新時(shí)期深化鐵路體制改革思路研究

魏際剛

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心　北京　100010）

新時(shí)期深化鐵路體制改革思路研究

魏際剛

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心北京100010）

我國(guó)鐵路已初步實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，鐵路改革取得階段性進(jìn)展，但一些長(zhǎng)期存在的深層次問(wèn)題尚未得到根本解決。未來(lái)改革可考慮“客貨分開(kāi)”、“競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)”、“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”，形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)，以及“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制。

鐵路運(yùn)輸；體制改革；思路研究

一、新時(shí)期深化鐵路體制改革的必要性

鐵路行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，是保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的重要力量。20世紀(jì)80年代和90年代初，我國(guó)鐵路傳統(tǒng)的集中計(jì)劃體制開(kāi)始松動(dòng)，國(guó)家對(duì)鐵路實(shí)施了放權(quán)讓利改革；20世紀(jì)90年代中后期，鐵路進(jìn)行了現(xiàn)代企業(yè)制度和“網(wǎng)運(yùn)分離”的試點(diǎn)等；21世紀(jì)初，鐵路機(jī)車(chē)車(chē)輛工業(yè)總公司等非運(yùn)輸企業(yè)和高等院校與鐵道部脫鉤；2003年后，鐵路加大主輔分離和社會(huì)職能移交的力度，先后將鐵路物資、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)移交國(guó)資委及所屬企業(yè)管理，將鐵路中小學(xué)校、醫(yī)院全部移交地方管理；2013年3月，國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革對(duì)鐵道部實(shí)施政企分開(kāi)，組建了中國(guó)鐵路總公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鐵路總公司”）和國(guó)家鐵路局。鐵路總公司承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職能，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營(yíng)鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專(zhuān)運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任；國(guó)家鐵路局承擔(dān)鐵道部的行政職能，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。政企分開(kāi)，標(biāo)志著鐵路體制改革的重大進(jìn)展。2013年6月，鐵路總公司開(kāi)啟貨運(yùn)組織改革，內(nèi)容主要包括敞開(kāi)受理、實(shí)貨運(yùn)輸、一口價(jià)收費(fèi)、門(mén)到門(mén)運(yùn)輸?shù)?，推?dòng)鐵路運(yùn)輸由傳統(tǒng)計(jì)劃生產(chǎn)型向規(guī)劃組織型轉(zhuǎn)變。2015年4月，鐵路總公司提出，“深化鐵路貨運(yùn)改革，推動(dòng)鐵路向現(xiàn)代物流企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展”，“力爭(zhēng)用3年左右時(shí)間，發(fā)展成為世界一流的現(xiàn)代物流企業(yè)”。

一系列改革措施正在使鐵路這個(gè)“沉睡的巨人”醒來(lái)，鐵路發(fā)展呈現(xiàn)出一派新氣象。但也要認(rèn)識(shí)到，改革任務(wù)并未完成，一些長(zhǎng)期存在的深層次問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。

一是鐵路總公司尚未成為真正的市場(chǎng)主體。政企分開(kāi)并不徹底，鐵路總公司的行政色彩還較濃，對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)理念認(rèn)識(shí)尚不到位，對(duì)市場(chǎng)需求響應(yīng)不夠靈敏，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段相對(duì)缺乏，滿(mǎn)足市場(chǎng)需求的能力有待增強(qiáng)。由于鐵路長(zhǎng)期定位于服務(wù)中長(zhǎng)距離和大宗物資運(yùn)輸，當(dāng)我國(guó)工業(yè)化從中后期向后期邁進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“二、三、一”轉(zhuǎn)為“三、二、一”，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)從“長(zhǎng)大笨粗”更多轉(zhuǎn)向“短小輕便”后，鐵路貨運(yùn)產(chǎn)品和服務(wù)不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展要求的矛盾越發(fā)凸顯。2014年，鐵路貨運(yùn)總發(fā)送量比上年下降3.9%。2015年前三季度，鐵路貨運(yùn)總發(fā)送量同比下降11.5%，公路、水運(yùn)則同比增長(zhǎng)6%和3.8%。

二是鐵路運(yùn)輸?shù)膲艛嘈袨閲?yán)重。截止到2013年，全國(guó)共有187家鐵路運(yùn)輸企業(yè)，包括鐵路總公司（由18個(gè)區(qū)域性鐵路局構(gòu)成）、109家鐵路總公司控股的合資鐵路公司（由所在區(qū)域鐵路局進(jìn)行運(yùn)輸管理）、21家非鐵路總公司控股的合資鐵路公司和56條地方鐵路線(xiàn)。從旅客發(fā)送量和旅客周轉(zhuǎn)量看，鐵路總公司客運(yùn)市場(chǎng)份額均超過(guò)70%。若考慮鐵路總公司控股的合資公司，鐵路總公司實(shí)際控制的鐵路客運(yùn)市場(chǎng)份額達(dá)98%。從鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锇l(fā)送量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量看，鐵路總公司市場(chǎng)份額分別超過(guò)70%和85%。若考慮鐵路總公司控股的合資公司市場(chǎng)份額，鐵路總公司實(shí)際控制的鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)份額達(dá)91%。這是一種典型的高度壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，加之“網(wǎng)運(yùn)合一”，使得鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)存在大量不合理的壟斷行為。例如，社會(huì)資本投資鐵路一般都要與鐵路總公司合資，但由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，投資回報(bào)機(jī)制不合理，鐵路財(cái)務(wù)清算不透明、管理及運(yùn)營(yíng)缺乏規(guī)范化和必要的社會(huì)法律環(huán)境，不能完全體現(xiàn)各股東方的訴求和利益，社會(huì)資本較難獲得獨(dú)立運(yùn)營(yíng)權(quán)，投資鐵路的財(cái)務(wù)收益率低，股東權(quán)益得不到充分保障。

三是鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制尚未真正市場(chǎng)化。盡管鐵路貨物運(yùn)價(jià)已由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，合資鐵路區(qū)段客運(yùn)票價(jià)有一定的政策上浮，部分合資公司開(kāi)行的動(dòng)車(chē)組以及高鐵票價(jià)采取了市場(chǎng)化定價(jià)，但具體執(zhí)行上鐵路運(yùn)價(jià)仍是國(guó)家價(jià)格管制機(jī)制下形成的，現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制既不充分反映運(yùn)輸成本，也不反映運(yùn)輸供求和季節(jié)、線(xiàn)路、方向的差異，在引導(dǎo)資源優(yōu)化配置、激勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體等方面存在缺陷。

四是鐵路債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)加大。截止到2015 年9月底，鐵路總公司負(fù)債達(dá)3.94萬(wàn)億元。從我國(guó)中長(zhǎng)期鐵路發(fā)展需求看，2030年前鐵路網(wǎng)規(guī)模需達(dá)到20萬(wàn)公里左右，尚需新增投資8～10萬(wàn)億元，籌資壓力巨大，鐵路總公司財(cái)務(wù)可持續(xù)能力缺乏，金融風(fēng)險(xiǎn)增加，鐵路債務(wù)問(wèn)題值得高度關(guān)注。

五是鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制有待完善。鐵路總公司仍然承擔(dān)著重要的政府職能，實(shí)際負(fù)責(zé)編制全國(guó)鐵路網(wǎng)規(guī)劃，但企業(yè)屬性會(huì)使其更多考慮財(cái)務(wù)效益和自身利益，對(duì)公益性鐵路、地方政府要求和社會(huì)資本訴求等考慮不足，路網(wǎng)規(guī)劃難以全面體現(xiàn)綜合效益最大化目標(biāo)。而國(guó)家鐵路局在監(jiān)管體系、機(jī)構(gòu)、機(jī)制、職能、能力、規(guī)則等方面有待加強(qiáng)，對(duì)鐵路總公司的監(jiān)管處于弱勢(shì)，監(jiān)管難以到位。

六是鐵路法律法規(guī)亟待加快修訂完善?！吨腥A人民共和國(guó)鐵路法》是20世紀(jì)90年代初頒布的，許多條文已經(jīng)過(guò)時(shí)。尤其是缺乏對(duì)鐵路改革、政府監(jiān)管、市場(chǎng)主體以及新市場(chǎng)交易和監(jiān)管規(guī)則的明確規(guī)定。

上述問(wèn)題長(zhǎng)期存在，既不利于鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，也不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，必須在“十三五”時(shí)期通過(guò)深化改革來(lái)著力加以破解。

二、新時(shí)期深化鐵路體制改革的目標(biāo)、原則和思路

1.目標(biāo)

形成全面激發(fā)鐵路發(fā)展活力、增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)發(fā)展能力、更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的體制；鐵路企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體；形成統(tǒng)一開(kāi)放、公平公正、有效競(jìng)爭(zhēng)的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)；行業(yè)管理、監(jiān)管、治理高效，法律體系完備。

2.原則

（1）有利于促進(jìn)發(fā)展。改革是為了促進(jìn)鐵路又好又快發(fā)展，提升運(yùn)輸能力，改善運(yùn)輸服務(wù)，提高運(yùn)輸安全保障，增加自主創(chuàng)新能力，改變鐵路滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的局面。

（2）有利于提高效率。無(wú)論何種形式的改革，均應(yīng)以降低鐵路運(yùn)行成本、提升行業(yè)整體效率作為基本原則，這也是衡量改革成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（3）有利于社會(huì)公平。鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)進(jìn)入自由、投資多元化以及市場(chǎng)主體多樣化是新形勢(shì)的必然要求，要改變社會(huì)資本難以進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的局面，構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、公平公正、競(jìng)爭(zhēng)有序的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)。防止運(yùn)輸市場(chǎng)的區(qū)域分割、部門(mén)分割、企業(yè)分割和人為分割。

（4）有利于綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)是新時(shí)期交通運(yùn)輸發(fā)展的重要任務(wù)，鐵路改革要推動(dòng)鐵路與其他運(yùn)輸方式的有效銜接，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸方式之間合理的分工協(xié)作。

3.思路

遵循鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)律，從鐵路服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排，合理劃分政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、中央與地方的責(zé)任，放寬準(zhǔn)入、價(jià)格和投資限制，重塑市場(chǎng)主體，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)，全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)行業(yè)重組，構(gòu)建起統(tǒng)一開(kāi)放、公平公正、競(jìng)爭(zhēng)有序的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)。按照“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的方向完善鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制。

三、新時(shí)期深化鐵路體制改革的重點(diǎn)任務(wù)

1.推進(jìn)鐵路行業(yè)重組

鐵路行業(yè)重組的關(guān)鍵，是處理好鐵路網(wǎng)絡(luò)性與競(jìng)爭(zhēng)性、公益性與商業(yè)性的關(guān)系，處理好國(guó)家鐵路、地方鐵路與民間鐵路關(guān)系，形成專(zhuān)業(yè)化、集約化、高效性的產(chǎn)業(yè)組織和企業(yè)組織。鐵路行業(yè)重組分為兩個(gè)層面，一個(gè)層面是整個(gè)鐵路行業(yè)重組，明確鐵路行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)；另一個(gè)層面是在鐵路行業(yè)重組后，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體——新構(gòu)建的鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施現(xiàn)代公司制改造。

考慮到鐵路行業(yè)重組具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性特點(diǎn)，為確保平穩(wěn)順利推進(jìn)，需制定縝密的改革方案，分階段實(shí)施，系統(tǒng)考慮并妥善處理改革中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。改革時(shí)序和策略上按照“先易后難”、“先貨后客”、“先內(nèi)后外”（即先進(jìn)行鐵路行業(yè)內(nèi)部戰(zhàn)略性重組，然后全面放開(kāi)鐵路市場(chǎng)）。

第一步，加快推進(jìn)鐵路貨運(yùn)改革。將鐵路總公司的貨運(yùn)功能進(jìn)行分離，新成立中國(guó)鐵路貨運(yùn)公司，其下可考慮設(shè)中國(guó)鐵路大宗物資運(yùn)輸公司、中國(guó)鐵路快運(yùn)公司、中國(guó)鐵路特種貨物運(yùn)輸公司、中國(guó)鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)公司等。中國(guó)鐵路貨運(yùn)公司定位為鐵路貨物運(yùn)輸和物流企業(yè)，自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。

第二步，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鐵路客運(yùn)改革。分離鐵路總公司的高速鐵路客運(yùn)功能，成立中國(guó)高速鐵路客運(yùn)公司。其下可設(shè)中國(guó)南方高速鐵路公司和中國(guó)北方高速鐵路公司。分離中國(guó)鐵路總公司的普通客運(yùn)功能，成立中國(guó)普通鐵路客運(yùn)公司。中國(guó)高速鐵路公司定位為競(jìng)爭(zhēng)性客運(yùn)企業(yè)，全面參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)普通鐵路客運(yùn)公司定位為（準(zhǔn)）公益客運(yùn)企業(yè)。中國(guó)高速鐵路客運(yùn)公司和中國(guó)普通鐵路客運(yùn)公司不擁有鐵路網(wǎng)資源。

第三步，成立專(zhuān)門(mén)的鐵路路網(wǎng)公司。依托鐵路總公司現(xiàn)有的路網(wǎng)資源組建中國(guó)鐵路路網(wǎng)公司，負(fù)責(zé)鐵路網(wǎng)及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及路網(wǎng)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)調(diào)度。

第四步，成立專(zhuān)門(mén)的鐵路清算公司。依托鐵路總公司現(xiàn)有的財(cái)務(wù)清算職能，組建中國(guó)鐵路清算公司，負(fù)責(zé)鐵路客貨運(yùn)輸與路網(wǎng)公司的財(cái)務(wù)清算，清算規(guī)則向全社會(huì)公開(kāi)。

第五步，撤銷(xiāo)鐵路總公司，組建中國(guó)鐵路投資和資產(chǎn)管理公司。由財(cái)政部出資組建，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)資金的籌集、債務(wù)處理和路網(wǎng)建設(shè)。中國(guó)鐵路投資和資產(chǎn)管理公司的資本金由中央財(cái)政資金、省區(qū)市地方財(cái)政資金、大型央企投資構(gòu)成，同時(shí)吸納鐵路建設(shè)基金、鐵路債券、銀行保險(xiǎn)資金等。中國(guó)鐵路貨運(yùn)公司、中國(guó)高速鐵路客運(yùn)公司、中國(guó)鐵路清算公司由國(guó)資委負(fù)責(zé)績(jī)效考核；國(guó)家鐵路局對(duì)鐵路市場(chǎng)主體實(shí)施安全監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管。

第六步，推動(dòng)鐵路客貨公司成為具有現(xiàn)代企業(yè)制度、符合運(yùn)輸業(yè)發(fā)展規(guī)律、高效率、有活力的現(xiàn)代鐵路運(yùn)輸企業(yè)。推動(dòng)中國(guó)鐵路貨運(yùn)公司、中國(guó)高速鐵路客運(yùn)公司成為國(guó)資控股的混合所有制企業(yè)，建立起能夠充分體現(xiàn)各方利益和訴求的科學(xué)、規(guī)范、透明的法人治理結(jié)構(gòu)。鐵路行業(yè)重組后架構(gòu)如圖1所示。

圖1　鐵路行業(yè)重組架構(gòu)

2.進(jìn)一步放開(kāi)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)

加快推進(jìn)前置性審批制度改革，清理鐵路領(lǐng)域在市場(chǎng)準(zhǔn)入操作層面存在的明或暗、直接或間接障礙。加快制定和完善鐵路準(zhǔn)入的配套政策和實(shí)施細(xì)則，加緊制定和優(yōu)化市場(chǎng)統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)有條件、具備資質(zhì)的社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鐵路貨運(yùn)、高速客運(yùn)領(lǐng)域，給予其足夠的市場(chǎng)發(fā)展機(jī)遇。無(wú)歧視地向有能力提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)的國(guó)內(nèi)企業(yè)開(kāi)放鐵路路網(wǎng)。推進(jìn)行業(yè)準(zhǔn)入政策與管理的公開(kāi)化、公平化、程序化、規(guī)范化。

3.形成市場(chǎng)化鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制

價(jià)格是經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)運(yùn)行中調(diào)節(jié)供求關(guān)系、合理配置資源、獲取正常經(jīng)濟(jì)收益、參與競(jìng)爭(zhēng)的重要機(jī)制。隨著市場(chǎng)主體的多元化、運(yùn)輸需求多元化以及不同運(yùn)輸方式之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨增強(qiáng)，建立以市場(chǎng)定價(jià)為主、國(guó)家宏觀調(diào)控為輔的鐵路運(yùn)價(jià)形成機(jī)制成為必然。鐵路企業(yè)依據(jù)運(yùn)輸市場(chǎng)的需求自主定價(jià)，以適應(yīng)不同的市場(chǎng)需求。在鐵路普通客運(yùn)方面，采取上限運(yùn)價(jià)制，在價(jià)格上限前提下，鐵路客運(yùn)企業(yè)根據(jù)供需進(jìn)行調(diào)整，高鐵客運(yùn)價(jià)格完全放開(kāi)。鐵路貨運(yùn)運(yùn)價(jià)，除軍事戰(zhàn)略物資由國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)外，其他物資運(yùn)價(jià)應(yīng)完全放開(kāi)。

4.健全多元化鐵路投融資體制

明確界定政府在鐵路發(fā)展中的財(cái)政支持范圍，重點(diǎn)支持公益性較強(qiáng)的鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)輸服務(wù)。按照綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)要求，統(tǒng)籌規(guī)劃車(chē)輛購(gòu)置稅、燃油稅、鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、港口建設(shè)費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)稅費(fèi)的使用，發(fā)揮其在促進(jìn)鐵路運(yùn)輸發(fā)展和改革中的作用。拓寬融資渠道，運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，形成公平規(guī)范的公私合作機(jī)制。建立鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和控制機(jī)制，防范政府投資或政府擔(dān)保投資項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有鐵路債務(wù)問(wèn)題可以通過(guò)各級(jí)財(cái)政、社會(huì)資本、引入戰(zhàn)略投資者、特許經(jīng)營(yíng)、上市、資產(chǎn)證券化等組合方案來(lái)解決。

5.完善公益性鐵路提供機(jī)制

根據(jù)公益性程度對(duì)全國(guó)不同區(qū)位的鐵路線(xiàn)和運(yùn)輸服務(wù)進(jìn)行分類(lèi)。依據(jù)不同屬性，合理界定政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)輸服務(wù)方面的責(zé)任。對(duì)于具有公益性屬性的鐵路線(xiàn)，中央和地方政府全部或部分承擔(dān)其建設(shè)職責(zé)；對(duì)于具有商業(yè)性屬性的鐵路線(xiàn)，則可采取市場(chǎng)化建設(shè)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，使其具備吸引其他經(jīng)營(yíng)主體和外部資本進(jìn)入的條件。政府投入鐵路的資金實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用、透明和可監(jiān)管，防止資金轉(zhuǎn)移和挪用。同時(shí)，在成本效益核算基礎(chǔ)上，政府通過(guò)簽訂公共服務(wù)合同的形式向鐵路運(yùn)輸企業(yè)購(gòu)買(mǎi)具有公益性的運(yùn)輸服務(wù)或明確規(guī)定對(duì)部分業(yè)務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

6.完善鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制

將鐵路總公司實(shí)際負(fù)責(zé)的鐵路發(fā)展戰(zhàn)略、鐵路網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定等職能移交國(guó)家鐵路局，以保證全國(guó)鐵路發(fā)展和路網(wǎng)規(guī)劃的公正性和客觀性。根據(jù)不同鐵路網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)，在中央與地方之間合理劃分鐵路的市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管等權(quán)限。考慮到鐵路安全質(zhì)量監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管需要依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和掌握的信息，進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路區(qū)域和省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，構(gòu)建“國(guó)家—區(qū)域—省”三級(jí)鐵路監(jiān)管體系。

四、新時(shí)期深化鐵路體制改革的保障措施

1.加強(qiáng)鐵路體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和組織保障

鐵路體制改革意義重大，政策性強(qiáng)，難度不小，需由中央高層強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)。建議國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立國(guó)務(wù)院鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)鐵路改革方案的制定。領(lǐng)導(dǎo)小組成員來(lái)自發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局、財(cái)政部、鐵路總公司等。組建國(guó)務(wù)院鐵路改革專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，專(zhuān)家委員會(huì)成員主要來(lái)自于國(guó)家級(jí)政策研究智庫(kù)、部委科研機(jī)構(gòu)、高等院校、企業(yè)和專(zhuān)家學(xué)者等。

2.加快修訂鐵路法，為改革提供法律保障

修改我國(guó)《鐵路法》中關(guān)于法律適用范圍、市場(chǎng)主體、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、管理體制、價(jià)格等方面的條款，使其適應(yīng)新時(shí)期鐵路市場(chǎng)化改革的需要。鐵路法的適用范圍應(yīng)包括所有在中國(guó)境內(nèi)從事鐵路運(yùn)輸建設(shè)、設(shè)備制造、運(yùn)營(yíng)服務(wù)的市場(chǎng)主體；應(yīng)對(duì)鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)和鐵路企業(yè)性質(zhì)作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定；應(yīng)體現(xiàn)中央政府和地方政府在鐵路規(guī)劃建設(shè)中的職責(zé)分工，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)不同類(lèi)型鐵路區(qū)別對(duì)待的原則；應(yīng)體現(xiàn)各市場(chǎng)主體平等準(zhǔn)入、公平無(wú)歧視原則；放寬鐵路運(yùn)輸價(jià)格限制的條款，在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域允許市場(chǎng)自由定價(jià)，僅對(duì)存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特殊類(lèi)別運(yùn)輸服務(wù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)格。

3.充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為改革提供技術(shù)保障

充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、北斗導(dǎo)航系統(tǒng)等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建設(shè)鐵路運(yùn)輸大數(shù)據(jù)中心和公共服務(wù)信息平臺(tái)，為鐵路在成本核算、公平清算、科學(xué)調(diào)度、價(jià)格形成機(jī)制、運(yùn)輸全程可視等方面提供強(qiáng)大技術(shù)支撐。

4.加強(qiáng)鐵路體制改革的理論和輿論宣傳保障

加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外鐵路體制改革的理論和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，抓住重點(diǎn)、要點(diǎn)和難點(diǎn)，鼓勵(lì)學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴和改革方案探討。舉辦鐵路體制改革高層論壇，邀請(qǐng)知名專(zhuān)家、學(xué)者、企業(yè)家、政府官員、行業(yè)組織代表等參加，交流互動(dòng)，集思廣益。加強(qiáng)政府、媒體、企業(yè)、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者間的溝通和互動(dòng)，充分發(fā)揮各類(lèi)媒體的輿論宣傳作用，形成輿論宣傳合力，讓利益相關(guān)者充分感受到改革的必要性、緊迫性，讓社會(huì)各界理解、支持和推進(jìn)鐵路體制改革。

責(zé)任編輯：張明