人大監(jiān)督的“牛鼻子”，如何進(jìn)一步完善人大預(yù)算監(jiān)督制度，提高預(yù)算監(jiān)督實(shí)效。

一要完善預(yù)算審查監(jiān)督辦法。針對(duì)預(yù)算審查的各個(gè)環(huán)節(jié)，要進(jìn)一步完善審查程序，擴(kuò)大人大代表和社會(huì)公眾的預(yù)算參與度，讓預(yù)算安排更加反映民意?？紤]到實(shí)際情況，不可能對(duì)預(yù)算進(jìn)行大規(guī)模深入審查，探索在初審階段由地方人大常委會(huì)對(duì)部門(mén)預(yù)算、投資預(yù)算進(jìn)行審議表決，表決通過(guò)的部門(mén)預(yù)算、投資預(yù)算才能提交本級(jí)人代會(huì)，促進(jìn)初審權(quán)的落實(shí)。

二要完善人民代表大會(huì)議事規(guī)則。人代會(huì)期間，要建立預(yù)算修正案制度，讓人大代表通過(guò)一定方式對(duì)預(yù)算草案提出關(guān)于局部修正的議案，并列入大會(huì)議程。在表決環(huán)節(jié)，要建立預(yù)算否決之后的補(bǔ)救措施，使得否決預(yù)算成為可能。

三要制定部門(mén)預(yù)算等專項(xiàng)審查監(jiān)督制度。新預(yù)算法規(guī)定，省級(jí)以下各級(jí)政府預(yù)算在人代會(huì)召開(kāi)前30日提交人大常委會(huì)進(jìn)行初審，但從實(shí)踐來(lái)看，對(duì)部門(mén)預(yù)算審查需要更長(zhǎng)的時(shí)間，需要推動(dòng)財(cái)政部門(mén)更早編制部門(mén)預(yù)算，并于10月份就提交當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)，確保有足夠的初審時(shí)間。因此建議地方人大常委會(huì)專門(mén)出臺(tái)部門(mén)預(yù)算、政府投資預(yù)算等制度，對(duì)部門(mén)預(yù)算、投資預(yù)算編制的時(shí)間、初審、公開(kāi)聽(tīng)證、審查意見(jiàn)落實(shí)、表決程序等作出明確規(guī)定，推進(jìn)預(yù)算實(shí)質(zhì)性審查。

公開(kāi)透明 民主決策

不少人提出，預(yù)算管理法治化，除了完善的預(yù)算法律制度體系，還需要建立一整套預(yù)算審查監(jiān)督的機(jī)制，來(lái)保證預(yù)算的公開(kāi)透明、民主決策。對(duì)此，您有什么建議。

針對(duì)預(yù)算管理法治化的問(wèn)題，我認(rèn)為：

一要強(qiáng)化全口徑的預(yù)算審查。從地方人大角度來(lái)看，為了推進(jìn)實(shí)質(zhì)性預(yù)算審查工作，重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算、政府投資預(yù)算等配套預(yù)算的分項(xiàng)審查和審議表決，提出修改意見(jiàn)，督促落實(shí)，促進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)化、合理化。

二要強(qiáng)化對(duì)政府性債務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。將政府性債務(wù)分類納入預(yù)算，編制年度資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)行債務(wù)總額控制，建立預(yù)警、評(píng)估機(jī)制，優(yōu)化存量負(fù)債，嚴(yán)控增量。加強(qiáng)對(duì)未安置過(guò)渡費(fèi)、未付工程款、未安置拆遷房等政府或有負(fù)債的監(jiān)督，做到底數(shù)要清。深化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查，深編、細(xì)編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益監(jiān)督向國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)情況監(jiān)督轉(zhuǎn)變，并與政府性債務(wù)、政府投資項(xiàng)目監(jiān)督相結(jié)合，探索加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。

三要推進(jìn)預(yù)算編制的細(xì)化、規(guī)范化。要求“四大預(yù)算”根據(jù)預(yù)算法的要求細(xì)化到款、項(xiàng)，部門(mén)預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目，盡量減少切塊資金和預(yù)算資金的二次分配。

此外，健全部門(mén)預(yù)算預(yù)期績(jī)效目標(biāo)申報(bào)機(jī)制，讓部門(mén)在申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，就提出預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化部門(mén)績(jī)效預(yù)算觀念。

預(yù)算看不懂，審議時(shí)間不夠，專業(yè)人士不足。預(yù)算監(jiān)督面臨的這三只“攔路虎”，常令人大對(duì)財(cái)政預(yù)算束手無(wú)策。特別是預(yù)算審查力量不足，往往讓人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督陷入“心有余而力不足”的尷尬境地。

預(yù)算審查力量必須更上，要建立全方位的審查隊(duì)伍體系。

一要著力健全人大常委會(huì)全面參與預(yù)算審查的機(jī)制。要改變預(yù)算審查僅僅是財(cái)經(jīng)（預(yù)算）工委責(zé)任的觀念，充分發(fā)揮其他專委熟悉對(duì)口聯(lián)系部門(mén)工作的優(yōu)勢(shì)，參與相關(guān)部門(mén)預(yù)算的審查，促進(jìn)人大常委會(huì)工作監(jiān)督與預(yù)算審查監(jiān)督的結(jié)合，提高監(jiān)督效果。建立預(yù)算審查專家委員會(huì)，吸引有預(yù)算知識(shí)或?qū)I(yè)技術(shù)背景的專業(yè)人員參與預(yù)算初審，為人大常委會(huì)提供專業(yè)的審查意見(jiàn)。

二要切實(shí)發(fā)揮人大代表的主體作用。在預(yù)算初審、執(zhí)行監(jiān)督、績(jī)效監(jiān)督等過(guò)程中注重吸收人大代表廣泛參與，發(fā)揮人大代表專業(yè)小組的優(yōu)勢(shì)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查。建立人大代表預(yù)算信息溝通機(jī)制，定期向人大代表報(bào)送預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況、決算等信息，讓人大代表充分了解預(yù)算信息，保證人大代表的知情權(quán)、知政權(quán)，提高參與預(yù)算審查的積極性。

三要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督作用。提高資金使用績(jī)效是預(yù)算審查的最終目標(biāo)，要通過(guò)決算審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)決算的重要依據(jù)；同時(shí)要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下一年度的預(yù)算編制，促進(jìn)預(yù)算編制的不斷完善。

四要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾參與。積極利用預(yù)算聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)等載體，借助報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒介，充分了解民意需求，完善預(yù)算安排。

每逢年底，“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象常常成為輿論批判的靶子。這其中一個(gè)重要原因就是預(yù)算不透明。對(duì)此，您是怎么看待的。

新預(yù)算法將公開(kāi)透明預(yù)算的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榱朔芍贫?，這是一個(gè)重要的進(jìn)展。對(duì)于地方而言，首先要認(rèn)真落實(shí)依申請(qǐng)公開(kāi)的規(guī)定，讓關(guān)心預(yù)算的人民群眾能深入了解預(yù)算的具體內(nèi)容，推進(jìn)公眾監(jiān)督工作。其次，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容的細(xì)化。除了報(bào)送人代會(huì)審查的“四大預(yù)算”要按規(guī)定公開(kāi)，更為重要的是推進(jìn)部門(mén)預(yù)算、專項(xiàng)資金和投資預(yù)算的細(xì)化公開(kāi)。三是探索建立預(yù)算公開(kāi)回應(yīng)機(jī)制。進(jìn)一步完善公眾網(wǎng)絡(luò)參與，不斷健全政府預(yù)算信息公開(kāi)平臺(tái)，通過(guò)設(shè)立預(yù)算微信公眾號(hào)、網(wǎng)絡(luò)互通平臺(tái)等方式，加強(qiáng)互動(dòng)交流，及時(shí)回應(yīng)公眾呼聲，形成監(jiān)督合力。

另外，預(yù)算初審、預(yù)算審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、決算審查環(huán)節(jié)要做到全過(guò)程審查。人代會(huì)期間，要恢復(fù)口頭聽(tīng)取市政府關(guān)于年度預(yù)算草案的報(bào)告，并安排一定時(shí)間專題對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議，充分聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)。各級(jí)財(cái)經(jīng)（預(yù)算）工委初審時(shí)，應(yīng)按代表數(shù)量比例邀請(qǐng)代表參加初審會(huì)議。同時(shí)，允許人大代表通過(guò)一定方式對(duì)預(yù)算草案提出關(guān)于局部修正的議案，依法履行審查職責(zé)。要建立對(duì)部門(mén)決算的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督部門(mén)做好重點(diǎn)部門(mén)重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并將審計(jì)報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提交市人大常委會(huì)，作為決算審查的依據(jù)。同時(shí)，為了強(qiáng)化監(jiān)督剛性，可由人大常委會(huì)在審查批準(zhǔn)財(cái)政決算草案之前，對(duì)重點(diǎn)部門(mén)決算進(jìn)行審查批準(zhǔn)，提高決算審查的實(shí)際效果。