人大監(jiān)督：助推城市生態(tài)環(huán)境“補短板”

賈勇

生態(tài)環(huán)境是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。2015年，市委、市政府根據(jù)市人大代表對合慶鎮(zhèn)環(huán)境問題的反映，將生態(tài)環(huán)境綜合治理作為城市管理和生態(tài)建設“補短板”的一項重要工作，在全市范圍內(nèi)強力推進。為共同推動這項工作，市人大常委會將生態(tài)環(huán)境綜合治理列為2016年專項監(jiān)督項目，并決定開展專題詢問。監(jiān)督調(diào)研重點聚焦兩方面內(nèi)容，一是28個市級重點整治地塊上的違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住等“五違”治理，以及整治區(qū)域的后續(xù)長效管理和轉(zhuǎn)型發(fā)展等。二是本市河道水環(huán)境治理，特別是整治地塊內(nèi)的河道水環(huán)境、建成區(qū)黑臭河道和國考斷面水環(huán)境治理。

3月至8月，市人大城建環(huán)保委組織報名參加監(jiān)督調(diào)研的16名委員和49位代表深入各區(qū)逐一開展實地調(diào)研，對16個區(qū)28個市級重點整治地塊做到全覆蓋，全面了解生態(tài)環(huán)境綜合治理和河道水環(huán)境治理的進展情況與難點問題。調(diào)研中，對各區(qū)反映的問題進行全面梳理，與相關(guān)部門共同研究對策措施。11個區(qū)人大常委會也同步開展了聯(lián)動調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，市人大城建環(huán)保委形成了監(jiān)督調(diào)研報告。9月12日，市十四屆人大常委會第三十二次會議聽取并審議了市政府關(guān)于生態(tài)環(huán)境綜合整治工作的報告，并進行了專題詢問。舉全市之力開展的環(huán)境治理究竟是否達到預期效果，下一步工作還需重點關(guān)注哪些問題，通過審議和詢問，問題的答案逐漸清晰。

關(guān)注一：健全長效常態(tài)管理機制

2015年以來，全市共啟動28個市級重點地塊和240個區(qū)際重點地塊的環(huán)境治理工作，在各級政府部門的共同努力下，市級重點整治地塊基本完成治理任務，區(qū)級重點地塊總體進度也已達到85%以上，在整治地塊上，“五違”現(xiàn)象全面消除，區(qū)域面貌和形態(tài)煥然一新，陸域、水域和大氣環(huán)境全面改善，市民群眾的獲得感明顯提升，環(huán)境治理取得了顯著的階段性成效。整治成果遠超預期。不少人擔心，當前的成果是否能夠長期保持？從調(diào)研中看到，治理區(qū)域在后續(xù)長效管理方面仍面臨不少挑戰(zhàn)和困難，比如，部分整治地塊由于土地性質(zhì)、權(quán)屬和土壤污染等原因下一步的功能定位尚不清晰，有的地塊違法建筑拆除后建筑垃圾出路問題尚未解決，有的區(qū)和街鎮(zhèn)主要精力都投入到集中整治上，對整治地塊的后續(xù)管理、生態(tài)修復、綜合利用等還未認真研究。此外，整治之后，有些地區(qū)居民就業(yè)、收入和集體經(jīng)濟發(fā)展受到不同程度的影響，一些原先服務居民的小商店和攤販被清理后，替代性的商業(yè)布局未能跟上。這些問題的存在，對整治成果的鞏固和常態(tài)長效管理帶來很大壓力。

在審議中，委員們普遍認為，下一步要防反彈、防回潮，鞏固、擴大補短板的成果。許德明委員強調(diào)，要切實鞏固整治成果，對整治后地塊加快建立長效管理機制，嚴格落實屬地管理責任。要加快對區(qū)塊的規(guī)劃工作，明確土地的功能用途，推動區(qū)域?qū)崿F(xiàn)整體轉(zhuǎn)型升級。同時，要不斷提高城市的綜合管理水平，絕不讓各類違法現(xiàn)象回潮反復。戴柳委員則提出，對于郊區(qū)一些原規(guī)劃屬性是基本農(nóng)田，但由于土壤污染已經(jīng)不宜復耕、復墾的土地，市有關(guān)部門應出臺具體的政策口徑，通過生態(tài)修復、土地轉(zhuǎn)型以及嚴格的用途管控避免產(chǎn)生環(huán)境安全問題。

關(guān)注二：發(fā)揮政策資金疊加效應

生態(tài)環(huán)境綜合治理覆蓋面廣，人財物投入巨大，除了區(qū)級層面充分整合資源和力量攻堅克難外，市級層面政策資金的支持保障發(fā)揮著重要作用。目前，補貼政策主要包括土地減量化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)補償、河道整治、農(nóng)林發(fā)展等，由于這些補貼政策出臺在先，并非專門針對生態(tài)環(huán)境綜合治理工作制定，所以有些政策的契合度不是很強，比如：補貼力度有限，申報門檻和驗收標準較嚴，不能與其他政策共享，政策期限與環(huán)境整治周期不一致，審核驗收和資金撥付周期較長等，以致有的政策落地碰到困難，政策的疊加效應未能充分顯現(xiàn)。

對此，委員們認為，要繼續(xù)加大政策研究力度，對基層一線提供強有力的支持。孫雷委員針對郊區(qū)環(huán)境治理工作提出，要支持集體經(jīng)濟組織發(fā)展，在土地利用規(guī)劃上為集體經(jīng)濟組織留出一定空間，大力支持各區(qū)發(fā)展“造血”項目，促進集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展。市人大城建環(huán)保委在報告中指出，要對現(xiàn)有政策進行梳理，對申報條件、審核程序、適用對象、補貼力度和驗收標準等加以優(yōu)化，加大政策資源整合力度，最大限度地發(fā)揮政策的疊加效應。同時，對各區(qū)整治工作中遇到的難點問題和政策需求，如大型企業(yè)集團的協(xié)調(diào)、建筑垃圾的處置、促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的造血機制、區(qū)域商業(yè)布局的完善、重大環(huán)境基礎(chǔ)設施周邊地區(qū)的生態(tài)補償?shù)?，市有關(guān)部門要認真加以研究和指導，幫助各區(qū)共同攻堅克難。

關(guān)注三：提升城市綜合管理水平

“五違”現(xiàn)象產(chǎn)生和長期存在的原因非常復雜，要防止類似問題再次出現(xiàn)，必須對暴露出的問題進行深刻分析和反思，切實提升城市綜合管理和精細化管理水平。比如，如何在體制機制方面有所突破，真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、土地、市場、人口、安全、市容等方面的綜合管理，形成齊抓共管的局面；如何通過一些新的更有力度的舉措，加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、“198”地塊清退、工業(yè)企業(yè)進園區(qū)、產(chǎn)城融合等工作，從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)等源頭解決一些“先天不足”的問題；如何進一步加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的力度，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在管理標準和執(zhí)法監(jiān)管力度上的差距，減少監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管“洼地”；如何加強事中事后動態(tài)管理，全面強化巡查發(fā)現(xiàn)和日常執(zhí)法等。

對此，城建環(huán)保委在調(diào)研報告中指出，要認真梳理在城市綜合管理、綜合執(zhí)法，以及基層社會治理、居民自治和社會共治等方面的不足，加強頂層設計，進一步整合管理和執(zhí)法資源，進一步理順相關(guān)部門職責關(guān)系，建立更加明確的責任追究機制，切實提高城市綜合管理和法治水平，使生態(tài)環(huán)境治理真正成為上海城市管理再上新臺階的抓手和契機。

關(guān)注四：著力改善水環(huán)境質(zhì)量

水是生命之源、生態(tài)之基。上海地處流域下游，水環(huán)境質(zhì)量受本地和外來因素的雙重影響。長期以來，本市水環(huán)境治理工作持續(xù)推進，水環(huán)境質(zhì)量也在不斷趨好，但從總體而言，水環(huán)境治理的形勢仍非常嚴峻。按照本市“十三五”河道水環(huán)境治理目標，到2020年，全市河道力爭基本消除劣V類水體，重點水功能區(qū)水質(zhì)達標率要達到78%。但根據(jù)今年上半年的監(jiān)測數(shù)據(jù)，地表水環(huán)境質(zhì)量總體情況仍不容樂觀，全市考核斷面氮磷污染物普遍超標，水環(huán)境功能區(qū)達標率和劣五類斷面占比離治理目標差距較大，中心城區(qū)及周邊區(qū)域、郊區(qū)中小河道水質(zhì)普遍較差，局部地區(qū)水環(huán)境問題突出，有些河道黑臭現(xiàn)象時有反復。

對此，有的委員認為，過去河道治理沒有從根本上解決水污染問題，今后環(huán)境治理要更突出治本方面，避免反復治、治反復。還有委員提出，治水是一項系統(tǒng)工程，上海必須加強與周邊省市的合作，加快建立健全長三角區(qū)域水環(huán)境治理深度協(xié)作機制。城建環(huán)保委在報告中指出，要多管齊下推進黑臭水體治理，綜合采取清除污染源、截污納管、溝通水系、整治清淤、引清調(diào)水、保潔養(yǎng)護等措施整治攻堅，確保在2017年年底實現(xiàn)全市所有中小河道、斷頭河基本消除黑臭狀態(tài)。要強化治本之策，加大污染源管控和污水管網(wǎng)建設力度，通過進一步推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、“198”地塊清退、分散工業(yè)企業(yè)進園區(qū)、畜禽養(yǎng)殖總量削減和污染防治、化肥農(nóng)藥施用量管控、市政系統(tǒng)雨污混接改造和雨水泵站截污設施建設、農(nóng)村生活污水處理工程建設以及污水管網(wǎng)建設和截污納管等工作，確保明年年底實現(xiàn)建成區(qū)污水全收集、全處理，加快改善城鄉(xiāng)水環(huán)境質(zhì)量。