關(guān)于基層人大工作實(shí)踐創(chuàng)新調(diào)研

一、當(dāng)前基層人大工作實(shí)踐中存在的主要問題

（一）關(guān)于鎮(zhèn)人大工作

1、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不到位。目前，我區(qū)鎮(zhèn)人大一般設(shè)專職主席一人、兼職副主席一人（通常兼工會(huì)主席，實(shí)為掛名），一名秘書（大部分專職，是否在編各鎮(zhèn)不同）。僅有個(gè)別鎮(zhèn)明確設(shè)立人大辦公室并配備專職工作人員。然而，鎮(zhèn)人大工作面向的區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)代表，少則五、六十人，多則一百多人。而且鎮(zhèn)人大工作越來越實(shí)，越來越深入，許多工作向著常態(tài)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。因此，必須進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。

2、鎮(zhèn)人代會(huì)質(zhì)量有待提高。一是議題不夠全面。目前各鎮(zhèn)每年年初年中各召開一次人代會(huì)，議題一般是審議鎮(zhèn)政府工作報(bào)告、鎮(zhèn)人大工作報(bào)告、審議批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)決算和預(yù)算調(diào)整的報(bào)告等常規(guī)內(nèi)容。除非有選舉任務(wù)，否則不增開人代會(huì)。由此可見，一些法定的監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)均未列入會(huì)議議題。

二是審議質(zhì)量不高。（1）會(huì)議時(shí)間限制。在1天的會(huì)議時(shí)間中，除去各種程序性安排，集中審議報(bào)告的時(shí)間很有限。（2）會(huì)前準(zhǔn)備不充分。代表往往難以在會(huì)前的規(guī)定時(shí)間內(nèi)獲取會(huì)議資料，無法充分做好審議準(zhǔn)備。（3）代表履職意識(shí)和能力存在差距。（4）列席人員過多。各職能部門、村居委、鎮(zhèn)屬公司及條線單位領(lǐng)導(dǎo)均列席會(huì)議，列席人員占到總?cè)藬?shù)的50%左右。

3、閉會(huì)期間人大工作難以有力、有效開展。地方組織法等相關(guān)法律的修訂，較好地解決了鎮(zhèn)人代會(huì)閉會(huì)期間鎮(zhèn)人大職權(quán)無人行使或由人大主席、副主席代行的問題，有助于閉會(huì)期間鎮(zhèn)人大工作的有效開展。下一步應(yīng)著力細(xì)化落實(shí)相關(guān)制度規(guī)定，真正發(fā)揮好主席團(tuán)、正副主席以及辦公室的職能作用。另外，各鎮(zhèn)在鎮(zhèn)人大辦公室的設(shè)置方面仍有待統(tǒng)一。

4、區(qū)人大各鎮(zhèn)代表組工作成效差異較大。一是部分鎮(zhèn)代表組代表提出議案、建議的數(shù)量低于區(qū)代表平均水平；二是從比例上來看，在積極參與履職活動(dòng)、熟悉履職方法、善于與選民和政府溝通的區(qū)人大代表中，來自于鎮(zhèn)代表組的比較少；三是街道代表組的代表常態(tài)化聯(lián)系選民、公開接待選民等工作往往走在全區(qū)前列。

（二）關(guān)于街道（工業(yè)區(qū)）人大工作

1、工作力量相對(duì)不足。一是人員配置上，黨工委書記兼任代表組組長(zhǎng)和代表聯(lián)絡(luò)室主任，聯(lián)絡(luò)室副主任僅是掛名或兼職，均難以把主要精力放在人大工作上。具體工作人員行政級(jí)別低，工作安排和協(xié)調(diào)力量不夠；有的崗位被挪用；工作積極性不高。二是場(chǎng)地和經(jīng)費(fèi)上，一般沒有單獨(dú)的代表活動(dòng)室，工作經(jīng)費(fèi)也很少使用（有的怕麻煩，有的則盡量利用代表資源組織開展活動(dòng)）。三是近期機(jī)構(gòu)改革，街道人大代表聯(lián)絡(luò)室大都?xì)w入黨政辦管理，難以有效發(fā)揮監(jiān)督職能。

2、職能定位不夠清晰、完整。盡管街道在社會(huì)建設(shè)和管理中承擔(dān)的任務(wù)越來越重，但街道（工業(yè)區(qū)）人大工作機(jī)構(gòu)法律地位不明確，導(dǎo)致職能不清晰和監(jiān)督不到位。目前，街道（工業(yè)區(qū)）人大工作機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)代表聯(lián)絡(luò)職能，缺乏有效的監(jiān)督職能。然而，街道作為政府派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際履行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分職能，如果制度性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺位，不利于國(guó)家治理體系的完善，易形成監(jiān)督真空。另外，隨著執(zhí)法力量下沉，只有從制度層面加強(qiáng)對(duì)街道工作的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，才能確保其依法行政、改進(jìn)公共服務(wù)和管理。

3、規(guī)范化建設(shè)有待加強(qiáng)。一是制度的細(xì)化和完善不夠，尤其是對(duì)代表如何履職的指導(dǎo)要求不夠具體、明確；二是由于區(qū)域類型多、差異大，需要各地區(qū)根據(jù)實(shí)際，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在區(qū)人大的統(tǒng)一指導(dǎo)下，為人大代表更好地履職建章立制；三是隨著各街道工作委員會(huì)的設(shè)立，相關(guān)的工作制度也亟待建立和完善。

二、關(guān)于基層人大工作實(shí)踐創(chuàng)新的思考和建議

（一）立足現(xiàn)行法律法規(guī)，明確職責(zé)定位

1、把握閉會(huì)期間鎮(zhèn)人大主席和主席團(tuán)的法律地位。建議人代會(huì)閉會(huì)期間，由鎮(zhèn)人大主席、副主席召集舉行主席團(tuán)會(huì)議?？梢越梃b浙江和貴州等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)驗(yàn)，每季度召開一次主席團(tuán)會(huì)議，并邀請(qǐng)相關(guān)代表列席會(huì)議。會(huì)議應(yīng)圍繞代表建議辦理、工作監(jiān)督和為鎮(zhèn)人代會(huì)審議打好基礎(chǔ)等主題開展。此外，建議充分發(fā)揮代表小組及組長(zhǎng)作用，探索建立專業(yè)小組，對(duì)鎮(zhèn)人代會(huì)作出的重要決定，以及代表在人代會(huì)期間提出的建議等進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。如浙江和廣東等地把主席團(tuán)成員和骨干代表編入各代表小組，在閉會(huì)期間牽頭組織代表活動(dòng)。

2、界定街道（工業(yè)區(qū)）人大工作機(jī)構(gòu)職能定位。中央18號(hào)文件和地方組織法已明確：不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)系本轄區(qū)內(nèi)的人大代表，組織代表開展活動(dòng)，根據(jù)授權(quán)開展監(jiān)督、選舉等工作，并向市、區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告工作。其實(shí)，浙江、廣東等省市多年前已設(shè)立街道人大工委，作為縣、市、區(qū)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，積累了不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。比如，慈溪市人大制定了街道預(yù)算審查監(jiān)督辦法，對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容及程序作出明確規(guī)定。我區(qū)江川路街道人大代表組已經(jīng)采取類似方式，聽取和討論街道財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，并提出修改意見和建議。這些經(jīng)驗(yàn)和做法，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（二）合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，完善人員配備

1、各鎮(zhèn)設(shè)置鎮(zhèn)人大辦公室和代表聯(lián)絡(luò)室。建議：一是明確1名專職人大副主席，協(xié)助主席做好閉會(huì)期間鎮(zhèn)人大工作；二是設(shè)立鎮(zhèn)人大辦公室和代表聯(lián)絡(luò)室，作為內(nèi)設(shè)科室，可合署辦公，設(shè)正科級(jí)主任1名，并配備專職工作人員1-2名，具體負(fù)責(zé)鎮(zhèn)人大的事務(wù)性工作和本轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表的聯(lián)絡(luò)和服務(wù)工作。

2、健全區(qū)人大街道工作委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置。2015年我區(qū)試點(diǎn)設(shè)立區(qū)人大常委會(huì)江川路街道工作委員會(huì)，與街道代表聯(lián)絡(luò)室合署辦公。街道工作委員會(huì)作為區(qū)人大常委會(huì)派出機(jī)構(gòu)，受區(qū)人大常委會(huì)和街道黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在聯(lián)系服務(wù)代表的同時(shí)，組織轄區(qū)內(nèi)人大代表監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)的政府工作。

目前，街道工委主任由黨工委書記兼任，2名副主任分別由黨工委副書記和區(qū)人大代表兼任，委員3-5名，為轄區(qū)內(nèi)人大代表和專職工作人員。然而，從切實(shí)增強(qiáng)街道工委力量，有效開展監(jiān)督的角度出發(fā)，應(yīng)配備專職主任或副主任，直接由區(qū)人大常委會(huì)任命，專心做好街道人大工作。

（三）規(guī)范組織鎮(zhèn)人代會(huì)，提升監(jiān)督實(shí)效

1、時(shí)間安排：鎮(zhèn)人代會(huì)一般每年舉行2次，每次會(huì)期不少于1天，必要時(shí)可以增加人代會(huì)的次數(shù)，并適當(dāng)延長(zhǎng)審議時(shí)間。

2、議題安排：除常規(guī)議題外，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，增加依法討論決定本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等重大事項(xiàng)的議題；代表議案和建議辦理情況；也可以探索將部分代表小組的調(diào)研成果以重點(diǎn)議題的形式上人代會(huì)審議。

3、程序安排：包括采取提供代表會(huì)前研究會(huì)議材料、分小組組織代表開展會(huì)前預(yù)審等方式，做好會(huì)前準(zhǔn)備；采取會(huì)中議事形式（如專題審議或現(xiàn)場(chǎng)詢問等），進(jìn)一步完善審議程序和議事規(guī)則，充實(shí)會(huì)議內(nèi)容，提高會(huì)議質(zhì)量；會(huì)后應(yīng)以制度化的形式，認(rèn)真研究、積極采納人大代表提出的意見建議并及時(shí)反饋。

（四）建立落實(shí)工作機(jī)制，服務(wù)保障代表依法履職

1、建立區(qū)人大街道工委工作機(jī)制。主要包括：街道工委職責(zé)；工委成員的分工、會(huì)議制度；組織代表聽取街道辦事處專項(xiàng)工作報(bào)告的內(nèi)容和程序；聽取街道預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的工作機(jī)制，以及就代表評(píng)議內(nèi)容向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告的方式；對(duì)重大問題進(jìn)行調(diào)查研究，并提出意見建議的運(yùn)作機(jī)制；配合區(qū)人大做好代表意見建議的搜集、反饋和督辦工作機(jī)制。這些機(jī)制的建立和完善重點(diǎn)要處理好街道工委與街道黨工委、街道辦事處和區(qū)人大常委會(huì)之間的關(guān)系，既要程序合法有效，又要有利于代表工作和監(jiān)督工作的開展。

2、完善代表議案建議督辦機(jī)制。在這方面，可多借鑒外省市的有效做法，把提高問題解決率放在更加突出位置。比如寧波市江東區(qū)實(shí)行代表建議“合議制”，通過集體商議提高建議質(zhì)量和辦理實(shí)效；杭州市上城區(qū)清波街道組織代表全過程參與建議辦理，邀請(qǐng)相關(guān)居民對(duì)辦理結(jié)果進(jìn)行評(píng)估；桐廬、海寧等地建立代表集體走訪了解建議辦理情況、代表約見建議承辦單位負(fù)責(zé)人、辦理結(jié)果代表合議等工作機(jī)制。

3、健全代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制。建議系統(tǒng)化地加強(qiáng)代表履職培訓(xùn)：第一年入門培訓(xùn)，主要內(nèi)容涉及代表的權(quán)利義務(wù)和基本職責(zé)；第二和第三年深化提高，包括履職技巧和難題解答；最后兩年提煉總結(jié)，可以分專題地開展交流討論，為連任和下一屆代表打好基礎(chǔ)。還可以開展分專業(yè)、分區(qū)域的培訓(xùn)，激勵(lì)代表學(xué)好、用好專業(yè)知識(shí)，提升履職能力。

4、細(xì)化代表履職機(jī)制。一是健全代表服務(wù)群眾的約束機(jī)制，包括實(shí)施和細(xì)化代表聯(lián)系選民、代表活動(dòng)、代表向選民述職、代表列席本地區(qū)有關(guān)重要會(huì)議、代表工作激勵(lì)等制度。二是加強(qiáng)對(duì)代表履職情況的管理，把代表走訪選民、反映訴求、提出議案和建議等情況，適時(shí)向區(qū)人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)通報(bào)，向選民公開，并以制度的形式明確作為代表連任的重要條件。

5、建立對(duì)基層人大工作機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制。根據(jù)上海市人大的意見，靜安、寶山、楊浦等區(qū)對(duì)代表聯(lián)絡(luò)室工作的考核進(jìn)行了研究探索，形成了考評(píng)方案和試行標(biāo)準(zhǔn)。建議結(jié)合我區(qū)實(shí)際，要求街鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)黨（工）委將基層人大工作納入總體計(jì)劃，以鼓勵(lì)、推動(dòng)、支持為原則，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和考核。

（五）立足實(shí)際，促進(jìn)各鎮(zhèn)和各代表組工作均衡發(fā)展

區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層人大工作的指導(dǎo)，促進(jìn)各地區(qū)人大工作的均衡發(fā)展。建議：1、各鎮(zhèn)人大定期開展區(qū)、鎮(zhèn)代表聯(lián)動(dòng)活動(dòng)。2、支持各區(qū)域結(jié)合實(shí)際開展有特色的監(jiān)督工作和代表工作，發(fā)揮好基層的主觀能動(dòng)性。3、借鑒甘肅蘭州等地經(jīng)驗(yàn)，通過組織現(xiàn)場(chǎng)觀摩、召開座談會(huì)、研討會(huì)等方式，加大對(duì)區(qū)人大代表各代表組工作的檢查督促考核力度，及時(shí)總結(jié)交流基層人大工作情況。4、把街道人大工作納入常委會(huì)工作的總體部署，適時(shí)聽取街道人大工委匯報(bào)，定期分析研究基層人大工作進(jìn)展情況。