環(huán)保稅熱點(diǎn)答疑

魏燕妮

《環(huán)保稅法（草案）》最大的亮點(diǎn)在于明確規(guī)定了稅收立法權(quán)的歸屬。在稅收法律原則的落實(shí)過程中，人大是法律和規(guī)則的制定者，政府是規(guī)則的執(zhí)行者，納稅人是規(guī)則的遵守者。

近期，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議對(duì)《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保稅法（草案）》）進(jìn)行了首次審議，草案提出在中國(guó)開征環(huán)境保護(hù)稅?！吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者日前就《環(huán)保稅法（草案）》的相關(guān)問題專訪了北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文。

環(huán)保稅法的亮點(diǎn)與立法宗旨

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：2016年8月29日，《環(huán)保稅法（草案）》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，你認(rèn)為其最大的亮點(diǎn)是什么？

劉劍文：《環(huán)保稅法（草案）》經(jīng)過了兩次公開征求意見。2015年，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)其第一次公開征求意見，這次是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其公開征求意見。與上次相比，這次的《環(huán)保稅法（草案）》有很大進(jìn)步。最大亮點(diǎn)在于明確規(guī)定了稅收立法的權(quán)屬，這涉及到在稅收法律原則的落實(shí)過程中，人大、政府和納稅人三者之間的關(guān)系。

目前，中國(guó)共有18個(gè)稅種。由于中國(guó)各地方的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r差異較大，所以所有稅種都由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法是不現(xiàn)實(shí)的。在我看來，在堅(jiān)持中央立法的前提下應(yīng)當(dāng)賦予地方一些自主權(quán)。在8月29日的《環(huán)保稅法（草案）》中，規(guī)定了一個(gè)浮動(dòng)稅率，地方可以在中央規(guī)定的范圍內(nèi)，確定符合本地區(qū)實(shí)際的稅率，這體現(xiàn)了地區(qū)的差異性，賦予了地方一定的自主權(quán)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：環(huán)保稅法的立法宗旨是什么？應(yīng)該如何設(shè)計(jì)稅制以實(shí)現(xiàn)其立法宗旨？

劉劍文：環(huán)保稅法的立法宗旨包括兩個(gè)方面：第一，要保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染物的排放，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。第二，要保護(hù)納稅人的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)的公共利益。由于稅收是要素法定，它的基本要素包括納稅人、征稅對(duì)象、稅率、計(jì)稅依據(jù)、稅收優(yōu)惠和法律責(zé)任等。征收環(huán)保稅要基于社會(huì)的公共利益來考慮。我認(rèn)為在環(huán)保稅法中可以專門設(shè)置有關(guān)納稅人和征收對(duì)象的章節(jié)。

在設(shè)計(jì)環(huán)保稅制時(shí)應(yīng)考慮稅負(fù)問題。在我看來，不是所有的稅種改革都是以緩解稅負(fù)為目標(biāo)。由于環(huán)境保護(hù)稅很特殊，所以污染和納稅應(yīng)呈正比關(guān)系，且應(yīng)當(dāng)遵循誰(shuí)污染誰(shuí)納稅、污染多納稅多的原則，而不能只強(qiáng)調(diào)改革是以減輕稅負(fù)為目標(biāo)，這對(duì)環(huán)保稅并不合適。

環(huán)保稅法中人大、政府和納稅人之間的關(guān)系

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：環(huán)保稅法涉及人大、政府和納稅人之間的關(guān)系問題，應(yīng)當(dāng)如何處理？

劉劍文：環(huán)保稅法的制定應(yīng)當(dāng)處理好人大、政府和納稅人之間的關(guān)系。三者之間的關(guān)系應(yīng)該是：人大是法律和規(guī)則的制定者，政府是規(guī)則的執(zhí)行者，納稅人是規(guī)則的遵守者。這是國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化的需要。雖然在短期內(nèi)政府有一定的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檎卸悇?wù)、財(cái)政、海關(guān)等部門專門從事稅務(wù)工作。但是，因?yàn)橹袊?guó)人大和政府的根本利益是一致的，它們是國(guó)家治理的兩個(gè)支柱，因此，不能把兩者對(duì)立起來，而是要協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)它們的積極性，使它們各負(fù)其責(zé)、各行其能。具體包括兩條路徑：1.政府提出制定和修改一個(gè)法案的方案，但必須報(bào)人大批準(zhǔn)。2.法案由人大牽頭，政府能夠參與，但是最終決定權(quán)屬于人大。因此，我們應(yīng)該推動(dòng)人大的能力建設(shè)，最終讓它在國(guó)家治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

稅收法定涉及對(duì)國(guó)務(wù)院稅收立法權(quán)的限制?！董h(huán)保稅法（草案）》第12條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)稅的減免優(yōu)惠，共有5項(xiàng)減免優(yōu)惠，前4項(xiàng)是法定的，第5項(xiàng)是國(guó)務(wù)院根據(jù)情況可以給予減免優(yōu)惠。從中可以看出，《環(huán)保稅法（草案）》對(duì)國(guó)務(wù)院的權(quán)力作出了很大限制。因此，未來立法要更多地考慮民主性、科學(xué)性和可操作性。

《環(huán)保稅法（草案）》中關(guān)于授權(quán)立法方面還存在不足。第一，《環(huán)保稅法（草案）》第22條規(guī)定“納稅人從事海洋工程向中華人民共和國(guó)管轄海域排放應(yīng)稅大氣污染物、水污染物或者固體廢物，申報(bào)繳納環(huán)境保護(hù)稅的具體辦法，由國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院海洋主管部門規(guī)定?！边@種授權(quán)立法的層次過低，建議對(duì)海洋污染物作出法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具有較高的授權(quán)立法層次和嚴(yán)格的授權(quán)立法程序。第二，《環(huán)保稅法（草案）》第12條第5項(xiàng)規(guī)定了國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免稅的5種情形，我認(rèn)為應(yīng)該對(duì)這個(gè)授權(quán)作出一定限制，限制包括國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免稅的其他情形是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)的環(huán)保事件，且應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這方面的立法監(jiān)督，并報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)和備案。

環(huán)保稅法的影響與意義

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中國(guó)以前實(shí)行的排污費(fèi)制度有哪些不足？《環(huán)保稅法（草案）》首次審議對(duì)中央、地方、企業(yè)和個(gè)人有什么影響？

劉劍文：中國(guó)以前實(shí)行的排污費(fèi)制度有兩個(gè)方面的不足。1.隨意性大，導(dǎo)致不繳費(fèi)或少繳費(fèi)。2.地方和部門的干預(yù)相對(duì)較多。

《環(huán)保稅法（草案）》遵循稅負(fù)平移原則，這是考慮到人們對(duì)新制度需要一個(gè)認(rèn)同過程，防止阻力太大。目前，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行背景下，如果對(duì)企業(yè)征收過重的環(huán)保稅，企業(yè)的壓力將會(huì)更大。事實(shí)上，法律是對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，因此，法律要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。

環(huán)保稅是地方稅，應(yīng)當(dāng)歸地方財(cái)政所有并支配使用。然而，事實(shí)上，僅靠環(huán)保稅來保護(hù)環(huán)境是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。2015年，全國(guó)環(huán)保稅收僅為173億元人民幣，但是1年的環(huán)境治理費(fèi)就要幾千億，甚至是上萬億，所以需要一般的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于國(guó)家而言，環(huán)保稅是依法治國(guó)和落實(shí)稅收法定原則的體現(xiàn)。對(duì)于企業(yè)來說，污染企業(yè)是環(huán)保稅的納稅人，誰(shuí)給社會(huì)造成損失誰(shuí)就要納稅，誰(shuí)造成更多污染誰(shuí)就要繳納更多的稅。對(duì)于個(gè)人來說，個(gè)體工商戶有可能成為環(huán)保稅的納稅人，但是對(duì)大多數(shù)個(gè)人而言，環(huán)保稅法有利于人們環(huán)保意識(shí)的樹立，從而有利于推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

通過征收環(huán)保稅，有利于中國(guó)去產(chǎn)能調(diào)結(jié)構(gòu)政策的實(shí)施。我認(rèn)為稅率的設(shè)置應(yīng)在現(xiàn)行排污收費(fèi)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，以促進(jìn)重污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，倒逼企業(yè)技術(shù)改革與創(chuàng)新。因此，鋼鐵、煤炭等企業(yè)會(huì)受到一定影響。環(huán)保稅的稅率應(yīng)該實(shí)行差別化。比如，對(duì)一些綠色低碳企業(yè)和積極研發(fā)節(jié)能減排技術(shù)、開展技術(shù)升級(jí)改造的企業(yè)，要給予一定的稅收優(yōu)惠，對(duì)排放超標(biāo)的企業(yè)則適用較高的稅率，讓環(huán)保稅真正起到懲惡揚(yáng)善的作用?？傊?，排污費(fèi)向環(huán)境稅轉(zhuǎn)軌過程中，不宜提高太多，要考慮企業(yè)的承受能力，與現(xiàn)行排污費(fèi)基本持平，也可在現(xiàn)行排污費(fèi)基礎(chǔ)上略微增加。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：環(huán)保稅法正式走上立法程序有什么重要意義？

劉劍文：第一，環(huán)保稅立法落實(shí)了稅收法定原則。稅收法定原則包括兩個(gè)方面：1.稅收的要素法定。2.強(qiáng)調(diào)稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅程序的合法性。環(huán)保稅法體現(xiàn)了在立法過程中須更好地尊重民意民情，稅收法定原則的實(shí)質(zhì)是要公民同意。人大是國(guó)家的民意機(jī)關(guān)，應(yīng)該更好地代表人民。按照憲法和立法法的規(guī)定，稅收立法權(quán)屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)，而國(guó)務(wù)院沒有稅收立法權(quán)。

環(huán)保稅法是中國(guó)落實(shí)稅收法定原則和立法法修正以后的第一部稅種立法，其制定過程將成為未來整個(gè)稅種立法的范本。尤其是在處理全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的關(guān)系，處理全國(guó)人大與地方人大、地方政府的關(guān)系問題上，應(yīng)該成為未來十幾個(gè)稅種立法的標(biāo)桿。

第二，將環(huán)保稅立法權(quán)授予人大是歷史性進(jìn)步。在《環(huán)保稅法（草案）》第6條第2款和第9條中明確規(guī)定，有關(guān)適用稅額的授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)由地方人大常委會(huì)決定，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。可以看出，有關(guān)環(huán)保稅收的立法權(quán)不是授予政府，而是授予人大，由地方政府提出方案，并報(bào)地方人大或同級(jí)人大常委會(huì)決定，這體現(xiàn)了稅收立法的本質(zhì)，有利于推動(dòng)中國(guó)民主政治建設(shè)。在推進(jìn)依法治國(guó)和規(guī)范、限制政府權(quán)力過程中，可以把稅收立法作為一個(gè)突破口。

稅務(wù)與環(huán)保部門如何協(xié)調(diào)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：排污費(fèi)以前是由環(huán)保部門征收，現(xiàn)改為稅務(wù)部門征收環(huán)保稅。你認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)如何明晰稅務(wù)和環(huán)保部門各自的法律責(zé)任？實(shí)行怎樣的征管機(jī)制？

劉劍文：在環(huán)保稅法征求意見稿中，采取了“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式。我認(rèn)為《環(huán)保稅法（草案）》第14、第15條還應(yīng)該增加細(xì)化的、操作性更強(qiáng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化稅務(wù)部門、環(huán)保部門的權(quán)責(zé)。

環(huán)境保護(hù)稅技術(shù)性很強(qiáng)，它不同于稅務(wù)部門以往征收的其他稅種，稅務(wù)部門要借助環(huán)保部門的技術(shù)手段來對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行鑒定。因此，環(huán)保稅征收采用了稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、環(huán)保部門協(xié)同的模式。在兩部門協(xié)同合作的征管模式下，要解決的關(guān)鍵問題是明確各部門應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。環(huán)境保護(hù)稅法應(yīng)明確納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)。特別是當(dāng)出現(xiàn)納稅爭(zhēng)議時(shí)，納稅人該向哪個(gè)部門尋求有效的法律救濟(jì)，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)與環(huán)保部門分別應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，急需明確。

有關(guān)環(huán)保稅法的爭(zhēng)議

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：在《環(huán)保稅法（草案）》中，碳污染、光污染沒有被納入征稅范圍是出于什么原因？你認(rèn)為，碳稅、光稅是否應(yīng)該入法？

劉劍文：在立法過程中，這兩類污染是否要納入是很有爭(zhēng)議的。

關(guān)于前者。首先，是否認(rèn)定二氧化碳是污染物。其次，對(duì)作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)來說，如果把二氧化碳認(rèn)定為污染物，其對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外投資將會(huì)受到很大影響，這對(duì)于目前的中國(guó)發(fā)展而言是很不利的。我贊同把二氧化碳作為污染物納入環(huán)境保護(hù)稅法的范圍，但現(xiàn)在的時(shí)機(jī)并不成熟，以后納入更合適。目前，全球大約有十幾個(gè)國(guó)家將二氧化碳排放納入征稅范圍，多數(shù)國(guó)家包括一些發(fā)達(dá)國(guó)家，都沒有對(duì)二氧化碳排放征稅。中國(guó)現(xiàn)階段還處在工業(yè)化過程中，二氧化碳排放難以避免，這也是需要付出的發(fā)展代價(jià)?？傊瑥拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來看，二氧化碳排放應(yīng)該征稅，但何時(shí)征還是要根據(jù)國(guó)情需要作出考量。

光污染征稅此次未被納入，也是基于同樣的考量。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：你如何看待《環(huán)保稅法（草案）》對(duì)機(jī)動(dòng)車、船舶和航空器等流動(dòng)污染源，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排放的應(yīng)稅污染物免稅的規(guī)定？

劉劍文：車船稅、車輛購(gòu)置稅和環(huán)保稅是不同的稅種，如果把機(jī)動(dòng)車排放納入征稅范圍，幾個(gè)稅種之間是否存在重復(fù)征稅，這需要仔細(xì)核算。不論是現(xiàn)行排污費(fèi)還是擬征的環(huán)保稅，納稅主體都是企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，自然人并不是納稅主體。稅法如何制定、怎樣征收，要考慮國(guó)情、社會(huì)承受能力等多方面因素。機(jī)動(dòng)車污染排放該不該免稅這個(gè)問題就涉及社會(huì)承受能力，到底該不該征，最好的解決辦法還是發(fā)起廣泛討論，聽取不同群體的聲音。

排放已達(dá)標(biāo)的企業(yè)還應(yīng)該征稅，這與環(huán)保稅的計(jì)稅依據(jù)相關(guān)。與個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅等其他稅種不同，環(huán)保稅的計(jì)稅依據(jù)跟排放量達(dá)到多少、污染輕重相關(guān)，所以只要有排放，就應(yīng)該納入征稅范圍，但可以設(shè)計(jì)不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)，這體現(xiàn)了“多排多付稅、少排少付稅”的原則，可以讓達(dá)標(biāo)企業(yè)少交稅。

總體而言，我認(rèn)為此草案規(guī)定的稅額、征稅對(duì)象和征稅范圍比較適中，有助于環(huán)保稅順利征收。開征步驟應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方式，在實(shí)施過程中可以擇機(jī)擴(kuò)大范圍。