略論審議意見

孫述洲

聽取和審議專項工作報告，提出審議意見，是人大常委會開展監(jiān)督工作的主要形式。如果拿足球比賽來比喻人大常委會的監(jiān)督工作，確定議題、開展調(diào)研、審議等過程好比發(fā)球、傳接配合，提出和辦理審議意見則是關鍵的“臨門一腳”。審議意見的質(zhì)量和落實情況，相當程度決定了人大常委會監(jiān)督工作的成效。但是，實踐中存在的對審議意見認識不一，審議意見質(zhì)量不高、落實不力等問題，一定程度影響了人大監(jiān)督工作的開展和實效。本文擬對審議意見的性質(zhì)以及如何促進審議意見辦理作一點粗淺的探討。

一、審議意見“剛性”之辨

“審議意見”這一概念為監(jiān)督法首次明確提出。所謂審議意見，是指人大常委會組成人員在常委會會議上發(fā)言的綜合，是對專項工作報告、執(zhí)法檢查報告的總體評價和對被監(jiān)督對象工作的建議、批評和意見。監(jiān)督法第十四條規(guī)定：“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構(gòu)征求意見后，向常務委員會提出書面報告?！?/p>

長期以來，“缺乏剛性”是理論和實務界對人大常委會監(jiān)督工作的主要詬病。所謂“剛性”，《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是“不能改變或通融的”。人大常委會監(jiān)督缺乏剛性，主要表現(xiàn)為重形式、輕實質(zhì)，沒有確定的約束力和執(zhí)行力。缺乏剛性是導致人大常委會監(jiān)督缺乏實效的重要原因。人大常委會對“一府兩院”開展的大量日常性工作監(jiān)督，是通過聽取和審議專項工作報告、開展執(zhí)法檢查來進行的，最直接的監(jiān)督成果體現(xiàn)在常委會組成人員提出的審議意見上。因此，監(jiān)督的剛性與審議意見的剛性密切相關，而后者又與其法律效力聯(lián)系在一起。

關于審議意見的法律效力，理論和實務界爭議較多。所謂法律效力，是指法對其所指向的人們的強制力或約束力，是內(nèi)含于法律規(guī)范中的對法律調(diào)整對象產(chǎn)生作用的能力。通常，法律效力在法律規(guī)范中的表現(xiàn)是必須“為”或“不為”一定行為的強制性規(guī)定。以此來看，審議意見是具有法律效力的。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，“一府兩院”對常務委員會組成人員的審議意見，必須“為”一定行為，即應當將研究處理情況送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構(gòu)征求意見后，向常務委員會提出書面報告。其強制力和約束力表現(xiàn)在：其一，“一府兩院”必須對審議意見進行研究處理，不能不聞不問；其二，“一府兩院”必須將審議意見的研究處理情況在合理期限內(nèi)向常委會作出回復（提出書面報告）。

但是，審議意見具有法律效力，并不等于具有執(zhí)行效力。具有執(zhí)行效力的，是人大常委會作出的決議或決定。監(jiān)督法規(guī)定，對于人大常委會作出的決議，“一府兩院”應當在規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常委會報告。而對于審議意見，監(jiān)督法并未規(guī)定“一府兩院”必須嚴格執(zhí)行，只是要求按規(guī)定進行“研究處理”并提出書面報告。所謂研究處理，表明“一府兩院”可以采納審議意見，也可以不采納（當然需要說明理由）。申言之，決議對“一府兩院”才具有必須執(zhí)行的剛性，而審議意見不具有這種剛性。

根據(jù)上文分析，或許我們會得出這樣的結(jié)論：人大監(jiān)督不具有剛性，在于監(jiān)督法沒有賦予審議意見必須執(zhí)行的剛性，這是監(jiān)督法“惹的禍”。

但是，果真如此嗎？

從比較視野看，世界上大多數(shù)國家議會的主要職能是“議大事”，立法、預算監(jiān)督和人事監(jiān)督是其三大主要職能。以對政府工作的監(jiān)督為例，國外議會一般是通過預算監(jiān)督（包括對政府機構(gòu)績效評估）來進行。如果認可政府工作，議會就通過有關預算，否則就減少或者不通過預算。通過、減少或者不通過預算，監(jiān)督結(jié)果都是確定的，也是剛性的。由于監(jiān)督體制和形式不同，我國各級人大常委會對“一府兩院”尤其是政府工作的監(jiān)督，既議大事，也議日常工作中非常具體的事，大到五年規(guī)劃、年度預算，小到河道管理、垃圾處置等具體行政管理事務，可謂“巨細無遺”。人大常委會對具體事務開展監(jiān)督的問題在于，作為監(jiān)督者的人大常委會，能否充分掌握監(jiān)督事項相關信息。盡管在審議相關專項工作報告之前，人大常委會會組織開展有關調(diào)研，但是受各種因素制約，這種調(diào)研并不總能全面、深入，監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在信息不對稱的問題。在對開展工作的具體措施的認識上，提出審議意見的常委會組成人員與“一府兩院”并不總能取得共識。從內(nèi)容上來看，一些審議意見有時過于宏觀，有時又過于具體和主觀。同時，由于監(jiān)督法規(guī)定的是常委會組成人員的審議意見，既然是個人意見，出現(xiàn)不同甚至相反的意見在所難免，這就給辦理審議意見工作造成困難。在這種情況下，辦理審議意見工作，往往只能由信息掌握相對充分的被監(jiān)督者自行作出決定，審議意見只能“僅供參考”。也正因如此，對于審議意見，監(jiān)督法規(guī)定“一府兩院”應當“研究處理”而不是“執(zhí)行”，有其實踐依據(jù)和內(nèi)在合理性。因此，審議意見缺乏剛性，并非監(jiān)督法之“過”，實乃監(jiān)督的體制和形式使然。

二、促進審議意見辦理工作的思考

（一）適當對專項工作報告作出決議

增強審議意見和人大監(jiān)督的剛性，賦予審議意見執(zhí)行效力當然是最直接的途徑。但是，根據(jù)上文分析，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，監(jiān)督法不能這樣規(guī)定。其實，為了增強人大監(jiān)督的剛性，監(jiān)督法已經(jīng)開辟了一條通道。監(jiān)督法第十四條規(guī)定，“常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議”。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，決議具有必須執(zhí)行的剛性。對專項工作報告作出決議，“認為必要”是唯一條件，這就為人大常委會作出決議提供了較大的空間。人大常委會適當對專項工作報告作出決議，同時決議吸收審議意見的主要內(nèi)容，這樣審議意見便通過決議的形式獲得了必須執(zhí)行的剛性，人大監(jiān)督的剛性也隨之增強。

對專項工作報告作出決議，部分人大常委會已經(jīng)有所實踐，但使用這一監(jiān)督方式的頻率較低，更談不上常態(tài)化。今年上海市人大常委會對此進行了制度化的探索，在對《關于貫徹實施監(jiān)督法的若干意見》進行修訂時作出規(guī)定：常委會認為需要對專項工作加大監(jiān)督力度或者認為該專項工作特別重要，需要作出決議的，有關專門委員會或者工作委員會受主任會議委托提出決議草案，經(jīng)主任會議討論同意后提請常委會審議、表決。隨著實踐經(jīng)驗的積累，人大常委會可以逐步增加對專項工作報告作出決議的次數(shù)，并適時將其常態(tài)化。當然，人大常委會作出決議時，如何理順與黨委、政府間的關系，尚需進一步研究。

（二）強化審議意見“提出問題”的獨立價值

審議意見質(zhì)量不高，是導致審議意見難以落實的原因之一。仔細分析，審議意見質(zhì)量不高、難以落實，與其內(nèi)容結(jié)構(gòu)有較大關系。實踐中往往片面強調(diào)審議意見要“提出針對性的建議”，而忽視了“提出問題”的獨立價值。客觀而言，目前來看，要對監(jiān)督所涉及的方方面面工作都提出專業(yè)性、針對性的建議，并不現(xiàn)實。一方面，常委會組成人員個體不可能在任何一個領域都有實踐經(jīng)驗或?qū)I(yè)優(yōu)勢，而且有些問題涉及面廣、形成原因復雜，往往需要科學、深入分析研究，才能提出有針對性的解決方案。另一方面受主客觀條件限制，對監(jiān)督事項相關信息了解并不總能全面、深入，如果勉強提出建議，難免主觀、針對性不強。但是，作為代表機關和民意機關，及時發(fā)現(xiàn)問題則是其優(yōu)勢所在。因此，審議意見如果能提出好的、客觀存在的問題，并不遜于提出建議。從性質(zhì)上看，問題具有客觀性，而建議則具有主觀性。從審議意見辦理角度來看，針對問題研究措施，較為明確可行，而對一些主觀性的建議，落實起來反倒困難。從監(jiān)督角色和監(jiān)督目的來看，人大常委會不是“一府兩院”的智囊，指出問題、提出解決問題的目標和要求、推動相關工作才是監(jiān)督的主要任務和目的，至于如何解決問題，一般應由擁有信息優(yōu)勢的被監(jiān)督者去研究。

（三）審議意見清單化

審議意見辦理工作有時存在“文來文往”的現(xiàn)象，除了審議意見內(nèi)容本身的質(zhì)量不高外，審議意見的形式也是導致該問題的原因之一。實踐中，審議意見大多被整理成完整的文章以文件形式交由“一府兩院”辦理。人大常委會辦事機構(gòu)在整理過程中，大都對常委會組成人員的審議意見進行了一定程度的概括和提煉，文字上的確更精煉了，但對辦理部門來說，反倒不便對照落實了。經(jīng)整理的審議意見往往一句話包含幾個問題和建議，或者不同審議意見提出的卻是同一個問題或建議。對審議意見理解上的不便，導致辦理部門只能“文來文往”，“辦事”（落實審議意見）最終淪為“辦文”。

有鑒于此，將審議意見清單化是可行的路徑之一。對常委會組成人員提出的審議意見，通過表格以清單的形式，按“問題、建議”清單列表，并由辦理部門“填空”：若采納落實，則寫明計劃、措施；不能采納落實的，寫明原因。這樣既便于辦理部門對照落實，也便于人大常委會對審議意見進行跟蹤監(jiān)督，審議意見落實情況如何，對照表格，一目了然。2015年，上海市崇明縣人大常委會探索實踐了將審議意見以表格形式清單化，效果較好。同年，浙江省東陽市人大實行審議意見“銷號制”，在全國各地人大引發(fā)了積極反響。審議意見“銷號制”，實際上也是將審議意見清單化的思路，目的在于促進審議意見的辦理。