城鎮(zhèn)化不是趕鴨子“農(nóng)轉城”需放慢腳步

文/鄭 衛(wèi)

城鎮(zhèn)化不是趕鴨子“農(nóng)轉城”需放慢腳步

文/鄭 衛(wèi)

時隔37年中央城市工作會議的再度召開，體現(xiàn)了我國決策層對城鎮(zhèn)化發(fā)展的新判斷和新思路。這兩年來，新常態(tài)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、供給側革命等提法的出臺，清晰地預示著我國社會經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新的變革期。在這個歷史轉折點，我們突然發(fā)現(xiàn)，過去、現(xiàn)在和未來是如此緊密地關聯(lián)在一起。所謂“前事不忘后事之師”，適當放慢腳步，對以往經(jīng)驗教訓做些總結，是極有裨益的。

第一，走出高城鎮(zhèn)化焦慮癥

近十余年來，對于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的追求，一直是政府重要的施政目標。無論在經(jīng)濟快速發(fā)展時期，抑或眼下的經(jīng)濟下行期，在許多政府官員眼里，城鎮(zhèn)化顯然已經(jīng)成為包治百病的靈丹妙藥。由此引發(fā)的對城鎮(zhèn)化率的渴求，在很大程度上扭曲了經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化之間的因果關系，產(chǎn)生了一系列嚴重的問題，也才有了對人的城鎮(zhèn)化的重視。

但是，如果對城鎮(zhèn)化發(fā)展的自然歷史過程內涵沒有很好理解的話，那么，無論是先前風行的土地城鎮(zhèn)化，還是目前提倡的人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化就只會退化為一種推動經(jīng)濟發(fā)展的工具。

從作為自然歷史過程的城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，城鎮(zhèn)化就是一個非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的空間集聚過程，經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程之間的因果關系是一目了然的。當然，正如生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎與上層建筑之間的關系一樣，后者對前者也有反作用。期望通過城鎮(zhèn)化來推動經(jīng)濟發(fā)展的訴求本無可厚非，但是，過于夸大城鎮(zhèn)化的反作用，過于執(zhí)著于城鎮(zhèn)化率提高的做法，就走向了事物的反面。這就是土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化，以至于許多地方的城鎮(zhèn)化成為一碗夾生飯的重要根源。

在這個問題上，法國的歷史可資借鑒。在發(fā)達資本主義國家中，從工業(yè)革命后城鎮(zhèn)化進程啟動到城鎮(zhèn)化初步實現(xiàn)（城鎮(zhèn)化率達到50%），英國用了近90年，美國用了近100年，法國則用了近130年時間，時間跨度是最長的，而且其初步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的時間也是最晚的（1931年），比英國（1851年）要整整晚了80年。法國城鎮(zhèn)化這種細水長流的發(fā)展態(tài)勢，與其漸進的工業(yè)化發(fā)展模式、工農(nóng)業(yè)平衡發(fā)展的格局、小農(nóng)土地為主的土地所有制結構、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的小土地耕作方式以及人口的緩慢增長等因素是直接相關的，法國政府并未因此患上焦慮癥，而且，緩慢的城鎮(zhèn)化進程也不妨礙法國一直位居資本主義強國之列。

第二，破除城鎮(zhèn)化滯后論

另一個尚需厘清的問題是城鎮(zhèn)化滯后論，這是追求城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的又一重要理由。

一種較普遍的觀點認為目前城鎮(zhèn)化滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，依據(jù)就是城鎮(zhèn)化率低于工業(yè)化率。其實，城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的空間集聚，第二產(chǎn)業(yè)只是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的組成部分，究竟有多少代表性是值得商榷的。更何況，城鎮(zhèn)化率是人口指標，工業(yè)化率是產(chǎn)值指標，在邏輯上兩者根本就不存在嚴格的等價關系，并不是多少數(shù)值的工業(yè)化率一定要對應相同數(shù)值的城鎮(zhèn)化率。

從發(fā)展軌跡分析，一國的城鎮(zhèn)化曲線是一條稍被拉平的“S”形曲線，而第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構變化模式中則表現(xiàn)為一條較平坦的拱形曲線，兩者也不是簡單的線性關系。至于對具體的地方政府而言，由于經(jīng)濟活動的多樣性，其城鎮(zhèn)化曲線都不一定表現(xiàn)為“S”形曲線，更遑論這種城鎮(zhèn)化滯后論有多少理論指導價值了。

關于城鎮(zhèn)化是否滯后這一問題，應該回歸到市場經(jīng)濟機制的框架體系下進行分析。城鎮(zhèn)化進程，關鍵取決于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，取決于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸納能力。市場經(jīng)濟機制的核心在于市場對資源配置的基礎性作用，所以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其對非農(nóng)勞動力的吸納，歸根到底，還是市場行為。2008年金融危機下的民工返鄉(xiāng)潮，就是對這種市場行為的最好詮釋。結合經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的因果關系，可以說，城鎮(zhèn)化滯后論的立論依據(jù)是不充分的。作為資源主要掌控者的強勢政府，我國政府更需要做的是劃清政府和市場的邊界，約束自己的干預沖動，謹慎地用好自己手中的權力，而不是通過扭曲資源配置的方式強行提高城鎮(zhèn)化率。

第三，提供服務業(yè)吸納就業(yè)能力

目前，工業(yè)化驅動的城鎮(zhèn)化面臨著兩難困境。一方面，產(chǎn)能過剩，加上勞動力成本急劇上升，形成強大的倒逼機制，企業(yè)或是減員增效，或者嘗試機器換人，抑或謀求從中國制造向中國智造轉型升級，這都使得第二產(chǎn)業(yè)對非農(nóng)勞動力的吸納能力急劇削弱，我們甚至無法排除未來出現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口大幅減少的可能性。另一方面，城鎮(zhèn)化率的提高又需要進一步提高吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力。

在這種背景下，重視服務業(yè)對勞動力吸納能力的觀點得到社會各界的重視。早在1940年，科林·克拉克就寫道：“從威廉·配第爵士時代到現(xiàn)在，勞動人口從基本生產(chǎn)轉移到第二、第三產(chǎn)業(yè)的過程一直在繼續(xù)，也許還要繼續(xù)幾個世紀”，“我們從能得到的事實中十分小心地概括出的道理表明，經(jīng)濟發(fā)展最重要的伴隨現(xiàn)象是勞動人口從農(nóng)業(yè)到制造業(yè)，再從制造業(yè)到商業(yè)和服務業(yè)的活動?！边@個結論也被稱為“配第一克拉克”定理。但是，從英國的歷史經(jīng)驗來看，服務業(yè)對于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要性，至少對城鎮(zhèn)化率提高的作用，是需要重新評估的。

我們需要重新審視服務業(yè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關系?，F(xiàn)階段，勞動力素質不高是制約服務業(yè)吸納就業(yè)能力的重要瓶頸，城市保姆市場的困境就是鮮明的例子。一方面，好保姆一人難求；另一方面，許多保姆工作狀態(tài)極不穩(wěn)定。有效突破這一瓶頸的關鍵，套用目前時髦的話語，是需要從供給端著手改革，通過提高服務業(yè)從業(yè)人員的勞動素質來拓展服務業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)的容量。

第四，重構城市住房保障體系

日前看到一則新聞，說是在第十三屆中國財經(jīng)風云榜暨第六屆地產(chǎn)金融創(chuàng)新峰會上，與會嘉賓認為鼓勵農(nóng)民工市民化是化解中國房地產(chǎn)行業(yè)庫存問題的一個重要對策。說白了，這就是希望農(nóng)民工在城市買房。且不論農(nóng)民工是否有經(jīng)濟能力消化這么多的住宅，也不論這些住宅究竟有多少真正價值，至少農(nóng)民工成為房地產(chǎn)市場救世主的角色轉換一時讓人回不過神來。

這則新聞的背后反映了一個極其尷尬的問題，就是我們對城市住房保障體系的長期忽視。從1994年中國市場化住房制度改革真正啟動以來，政府在城市住房保障方面是有所缺位的。在高度市場化的城市住房體系建立過程中，城市住房保障問題一直未得到真正的重視。我們不否認城中村租賃房在解決進城農(nóng)民工住房問題上的重要作用，但是這并不能成為政府在該問題上消極無為的借口，這種做法只能作為一定歷史時期的權宜之計。

筆者曾指導學生對城中村租賃房問題做過實地調研，對其普遍存在的消防、通風、日照等問題有過親身的體驗。即便目前我們還必須依賴這種住房保障方式，政府也有義務通過必要的改造或監(jiān)管等方式介入這一領域?；蛟S，正如一些學者所擔憂的，這些行為會進一步提高房租，產(chǎn)生新的租房難問題。但是，如果這種住房保障方式是以健康乃至生命作代價的話，那么，政府有什么監(jiān)管缺位的理由？更何況，在政府財政日益寬裕的今天，難道就不能通過大力建設公租房、廉租房等方式增加租賃房的供給？

住房問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一個重要問題，建立有效的城市住房保障體系是推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要基礎，這個問題應該得到全社會的關注。同時，也希望視房地產(chǎn)開發(fā)就是城市住房政策的笑話不再重演。

（作者介紹：鄭衛(wèi)，浙江大學區(qū)域與城市規(guī)劃系）