生態(tài)環(huán)境整治如何破解“反復(fù)治、治反復(fù)”

仲穎

本市大力推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治工作，目前第一批涉及9個(gè)郊區(qū)的11個(gè)地塊，已全部完成整治；第二批涉及全部16個(gè)區(qū)的“17+240”個(gè)地塊，力爭(zhēng)10月底前基本完成整治任務(wù)。整治的同時(shí)，重點(diǎn)地塊環(huán)境評(píng)估、河道整治、生態(tài)修復(fù)、規(guī)劃優(yōu)化等工作也在同步推進(jìn)。從2015年7月啟動(dòng)，歷時(shí)一年多的環(huán)境綜合整治給市民的生活環(huán)境帶來(lái)哪些改變？“五違”整治還存在哪些重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題亟待破解？2016年9月12日，市十四屆人大常委會(huì)第32次會(huì)議，審議了市政府關(guān)于本市生態(tài)環(huán)境綜合治理情況的報(bào)告，并開(kāi)展了專題詢問(wèn)。

水、陸、空環(huán)境全面改善

環(huán)境綜合整治一年多，成效如何？用4個(gè)字來(lái)形容就是：明顯改善。

市環(huán)保局不久前對(duì)第一批11個(gè)重點(diǎn)地塊開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量后評(píng)估，結(jié)果顯示：重點(diǎn)地塊各類污染物排放大幅減少，年減排廢水138萬(wàn)立方米、COD1.7萬(wàn)噸；年減排廢氣32.9萬(wàn)立方米、二氧化硫241噸、氮氧化物638噸；年減少固廢2.58萬(wàn)噸、危廢1364噸。整治地塊上的“五違”現(xiàn)象全面消除，陸域、水域和大氣環(huán)境全面改善。

審議中，常委會(huì)組成人員充分肯定了本市在環(huán)境綜合整治中所取得的成績(jī)。徐文雄委員說(shuō)：“不管是從數(shù)據(jù)上看，還是從市民群眾的感受上看，大家都感覺(jué)環(huán)境變得更好了、更美了，生態(tài)環(huán)境綜合治理的成果是有目共睹的?！比~青委員談了他的切身感受：“比如河道管理，不少區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)攻堅(jiān)克難，很多黑臭的小河流都變得清澈了?！笔蓄I(lǐng)導(dǎo)高度重視，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)坐鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)執(zhí)法部門抓落實(shí)……環(huán)境綜合整治取得顯著成效離不開(kāi)上下合力、各方協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。陳東委員肯定了基層工作者的努力，“應(yīng)該向基層的治理者表示敬意，市、區(qū)、街鎮(zhèn)各級(jí)都很努力，這些同志有擔(dān)當(dāng)、有作為、有智慧、有策略。”

據(jù)副市長(zhǎng)蔣卓慶介紹，今年全市拆違一大特點(diǎn)就是，80%以上是在街鎮(zhèn)層面完成的；市、區(qū)兩級(jí)重點(diǎn)整治地塊內(nèi)的違法建筑，基本都以街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法力量為主拆除，充分體現(xiàn)了基層一線的執(zhí)行能力。

如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理？首先破解四大難題

在生態(tài)環(huán)境綜合治理廣受贊譽(yù)的同時(shí)，如何有效鞏固治理成果，對(duì)治理區(qū)域進(jìn)行后續(xù)長(zhǎng)效管理的問(wèn)題，已經(jīng)擺到了城市管理者面前；這也關(guān)系“五違”現(xiàn)象是否回潮，整治的成果能否長(zhǎng)久，是怎么避免“反復(fù)治、治反復(fù)”的問(wèn)題。市人大常委會(huì)在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，治理區(qū)域在后續(xù)長(zhǎng)效管理方面還面臨不少挑戰(zhàn)和困難，一些問(wèn)題的存在，給長(zhǎng)效管理帶來(lái)很大壓力。

挑戰(zhàn)一：推動(dòng)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)

“鞏固成果至關(guān)重要，對(duì)整治后的地塊要落實(shí)屬地管理責(zé)任，加快區(qū)塊規(guī)劃工作，明確土地的功能用途，推動(dòng)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)。”審議中有的委員認(rèn)為，有的區(qū)和街鎮(zhèn)將主要精力都投入到集中整治上，對(duì)整治地塊的后續(xù)管理、生態(tài)修復(fù)、綜合利用等還未認(rèn)真研究，這樣既不利于鞏固整治成果，同時(shí)又影響當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)整治工作的感受。

對(duì)此，市規(guī)劃國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，全市28個(gè)市級(jí)重點(diǎn)地區(qū)，有19個(gè)不需要進(jìn)行規(guī)劃編制和調(diào)整，原有的規(guī)劃可以繼續(xù)適用。9個(gè)涉及需要新編規(guī)劃的地塊，更多的是對(duì)原有規(guī)劃的調(diào)整。該負(fù)責(zé)人表示按照法定的權(quán)限，這些整治地區(qū)的規(guī)劃編制責(zé)任主體是區(qū)人民政府。目前，各個(gè)區(qū)政府正在抓緊制定規(guī)劃方案，市規(guī)土部門按照市政府的要求，將協(xié)助區(qū)政府的規(guī)劃編制服務(wù)，并將審批工作納入綠色通道，以盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的全覆蓋，“有些規(guī)劃不像想象當(dāng)中那么快，但整體上到2017年底完成所有規(guī)劃的編制工作?！?/p>

挑戰(zhàn)二：形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的造血項(xiàng)目

市人大常委會(huì)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于歷史原因，郊區(qū)不少被整治的違法建筑，原來(lái)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和當(dāng)?shù)鼐用裼脕?lái)出租的重要收入來(lái)源。這次綜合整治，客觀上給當(dāng)?shù)鼐用袷杖霂?lái)了一定的影響。如何為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)出新的造血項(xiàng)目，在整治之后保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源？孫雷委員建議，一是在規(guī)劃以及用地上做一點(diǎn)加法，給集體經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展留一點(diǎn)空間，做法上可以參照過(guò)去‘撤三還一’的做法；二是支持各區(qū)將補(bǔ)償?shù)馁Y金用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造血項(xiàng)目。

市農(nóng)委負(fù)責(zé)人表示，市農(nóng)委在與市發(fā)改委等相關(guān)部門研究之后，已經(jīng)初步形成指導(dǎo)性意見(jiàn)。就整治后如何壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，初步考慮：一是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)留存物業(yè)；二是支持村集體經(jīng)濟(jì)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，引入其他的市場(chǎng)主體共同發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；三是充分發(fā)揮本市綜合幫扶政策，在輸血同時(shí)提高造血能力，建立集體資產(chǎn)托管平臺(tái)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；四是提升區(qū)級(jí)鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)管理水平，促進(jìn)村級(jí)資產(chǎn)保值增值。

挑戰(zhàn)三：城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃需跟上

“整治地塊當(dāng)中，原來(lái)有一些小商小販，為居民提供日常生活服務(wù)?！笔非锴傥瘑T說(shuō)，“現(xiàn)在這些商業(yè)業(yè)態(tài)沒(méi)有了。那么，如何在整治環(huán)境的同時(shí)使合法的商業(yè)布局及時(shí)跟上？”史秋琴委員認(rèn)為，只有后續(xù)商業(yè)布局及時(shí)跟上，老百姓才能有實(shí)實(shí)在在的獲得感，同時(shí)也可以有效防止小商小販的回潮。

市商委負(fù)責(zé)人表示，商委在這方面結(jié)合推動(dòng)商業(yè)轉(zhuǎn)型，正在積極加大完善商業(yè)規(guī)劃網(wǎng)點(diǎn)布局，同時(shí)結(jié)合國(guó)內(nèi)外流通貿(mào)易改革，積極加快推動(dòng)針對(duì)本市居民消費(fèi)需求的服務(wù)到家計(jì)劃，通過(guò)新業(yè)態(tài)、新模式來(lái)加強(qiáng)遍布社區(qū)的各個(gè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)整治地區(qū)，將進(jìn)一步結(jié)合社區(qū)商業(yè)的完善和發(fā)展，通過(guò)線上網(wǎng)絡(luò)和線下的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)到家?！氨热缯f(shuō)通過(guò)京東、東方網(wǎng)推動(dòng)服務(wù)到家計(jì)劃，為社區(qū)居民整合各類網(wǎng)絡(luò)資源提供便捷服務(wù)?！?/p>

挑戰(zhàn)四：拆違建筑垃圾如何處理

據(jù)了解，在區(qū)域“五違四必”綜合整治的帶動(dòng)下，全市去年共拆除違法建筑1392萬(wàn)平方米，同比增長(zhǎng)近4成；今年前8個(gè)月，已拆除違法建筑3776萬(wàn)平方米，是去年拆違總量的2.7倍。

“這里面有一個(gè)問(wèn)題，就是拆違以后產(chǎn)生的大量建筑垃圾。據(jù)了解，一些整治地塊的建筑垃圾目前還處于荒置或者臨時(shí)看管狀態(tài)。”龔梅華委員說(shuō)，“一方面在整治地塊上，大量的建筑垃圾堆積等待處理，另一方面集中拆違工作還在路上，尤其是郊區(qū)的拆違工作量很大。如何妥善處理這些建筑垃圾？”

對(duì)此，市綠化市容局負(fù)責(zé)人介紹，上海每年大概產(chǎn)生建筑垃圾1億噸，相當(dāng)于生活垃圾的13倍。去年全市“五違四必”整治以來(lái)產(chǎn)生的建筑垃圾在5000萬(wàn)噸左右，除了部分加以利用以外，還有很大一部分堆在拆違基地，甚至出現(xiàn)了偷運(yùn)、偷盜的現(xiàn)象。對(duì)此，政府主要采取兩方面措施。一是按照中心城區(qū)統(tǒng)籌消納，郊區(qū)自行消納的原則，落實(shí)消納場(chǎng)所。二是研究出臺(tái)了進(jìn)一步加強(qiáng)垃圾綜合治理的方案。這個(gè)方案主要是圍繞推進(jìn)減量化、資源化、無(wú)害化的目標(biāo)，重點(diǎn)是抓好三個(gè)環(huán)節(jié)的工作。第一個(gè)環(huán)節(jié)就是實(shí)施源頭分類監(jiān)控，重點(diǎn)是把一部分可回收利用分撿出來(lái)，把有毒有害的分撿出來(lái)。第二個(gè)環(huán)節(jié)就是加強(qiáng)物流運(yùn)輸管控，現(xiàn)在要求所有工地、基地實(shí)行垃圾的申報(bào)，申報(bào)以后統(tǒng)一納入到環(huán)衛(wèi)清運(yùn)環(huán)節(jié)。第三個(gè)環(huán)節(jié)就是加快末端處置建設(shè)。

如何根本改善水環(huán)境質(zhì)量

“五違”綜合整治的另一個(gè)重要方面——河道水環(huán)境的治理情況也是常委會(huì)組成人員關(guān)心的焦點(diǎn)。根據(jù)今年上半年相關(guān)部門的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，全市地表水環(huán)境質(zhì)量雖然較去年同期有所改善，但總體情況仍不容樂(lè)觀，中心城區(qū)及周邊區(qū)域、郊區(qū)中小河道水質(zhì)普遍較差，近岸海域水質(zhì)總體處于重度污染水平。

徐季平委員提出，水環(huán)境治理不僅要科學(xué)施策更要對(duì)癥施策?！安煌瑓^(qū)域水環(huán)境污染最突出的原因和最大的治理難點(diǎn)是什么？”

市環(huán)保局負(fù)責(zé)人表示，通過(guò)一年多的排摸，在水污染的幾個(gè)原因中，也就是截污納管、企業(yè)污染、農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖等方面，不同區(qū)域影響的因素不同。以人口居住為主的地方，要把截污納管的措施放在首要的位置，才能根本解決建成區(qū)內(nèi)的河道水質(zhì)的改善和提升問(wèn)題。對(duì)于企業(yè)污染，分析下來(lái)有兩個(gè)方面的問(wèn)題：一個(gè)是工業(yè)園區(qū)的管網(wǎng)推進(jìn)力度需要進(jìn)一步的加大。另外一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，就是在工業(yè)園區(qū)之外，還有長(zhǎng)期存在的大量企業(yè)，要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整和關(guān)停的力度。對(duì)于畜禽養(yǎng)殖污染，以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)，如金山、奉賢、崇明，農(nóng)業(yè)的畜禽養(yǎng)殖就是影響水質(zhì)比較大的因素。農(nóng)業(yè)面源污染治理難度大，進(jìn)展緩慢。

水污染治理難點(diǎn)一：工業(yè)廢水治理任重道遠(yuǎn)

對(duì)于工業(yè)污染，顧佳丹委員表示，從調(diào)研的情況來(lái)看，目前本市還有超過(guò)60%的工業(yè)企業(yè)分散在規(guī)劃保留的工業(yè)園區(qū)之外，其中有不少企業(yè)沒(méi)有被污水管網(wǎng)覆蓋。此外，有些企業(yè)自身環(huán)保措施不到位的情況嚴(yán)重，工業(yè)廢水沒(méi)有經(jīng)過(guò)處理就排放到河道，造成周邊河道污染嚴(yán)重。對(duì)此，顧佳丹委員詢問(wèn)，本市將采取哪些措施盡快加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)企業(yè)進(jìn)園區(qū)的步伐，從源頭上加強(qiáng)污染的防控？在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，相關(guān)政府部門如何來(lái)加強(qiáng)污染防治和執(zhí)法監(jiān)管？

市環(huán)保局負(fù)責(zé)人表示，工業(yè)污染的控制，最好的辦法就是要讓企業(yè)的產(chǎn)業(yè)能級(jí)提高。此外就是讓企業(yè)能夠更規(guī)?；?、集中化地處理，可以大大降低企業(yè)治理成本?，F(xiàn)有在園區(qū)外的工業(yè)企業(yè)，要通過(guò)淘汰劣勢(shì)企業(yè)，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)向園區(qū)集中的方式，加大園區(qū)的優(yōu)化布局。該負(fù)責(zé)人表示，從園區(qū)外的企業(yè)來(lái)看，60%在園區(qū)外的企業(yè)，貢獻(xiàn)的GDP只占了全市的10%，但污染量占了更大的比例，這是外部環(huán)境污染最大的因素?？傮w考慮：一是重點(diǎn)敏感地區(qū)優(yōu)先加大執(zhí)法淘汰力度，如水源保護(hù)區(qū)；二是把在工業(yè)區(qū)外的擾民嚴(yán)重、污水排放量大而產(chǎn)值貢獻(xiàn)小的企業(yè)作為重點(diǎn)，加大執(zhí)法力度，通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)法進(jìn)行淘汰；三是在過(guò)渡期中結(jié)合現(xiàn)有污水管網(wǎng)的遠(yuǎn)近程度，就近地區(qū)推動(dòng)區(qū)和街鎮(zhèn)加快臨時(shí)管網(wǎng)的接入，確保在淘汰、轉(zhuǎn)型過(guò)程中更好地控制水污染。

如何加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整？市經(jīng)信委負(fù)責(zé)人介紹，本市自2014年6月推出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負(fù)面清單以來(lái)，每年都要更新一次。即將于今年10月公布的2016版，對(duì)15個(gè)重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行全面覆蓋，從能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、水資源的利用，不斷強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的依據(jù)，包括了352項(xiàng)淘汰、197項(xiàng)限制指標(biāo)，同時(shí)對(duì)淘汰類的企業(yè)電價(jià)加價(jià)。今后還要制定差別化的水價(jià)、氣價(jià)，把低效企業(yè)調(diào)整掉。此外建立產(chǎn)業(yè)調(diào)整的信用平臺(tái)，對(duì)納入年度計(jì)劃，但沒(méi)有按照計(jì)劃進(jìn)行管理調(diào)整的企業(yè)列入失信企業(yè)，同時(shí)對(duì)于存在“五違”，安全、環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)的作為首選列入調(diào)整的名單。

水污染治理難點(diǎn)二：農(nóng)業(yè)面源污染涉及3方面

對(duì)于農(nóng)業(yè)河道污染問(wèn)題，雖然近年來(lái)本市積極推進(jìn)多項(xiàng)措施，但是由于傳統(tǒng)的種養(yǎng)方式和生活方式未能轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)業(yè)面源污染居高不下。錢耀忠委員說(shuō)，現(xiàn)在上海郊區(qū)農(nóng)田里的蚯蚓已經(jīng)難得一見(jiàn)，可見(jiàn)治理難度之大。農(nóng)藥、化肥的使用難以避免，那么針對(duì)這方面的污染控制，本市是否有一些針對(duì)性的長(zhǎng)效措施？

市農(nóng)委負(fù)責(zé)人回應(yīng)，農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作涉及3方面內(nèi)容，一是畜禽污染治理，二是化肥農(nóng)藥的使用，三是秸稈綜合利用問(wèn)題。在畜禽污染綜合治理方面，全市鎖定2700家進(jìn)行整治，目前任務(wù)已經(jīng)完成基本鞏固了成果，并從源頭上制定上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃，到2020年全市養(yǎng)殖量控制在200萬(wàn)頭標(biāo)準(zhǔn)豬以內(nèi)，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)控制在300家以內(nèi)。關(guān)于化肥農(nóng)藥的使用，到2017年使用的強(qiáng)度要下降10%，多用有機(jī)肥，運(yùn)用技術(shù)手段包括建立綠色防控區(qū)，推進(jìn)綠色防控技術(shù)推廣。在秸稈焚燒方面，本市連續(xù)多年沒(méi)有發(fā)生燃燒秸稈的現(xiàn)象。下一步的目標(biāo)是到2017年綜合利用率要達(dá)到95%以上。所有這些工作堅(jiān)持5個(gè)注重：注重頂層設(shè)計(jì)、注重上下聯(lián)動(dòng)、注重科技支撐、注重監(jiān)督檢查、注重健全長(zhǎng)效機(jī)制。

水污染治理難點(diǎn)三：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有“欠賬”

作為源頭治理的措施，本市污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有大量“欠賬”?！?015年水務(wù)部門接到涉河投訴，超過(guò)7成為水質(zhì)污染的投訴。”薛明揚(yáng)委員提出，“我們一直說(shuō)標(biāo)本兼治，在今后的水環(huán)境治理中如何治本？如何實(shí)現(xiàn)市委市政府提出的‘明年底基本消除全市黑臭河道’的要求？”

對(duì)此，市水務(wù)局負(fù)責(zé)人回應(yīng)，目前建成區(qū)共有56條黑臭河道，今年計(jì)劃初步完成消除24條黑臭河道的任務(wù)，明年完成32條。從劣五類水體、市民反映臟亂差、12345投訴多的水質(zhì)問(wèn)題等3個(gè)層面重點(diǎn)攻堅(jiān)。在重污染河道里，一共梳理出有380條、485公里，加上黑臭河道有600多公里，原則上明年也要基本消除黑臭。對(duì)于河道水環(huán)境治理，無(wú)論是疏浚還是輪疏，都是一項(xiàng)治標(biāo)的工作。從治本來(lái)說(shuō)，水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面要先行。在“十三五”期間，本市污水廠提標(biāo)改造、改擴(kuò)建任務(wù)非常繁重。目前全市有33個(gè)污水廠，有3個(gè)在建或者即將建設(shè)，有近30個(gè)污水廠的提標(biāo)、改擴(kuò)建工程，10個(gè)污泥處置工程也將相繼開(kāi)工。此外，還有240公里以上的污水管網(wǎng)同步建設(shè)。

最后，副市長(zhǎng)蔣卓慶表示，下一階段全市將認(rèn)真貫徹市委全會(huì)精神，繼續(xù)在市人大的支持下，按照既定安排、狠抓整治推進(jìn)，努力擴(kuò)大戰(zhàn)果，并積極采取有效措施來(lái)鞏固來(lái)之不易的整治成效。