推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)與行業(yè)信用聯(lián)動(dòng)
——以上海自貿(mào)區(qū)的證照分離改革試點(diǎn)為例

文 路建楠 Lu Jiannan 上海市發(fā)展改革研究院體制改革研究所博士、助理研究員

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推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)與行業(yè)信用聯(lián)動(dòng)
——以上海自貿(mào)區(qū)的證照分離改革試點(diǎn)為例

文 路建楠 Lu Jiannan 上海市發(fā)展改革研究院體制改革研究所博士、助理研究員

上海自貿(mào)區(qū)

政府職能

證照分離

行業(yè)監(jiān)管

聯(lián)動(dòng)懲戒

深化政府職能轉(zhuǎn)變是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)，也是其他制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)保障。但就目前，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，如讓企業(yè)有切實(shí)的便利感、居民群眾有實(shí)在獲得感的系統(tǒng)性改革事項(xiàng)還有更多可實(shí)踐的空間?？偨Y(jié)分析2013年至2015年上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行兩年來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫闹匾煽?jī)和存在問(wèn)題，瞄準(zhǔn)在重點(diǎn)領(lǐng)域取得關(guān)鍵性突破和標(biāo)志性成果，以證照分離改革方案落實(shí)為核心，突出有獲得感的改革，以事中事后監(jiān)管創(chuàng)新為核心，突出有效率的改革，將有助于從推動(dòng)落實(shí)證照分離改革試點(diǎn)、完善事中事后監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)、加快推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管破題、加強(qiáng)信用監(jiān)管和聯(lián)動(dòng)懲戒、理順一級(jí)政府管理體制等五方面提出對(duì)策建議。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2013年至2015年運(yùn)行兩年來(lái)，圍繞總體方案提出的改革方向和內(nèi)容，聚焦商事登記制度改革、事中事后監(jiān)管創(chuàng)新等，取得了相當(dāng)進(jìn)展，政府服務(wù)明顯改善，“放、管、服”的理念不斷深化，為形成國(guó)際化、專業(yè)化、市場(chǎng)化良好營(yíng)商環(huán)境打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但同時(shí)也要看到，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，主要是能夠發(fā)揮決定性影響并帶動(dòng)其他領(lǐng)域的重大改革還需繼續(xù)探索；能夠讓企業(yè)有切實(shí)的便利感、居民群眾有實(shí)在獲得感的系統(tǒng)性改革事項(xiàng)還有更多可實(shí)踐的空間。2016年是“十三五”的開(kāi)局之年，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，目標(biāo)要瞄準(zhǔn)在重點(diǎn)領(lǐng)域取得關(guān)鍵性突破和標(biāo)志性成果，以證照分離改革方案落實(shí)為核心，突出有獲得感的改革，以事中事后監(jiān)管創(chuàng)新為核心，突出有效率的改革。

一、自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變加強(qiáng)事中事后監(jiān)管仍需繼續(xù)探索之處

（一）證照辦理便利度仍需提高，流程設(shè)計(jì)有待優(yōu)化

上海自貿(mào)區(qū)以商事登記制度改革為切入口，繼先照后證改革后，推進(jìn)證照分離改革試點(diǎn)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，清理一批行政許可事項(xiàng)，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入，有助于緩解企業(yè)辦證難，激發(fā)“雙創(chuàng)”活力。從2015年11月12日起，自貿(mào)區(qū)向新設(shè)對(duì)外貿(mào)易企業(yè)推出單一窗口“七證合一”（海關(guān)注冊(cè)登記證、自檢備案證書(shū)、公安準(zhǔn)刻證、外資備案證明、法人一證通、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、對(duì)外經(jīng)營(yíng)者備案證書(shū)）并聯(lián)辦理、無(wú)紙化辦公。在“四證聯(lián)辦”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)跨前一步。然而，調(diào)研中了解到先照后證改革中，“先照”率先解決了企業(yè)的設(shè)立問(wèn)題，“后證”辦理問(wèn)題直接涉及到企業(yè)開(kāi)業(yè)和項(xiàng)目落地，是下一步仍需繼續(xù)探索改革的重要內(nèi)容。

1．證照辦理事項(xiàng)仍需改進(jìn)，企業(yè)完成開(kāi)業(yè)證照辦理周期仍較長(zhǎng)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)比長(zhǎng)三角地區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)證照辦理的周期已屬較短，但從證照辦理具體流程看，仍有繼續(xù)提效的空間。調(diào)研中了解到，截至2015年7月，企業(yè)從設(shè)立到開(kāi)業(yè)再到獲得全部前置許可共需辦理證照39張，其中涉及企業(yè)設(shè)立環(huán)節(jié)的證照7張、一般企業(yè)開(kāi)業(yè)證照16張、行業(yè)前置許可證照16張。主要問(wèn)題：第一，證照辦理數(shù)量仍然較多，2013年到2015年的3年間，證照數(shù)量從43張減少到39張，僅減少了4張（見(jiàn)圖1）。第二，證照辦理時(shí)間長(zhǎng)短不一，根據(jù)不同審批要求，各類證照辦理時(shí)間少則1天，如原產(chǎn)地注冊(cè)登記證；長(zhǎng)則66天，如新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記證。調(diào)研企業(yè)反映，對(duì)于一些涉及到化工等特殊行業(yè)的證件，受到專業(yè)檢測(cè)要求，審批時(shí)間較長(zhǎng)尚可接受，但希望在其他證照辦理過(guò)程中，能夠盡量減少辦理成本。

2．單一窗口流程設(shè)計(jì)有待優(yōu)化，企業(yè)便利度待提高

圖1　自貿(mào)區(qū)內(nèi)外企業(yè)證照辦理方式示意圖（截至2015年7月）

圖2　東莞市外商投資“十證聯(lián)辦”流程示意圖

綜合評(píng)估探索一個(gè)多月來(lái)的改革進(jìn)展情況，由于該政策的執(zhí)行只針對(duì)新設(shè)立企業(yè)，新設(shè)立企業(yè)在申請(qǐng)辦理七證的時(shí)候，首先在窗口領(lǐng)取申請(qǐng)表格，在表格中勾選出自己需要的證件，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些新設(shè)企業(yè)并不確定自己除最基本的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、法人一證通、公安準(zhǔn)刻證之外還需要哪些證件，因而往往出現(xiàn)企業(yè)勾選了全部七張證照，而在領(lǐng)取的時(shí)候卻發(fā)現(xiàn)自己并不需要其中的某張，如企業(yè)拿齊基礎(chǔ)證照之后不一定想要同時(shí)辦理進(jìn)出口貿(mào)易類證照，但由于相關(guān)部門(mén)有明確規(guī)定，除營(yíng)業(yè)執(zhí)照外，企業(yè)必須要等勾選的證照全部辦好才可以一次性領(lǐng)取，因而造成的問(wèn)題是：企業(yè)領(lǐng)取了營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后即確定了法人資格，其他證照便不再領(lǐng)取，相應(yīng)的，一線窗口部門(mén)則要為安全保存企業(yè)其他證照花費(fèi)大量的人力、物力。

3．證照辦理的聯(lián)動(dòng)性不足，一定程度上影響了企業(yè)便利度

一是跨部門(mén)證照聯(lián)辦的覆蓋范圍有限，從整個(gè)證照辦理鏈條看，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)設(shè)立環(huán)節(jié)的7張證照聯(lián)辦只是幫助企業(yè)邁過(guò)“設(shè)立門(mén)檻”，相對(duì)于其余證照，證照聯(lián)辦只是簡(jiǎn)化了所有流程的一部分。二是同一部門(mén)內(nèi)部的證照辦理鏈條沒(méi)有打通，“單一窗口”流程設(shè)計(jì)有待優(yōu)化，覆蓋范圍擴(kuò)大了，但后面還有很多涉及到各個(gè)部門(mén)的“小窗口”聯(lián)接程度不夠。目前，國(guó)內(nèi)部分城市和地區(qū)已經(jīng)在證照聯(lián)辦上有較大突破，以廣東省東莞市外商投資“十證聯(lián)辦”為例，企業(yè)憑借外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書(shū)等3張基礎(chǔ)證照即可完成海關(guān)報(bào)關(guān)單位注冊(cè)登記證在內(nèi)的10張關(guān)鍵證照的辦理，具體見(jiàn)圖2。

（二）事中事后監(jiān)管仍需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，行業(yè)監(jiān)管亟待破題

自貿(mào)區(qū)內(nèi)推進(jìn)的事中事后監(jiān)管改革是對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變的有益探索，也是為在浦東新區(qū)完整的一級(jí)政府框架下推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行探路。自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管在制度設(shè)計(jì)上做了很好的安排，初步構(gòu)建了由六大基礎(chǔ)性制度和專業(yè)監(jiān)管制度組成的“6+1”制度創(chuàng)新體系，并逐步完善覆蓋事前、事中與事后等主要環(huán)節(jié)的全過(guò)程市場(chǎng)監(jiān)管體系，可謂抓住了事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵。但總體來(lái)看，事中事后監(jiān)管雖然建立起了“6+1”框架體系，但各項(xiàng)舉措的推進(jìn)落實(shí)尚存在不平衡之處，企業(yè)和部門(mén)反映盡管自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管制度已經(jīng)初步建立起推進(jìn)實(shí)施框架，取得了階段性成果，但推進(jìn)中仍然存在監(jiān)管手段有待擴(kuò)充、信息共享不到位、行業(yè)監(jiān)管亟須破題的問(wèn)題，影響事中事后制度創(chuàng)新成效。以建筑業(yè)行業(yè)監(jiān)管為例，調(diào)研中企業(yè)反映：越是專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域要跑的部門(mén)就越多，同一事項(xiàng)在不同部門(mén)會(huì)遇到不同規(guī)定，面對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下產(chǎn)生的新模式、新情況、新需求，相應(yīng)的行政審批存在脫節(jié)。其主要原因是政府和市場(chǎng)的邊界還不夠清晰，市場(chǎng)管理的程序過(guò)于復(fù)雜，監(jiān)管規(guī)則的剛性不夠，改革步伐仍需緊跟市場(chǎng)發(fā)展等。

1．傳統(tǒng)的政府監(jiān)管方式無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)新技術(shù)的需要

行業(yè)監(jiān)管的探索起始于迪斯尼落地浦東新區(qū)，隨著浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放水平的進(jìn)一步提升，迪士尼樂(lè)園等大型國(guó)際項(xiàng)目落戶浦東，給傳統(tǒng)意義上的建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管方式提出了新的要求。如，迪士尼剛剛進(jìn)駐上海之時(shí)，由于美國(guó)的政府和企業(yè)均長(zhǎng)期使用國(guó)際領(lǐng)先的BIM①建筑信息模型，企業(yè)的審批材料與政府部門(mén)的審批要求不相匹配，這就導(dǎo)致迪士尼公司的立體電子建筑圖紙無(wú)法順利審批。得益于浦東新區(qū)開(kāi)放迎接國(guó)際公司、積極推動(dòng)迪斯尼項(xiàng)目的態(tài)度，企業(yè)和政府雙方采取一系列措施最終實(shí)現(xiàn)了審批。但事后反映，過(guò)程十分費(fèi)時(shí)耗力（見(jiàn)圖3）。

2．市場(chǎng)管理部門(mén)多，程序交叉重合

調(diào)研中了解到，目前國(guó)內(nèi)普遍存在建筑相關(guān)市場(chǎng)管理部門(mén)多、程序交叉重合的問(wèn)題。在建筑業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中，涉及不同層級(jí)政府的多重管理職能，從事不同內(nèi)容的監(jiān)督管理錯(cuò)綜復(fù)雜，各管理部門(mén)之間分工過(guò)細(xì)、性質(zhì)趨同、職能交叉。以上海為例，建筑業(yè)監(jiān)管部門(mén)包括規(guī)土局（負(fù)責(zé)審批規(guī)劃方案）、發(fā)改委（負(fù)責(zé)審批立項(xiàng)報(bào)告）、環(huán)保局（負(fù)責(zé)審批環(huán)評(píng)報(bào)告）、建交委（負(fù)責(zé)發(fā)放施工許可證）等4個(gè)主要部門(mén)，以及公安局（負(fù)責(zé)消防、交警相關(guān)審批）、交通委（負(fù)責(zé)交通影響評(píng)價(jià)）、綠化市容局（負(fù)責(zé)小區(qū)綠化規(guī)劃審批）、氣象局（負(fù)責(zé)建筑物防雷審批）、民防辦（負(fù)責(zé)人防審批）等多個(gè)部門(mén)組成的龐大部門(mén)體系。由于各個(gè)部門(mén)對(duì)設(shè)計(jì)內(nèi)容的審查和審批僅限于職能管理范圍，如消防審查消防設(shè)計(jì)內(nèi)容、民防審查民防設(shè)計(jì)內(nèi)容，造成了企業(yè)為在不同部門(mén)獲批，需要把原本完整的設(shè)計(jì)內(nèi)容按照不同部門(mén)的要求進(jìn)行人為的硬性切割。此外，不同的政府部門(mén)在審批材料時(shí)往往存在交錯(cuò)，如民防部門(mén)需要規(guī)土局的規(guī)劃方案、發(fā)改委的立項(xiàng)報(bào)告，而規(guī)土局在批規(guī)劃方案時(shí)，又需要發(fā)改委的立項(xiàng)報(bào)告，這種情況制約了審批效率的提高，也給企業(yè)帶來(lái)不便。

3．規(guī)則清晰度不足，審批剛性不夠

建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)規(guī)范數(shù)量繁多，標(biāo)準(zhǔn)剛性不夠，無(wú)形中增加了政府部門(mén)自由裁量權(quán)。如，根據(jù)2007年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)規(guī)范有27 000多條，且近年來(lái)數(shù)量一直在增加，這些規(guī)范包括：國(guó)家規(guī)范——強(qiáng)制性規(guī)范（必須遵守）和推薦性規(guī)范（可以參照），以及政府文件。由于對(duì)適用范圍缺乏剛性規(guī)定，往往造成同一類項(xiàng)目的審批，不同的企業(yè)有不同的對(duì)待方式。同時(shí)，企業(yè)將材料提交給各審批部門(mén)之后，如果遇到問(wèn)題，需要企業(yè)自己去另一個(gè)部門(mén)申請(qǐng)解決，往往造成很多具體管理職能由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)無(wú)法清晰界定。做一個(gè)相對(duì)極端的假設(shè)，以《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》綠本子為例，如果辦事員甲采取的方式為“綠本子許可的（約占全部條款的10%）批準(zhǔn)同意，剩下的都不同意”，辦事員乙采取方式為“綠本子上禁止執(zhí)行的（假設(shè)同樣約占全款條款的10%）就不同意，剩下的都同意”，那么甲乙二人的處理方式中就有80%的自由裁量空間。

（三）企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度作用發(fā)揮有限，政府部門(mén)聯(lián)動(dòng)和協(xié)同有待加強(qiáng)

目前，自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新推進(jìn)取得了階段性成果，特別是企業(yè)年度報(bào)告公示及經(jīng)營(yíng)異常名錄制度開(kāi)啟了以信用管理手段為核心、推進(jìn)事中事后監(jiān)管制度的先河。經(jīng)調(diào)研了解，這項(xiàng)改革在實(shí)際推進(jìn)中仍有三個(gè)方面需要進(jìn)一步推進(jìn)改革。

1．工商以外部門(mén)對(duì)異常名錄制度的知曉度和使用率有待進(jìn)一步提高

圖3　迪士尼建設(shè)項(xiàng)目審圖流程

2014年國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)信息公示暫行條例》，已經(jīng)明確規(guī)定“在政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)、國(guó)有土地出讓、授予榮譽(yù)稱號(hào)等工作中，對(duì)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄或者嚴(yán)重違法企業(yè)名單的企業(yè)依法予以限制或者禁入”。但由于缺乏具體實(shí)施細(xì)則，目前仍是工商部門(mén)使用較多，如對(duì)異常名錄企業(yè)申請(qǐng)著名商標(biāo)予以限制，其他政府部門(mén)對(duì)異常名錄制度的知曉度不高，實(shí)際使用案例少，有關(guān)部門(mén)在實(shí)際使用異常名錄過(guò)程中難以把握合理的尺度。比如，對(duì)于企業(yè)排名類榮譽(yù)稱號(hào)的授予，主要參考的是營(yíng)業(yè)收入、納稅總額、吸收就業(yè)人數(shù)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，與異常名錄所反映的企業(yè)失信行為間的關(guān)系如何判定、是否可以實(shí)施“一票否決”尚缺乏依據(jù)和細(xì)則規(guī)定。

2．異常名錄制度對(duì)企業(yè)具體失信行為的“辨識(shí)度”有待提高

按照異常名錄制度規(guī)定，企業(yè)失信行為包括四類情形，即未按規(guī)定期限履行年報(bào)公示義務(wù)、通過(guò)登記的住所或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無(wú)法聯(lián)系、公示信息隱瞞真實(shí)情況及弄虛作假、未按規(guī)定期限履行即時(shí)信息公示義務(wù)等，并以此作為載入企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄的依據(jù)②。截至2015年6月30日，自貿(mào)區(qū)共有6 533家企業(yè)載入異常名錄，其中，67.7%是企業(yè)未按期履行年報(bào)公示義務(wù)，31.1%的企業(yè)屬于登記住所無(wú)法聯(lián)系，屬于弄虛作假企業(yè)僅為68家，占1%，未按規(guī)定期限履行即時(shí)信息公示義務(wù)的為0。具體分析這四類情形，未按規(guī)定期限履行年報(bào)公示義務(wù)、通過(guò)登記的住所或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無(wú)法聯(lián)系的企業(yè)失信較輕；而弄虛作假和未按規(guī)定期限履行即時(shí)信息公示義務(wù)這兩類失信行為比較嚴(yán)重，但占比很少。這表明異常名錄對(duì)于企業(yè)失信行為信息的歸集還有待充實(shí)，對(duì)失信程度的甄別還要進(jìn)一步細(xì)分。

3．利用異常名錄制度實(shí)施懲戒的“威懾力”不夠

按照異常名錄制度規(guī)定，滿3年仍未履行公示義務(wù)的企業(yè)將列入嚴(yán)重違法企業(yè)“黑名單”。由于異常名錄推行僅1年多，實(shí)際上還沒(méi)有企業(yè)被納入“黑名單”。即便有企業(yè)納入“黑名單”，工商部門(mén)能夠?qū)嵤┑淖顕?yán)厲懲罰是企業(yè)法定代表人、負(fù)責(zé)人3年內(nèi)不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人，“黑名單”制度實(shí)際懲戒效力不足。

由此可見(jiàn)，在利用異常名錄推動(dòng)建立以信用管理手段為核心、實(shí)現(xiàn)政府管理由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，企業(yè)法人信用信息的歸集來(lái)源仍較單一，無(wú)法全面準(zhǔn)確判別市場(chǎng)主體的失信狀況，建立“一處失信、處處受限”的社會(huì)聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制有待進(jìn)一步破題。

二、自貿(mào)區(qū)深化政府職能轉(zhuǎn)變的總體思路

（一）指導(dǎo)思想

以十八大、十八屆三中、四中全會(huì)為指導(dǎo)，圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，立足上海建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)，深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持審批透明、信息公開(kāi)、程序規(guī)范的要求，推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先進(jìn)的政府管理理念、手段和方法，使政府權(quán)力運(yùn)行更加透明、辦事流程更加清晰、程序執(zhí)行更加規(guī)范、服務(wù)導(dǎo)向更加凸顯，逐步建立體現(xiàn)“兩高兩少兩尊重”理念的現(xiàn)代政府、服務(wù)政府、高效政府和廉潔政府。

（二）主要原則

1．堅(jiān)持突出簡(jiǎn)政放權(quán)

緊緊圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)，“該管則管”，為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造良好的上進(jìn)的公平的發(fā)展環(huán)境，“該放則放”，通過(guò)權(quán)力下放激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，提升政府服務(wù)效率。

2．堅(jiān)持區(qū)內(nèi)區(qū)外聯(lián)動(dòng)

把自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)與區(qū)外改革的實(shí)際緊密聯(lián)系，推動(dòng)改革經(jīng)驗(yàn)向區(qū)外輻射，同時(shí)把區(qū)縣改革監(jiān)管中形成的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)自貿(mào)區(qū)平臺(tái)進(jìn)一步深化，推動(dòng)形成更有針對(duì)性的改革創(chuàng)新。

3．堅(jiān)持法治意識(shí)前置

政府依法行政是貫徹依法治國(guó)方略、提高行政管理水平的基本要求，推動(dòng)政府監(jiān)管創(chuàng)新要在法治框架內(nèi)進(jìn)行，堅(jiān)持依法行政，既要改革創(chuàng)新，又要以法治為基本前提。

4．堅(jiān)持應(yīng)用技術(shù)手段

政府監(jiān)管創(chuàng)新要積極適應(yīng)市場(chǎng)需求，善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段和管理平臺(tái)，健全政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)的工作機(jī)制，將運(yùn)用大數(shù)據(jù)作為提高政府治理能力的重要手段，不斷提高政府服務(wù)和監(jiān)管的針對(duì)性、有效性。

5．堅(jiān)持社會(huì)力量參與

政府監(jiān)管創(chuàng)新僅僅依靠行政手段難以適應(yīng)日益復(fù)雜的監(jiān)管任務(wù)，必須動(dòng)員廣大社會(huì)力量共同參與到政府監(jiān)管中來(lái)，推動(dòng)完善企業(yè)誠(chéng)信體系和市場(chǎng)自治自律體系，形成行政監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律、公眾參與的綜合管理和監(jiān)督體系。

（三）基本思路

自貿(mào)區(qū)內(nèi)推進(jìn)的事中事后監(jiān)管改革是對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變的有益探索，要充分借鑒自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)全市政府監(jiān)管方式和手段創(chuàng)新?！袄靡粋€(gè)平臺(tái)”，充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的平臺(tái)作用，大膽闖、大膽試，并積極推動(dòng)改革效應(yīng)的推廣溢出；“建立一個(gè)體系”，探索建立由發(fā)現(xiàn)機(jī)制、懲戒機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成的事中事后監(jiān)管體系；“形成一個(gè)突破”，動(dòng)員多方力量、運(yùn)用多種手段推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管破題，探索形成一條模塊化、領(lǐng)域型、鏈條式的實(shí)踐路徑；“突出一個(gè)核心”，加快完善以信用為核心的事中事后監(jiān)管體系，加快建立市場(chǎng)主體事前的信用承諾制度，做實(shí)“一處失信、處處受限”的社會(huì)懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

三、自貿(mào)區(qū)深化政府職能轉(zhuǎn)變的舉措建議

2016年是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)后的第一年，擴(kuò)區(qū)后政府職能轉(zhuǎn)變涉及的內(nèi)容和部門(mén)也相應(yīng)擴(kuò)大；2016年也是“十三五”的開(kāi)局之年，全面深化改革進(jìn)入到?jīng)Q定性成果的攻堅(jiān)階段，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要在全面深化改革的總體框架內(nèi)，主動(dòng)探索，率先突破。為此，未來(lái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，目標(biāo)要瞄準(zhǔn)在重點(diǎn)領(lǐng)域取得關(guān)鍵性突破和標(biāo)志性成果，建議著力聚焦兩大領(lǐng)域：一是突出有獲得感的改革，以證照分離改革方案落實(shí)為核心，深化行政審批制度改革，努力營(yíng)造讓百姓有獲得感、讓企業(yè)有便利感的國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境。二是突出有效率的改革，以事中事后監(jiān)管創(chuàng)新為核心，提高政府管理效率和為市場(chǎng)服務(wù)的能力，以“放、管、服”為核心，推動(dòng)改革取得新突破。

（一）推動(dòng)落實(shí)證照分離改革試點(diǎn)

第一，本著“合理擴(kuò)圍、聚焦提效、突出透明”的原則，采用專業(yè)化業(yè)務(wù)“單一窗口”+各部門(mén)“小窗口”的運(yùn)行方式，適度擴(kuò)大辦理事項(xiàng)覆蓋范圍，歸并審批事項(xiàng)、減化壓縮流程，提高運(yùn)行效率（見(jiàn)圖4）。以化工企業(yè)為例，專業(yè)化業(yè)務(wù)“單一窗口”指的是：企業(yè)法務(wù)部門(mén)在通用類證照“單一窗口”辦理完成營(yíng)業(yè)執(zhí)照等4張證照后即成為合法經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，其后，企業(yè)財(cái)務(wù)類部門(mén)在財(cái)務(wù)類“單一窗口”辦理銀行基本戶等4張證照，企業(yè)供應(yīng)鏈相關(guān)部門(mén)在進(jìn)出口貿(mào)易類“單一窗口”辦理海關(guān)注冊(cè)登記證等12張證照。這種做法是政府按照外資企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)劃分來(lái)設(shè)置多個(gè)單一窗口，保證一個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)功能對(duì)應(yīng)同一個(gè)窗口，給企業(yè)帶來(lái)真正便利。各部門(mén)“小窗口”指的是企業(yè)可以在海關(guān)、商檢、商務(wù)委各個(gè)部門(mén)將該部門(mén)相關(guān)全部證照一次性辦理完成，實(shí)現(xiàn)同一部門(mén)證照事項(xiàng)一口受理、一次辦理、同步發(fā)證。第二，推進(jìn)網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)。加快審批流程標(biāo)準(zhǔn)化、電子化和審批信息共享平臺(tái)建設(shè)，盡可能把審批事項(xiàng)接入網(wǎng)上政務(wù)大廳，實(shí)行全流程網(wǎng)上辦理、實(shí)時(shí)電子監(jiān)察和信息公開(kāi)，消除審批灰色地帶。第三，第三方事前介入事權(quán)下放。應(yīng)由過(guò)去單純從政府的角度出發(fā)決定減少哪些審批事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽屍髽I(yè)等利益主體參與到改革政策的制定中來(lái)，邀請(qǐng)第三方社會(huì)力量參與事前評(píng)估，提高事權(quán)下放的針對(duì)性，做到對(duì)癥下藥、有的放矢。

圖4　證照分離 專業(yè)化業(yè)務(wù)“單一窗口”+各部門(mén)“小窗口”運(yùn)行方式

（二）完善事中事后監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)

不謀全局者，不足謀一域。上海自貿(mào)區(qū)的事中事后監(jiān)管要在“6+1”體系的基礎(chǔ)上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將零散、碎片化的監(jiān)管內(nèi)容通過(guò)一套完整的機(jī)制設(shè)計(jì)對(duì)各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。探索建立由發(fā)現(xiàn)機(jī)制、懲戒機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成的事中事后監(jiān)管體系。第一，發(fā)現(xiàn)機(jī)制用好大平臺(tái)。通過(guò)構(gòu)建信用信息平臺(tái)，將政府部門(mén)的監(jiān)管端口后移至市場(chǎng)主體的實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，建議在區(qū)級(jí)層面統(tǒng)籌考慮設(shè)立發(fā)現(xiàn)平臺(tái)，充分發(fā)揮信息技術(shù)和信用監(jiān)管理念，增強(qiáng)從過(guò)去依靠單一部門(mén)到依靠大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)的方式。第二，懲戒機(jī)制強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)。各執(zhí)法部門(mén)之間加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，按照《浦東綜合配套改革試點(diǎn)總體方案》，自貿(mào)區(qū)與浦東新區(qū)雙區(qū)聯(lián)動(dòng)，賦予浦東部門(mén)立法權(quán)，調(diào)整建立與事中事后監(jiān)管相適應(yīng)的部門(mén)規(guī)章制度，形成社會(huì)信用聯(lián)動(dòng)懲戒的閉環(huán)系統(tǒng)。第三，監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)社會(huì)參與。通過(guò)加強(qiáng)各部門(mén)信息共享及大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用，在區(qū)級(jí)層面建立并強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制，引入社會(huì)第三方的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)各部門(mén)將事中事后監(jiān)管落到實(shí)處。

（三）加快推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管破題

進(jìn)一步劃清政府與市場(chǎng)的管理邊界，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍，選擇若干企業(yè)、居民關(guān)切度高、審批和管理的技術(shù)性強(qiáng)、資格審批和技術(shù)審批可分離、市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)的力量相對(duì)成熟的領(lǐng)域，推動(dòng)開(kāi)展政府與社會(huì)共同參與的行業(yè)監(jiān)管模式試點(diǎn)，探索形成一條模塊化、領(lǐng)域型、鏈條式的實(shí)踐路徑。以浦東建筑領(lǐng)域的專業(yè)監(jiān)管制度改革為示范和樣本，充分借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快推開(kāi)行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)新，主要是：第一，充分發(fā)揮信息技術(shù)手段的監(jiān)管效率。比如，美國(guó)建筑管理系統(tǒng)普遍采用BIS（建筑信息管理系統(tǒng)），市區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)與承包商、管理機(jī)構(gòu)與專業(yè)協(xié)會(huì)之間都采用電腦聯(lián)網(wǎng)。建筑物的基本概況、在建工程各種數(shù)據(jù)、施工企業(yè)素質(zhì)狀況等全部輸入電腦，隨時(shí)可以查閱各種數(shù)據(jù)，連項(xiàng)目報(bào)建、審批、工程竣工等各種手續(xù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)辦理。第二，積極探索專業(yè)人士認(rèn)可制度。比如，新加坡政府建立了以資質(zhì)人員為核心的設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)制度，所謂資質(zhì)人員是已經(jīng)在新加坡注冊(cè)為建筑師或?qū)I(yè)工程師的人員，是設(shè)計(jì)審查制度的被審查主體。業(yè)主委任資質(zhì)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理是項(xiàng)目開(kāi)工許可的必要條件。再如，香港的《建筑物條例》明確規(guī)定，認(rèn)可人士對(duì)簽署的“圖則、結(jié)構(gòu)詳圖或計(jì)算數(shù)據(jù)負(fù)起所有責(zé)任”。深圳市住房和建設(shè)局正會(huì)同前海管理局研究制定《深圳市建筑市場(chǎng)綜合改革試點(diǎn)方案》③，其特色之一是探索實(shí)行監(jiān)理制度改革，允許建筑師、建造師、結(jié)構(gòu)師、巖土工程師以注冊(cè)監(jiān)理工程師名義開(kāi)展業(yè)務(wù)。第三，探索項(xiàng)目分類監(jiān)管。如，香港的社會(huì)投資項(xiàng)目與政府投資項(xiàng)目實(shí)施分類管理，社會(huì)投資歸屋宇署管理，政府投資歸工務(wù)局管理，工務(wù)局的項(xiàng)目不需要審批，也沒(méi)有施工許可證，工務(wù)局以業(yè)主身份自行尋找設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位，工務(wù)署審批自己的項(xiàng)目。第四，加快完善監(jiān)管創(chuàng)新的配套舉措。如，法國(guó)推行強(qiáng)制性工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度，實(shí)行浮動(dòng)擔(dān)保與保險(xiǎn)費(fèi)率制，承包商擔(dān)保與保險(xiǎn)費(fèi)率根據(jù)建筑物的風(fēng)險(xiǎn)程度、承包商的聲譽(yù)、質(zhì)量檢查的深度等綜合加以考慮，一般要負(fù)擔(dān)相當(dāng)于工程總造價(jià)1.5%～4%的保險(xiǎn)費(fèi)。

（四）加強(qiáng)信用監(jiān)管和聯(lián)動(dòng)懲戒

加快完善以信用為核心的事中事后監(jiān)管體系。第一，加快建立市場(chǎng)主體事前的信用承諾制度。落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》，明確市場(chǎng)主體準(zhǔn)入前以規(guī)范格式向社會(huì)作出公開(kāi)承諾，自愿接受對(duì)違法失信行為的約束和懲戒，納入年報(bào)公示內(nèi)容，列入市場(chǎng)主體信用記錄。第二，做實(shí)“一處失信、處處受限”的社會(huì)懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在自貿(mào)區(qū)率先推動(dòng)建立失信信息發(fā)現(xiàn)與信用聯(lián)動(dòng)懲戒的有效機(jī)制。一方面，要以上海市公共信用信息平臺(tái)為載體，加強(qiáng)信用信息歸集，提升政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)市場(chǎng)主體“一處失信”行為的發(fā)現(xiàn)和綜合判斷能力，在市信用平臺(tái)已歸集89項(xiàng)信用信息基礎(chǔ)上，研究制定第二批重點(diǎn)信用信息目錄，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府征信數(shù)據(jù)與社會(huì)征信數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享。另一方面，政府部門(mén)要在專項(xiàng)資金審批、食品藥品安全、建設(shè)工程招投標(biāo)、居住證積分管理、財(cái)稅扶持等重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)信用信息的運(yùn)用，盡快形成“處處受限”的閉環(huán)鏈條。第三，完善異常名錄制度應(yīng)用機(jī)制。提高異常名錄制度的知曉度和部門(mén)使用頻率，推動(dòng)各部門(mén)主動(dòng)參考運(yùn)用異常名錄，抓緊研究出臺(tái)異常名錄制度在部門(mén)監(jiān)管中的使用細(xì)則。完善異常名錄對(duì)市場(chǎng)主體失信信息的歸集機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)監(jiān)管信息共享，監(jiān)督落實(shí)企業(yè)按要求履行行政處罰等即時(shí)信息的公示。在自貿(mào)區(qū)率先推出行業(yè)“黑名單”制度，研究完善嚴(yán)重違法企業(yè)“黑名單”的觸發(fā)機(jī)制等。

（五）理順一級(jí)政府管理體制

第一，強(qiáng)化各職能主體之間的職能聯(lián)動(dòng)。自貿(mào)區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)綜合協(xié)調(diào)局、政策研究局和對(duì)外聯(lián)絡(luò)局3個(gè)職能局，承擔(dān)自貿(mào)區(qū)改革推進(jìn)、政策協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新研究、統(tǒng)計(jì)評(píng)估等職能。從政策執(zhí)行的實(shí)際效果來(lái)看，市區(qū)兩級(jí)之間、自貿(mào)區(qū)與新區(qū)委辦局之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不順暢。如，擴(kuò)區(qū)后，市里各條線委辦局的改革措施需進(jìn)一步由原保稅區(qū)擴(kuò)大落實(shí)到浦東新區(qū)政府層面；新區(qū)委辦局與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)3個(gè)內(nèi)設(shè)局之間自貿(mào)區(qū)相關(guān)職責(zé)分配有待更加清晰劃分。下一步改革應(yīng)注重強(qiáng)化上海市與浦東新區(qū)、浦東新區(qū)與自貿(mào)區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)，調(diào)動(dòng)浦東新區(qū)政府各委辦局將合署辦公理念融入到自貿(mào)區(qū)管理體制中，理順自貿(mào)區(qū)3個(gè)內(nèi)設(shè)局與浦東新區(qū)區(qū)委各部門(mén)的關(guān)系，重點(diǎn)體現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能，增強(qiáng)“協(xié)調(diào)性”作用。

第二，發(fā)揮片區(qū)局的主觀能動(dòng)作用。自貿(mào)區(qū)管委會(huì)設(shè)保稅區(qū)管理局、陸家嘴管理局、金橋管理局、張江管理局、世博管理局等5個(gè)片區(qū)局。從實(shí)際運(yùn)作的效果來(lái)看，保稅區(qū)管理局負(fù)責(zé)管理自貿(mào)區(qū)老區(qū)28.78平方公里的行政事務(wù)，自貿(mào)區(qū)賦予的職能與其原有工作職能高度重合，有助于其積極主動(dòng)性的發(fā)揮，但除保稅區(qū)外的其他4個(gè)片區(qū)局目前主要承擔(dān)對(duì)上壓力測(cè)試和企業(yè)需求梳理功能，與自貿(mào)區(qū)相關(guān)的職能潛力尚未充分釋放。今后片區(qū)局的職能轉(zhuǎn)變應(yīng)關(guān)注于根據(jù)各自管轄區(qū)域的特點(diǎn)探索先行先試的理念、方法、舉措，并進(jìn)一步形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，增強(qiáng)“主動(dòng)性”作用。

注釋：

①BIM是英文Building Information Modeling的縮寫(xiě)，中文名為“建筑信息模型”，指的是一種基于三維數(shù)字化技術(shù)的數(shù)字建筑模型，利用該模型可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)管理。BIM技術(shù)以其計(jì)算、協(xié)同、共享、可視等能力，推動(dòng)建筑業(yè)從粗放式管理向精細(xì)化管理過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)從各自為戰(zhàn)向產(chǎn)業(yè)協(xié)同的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)工業(yè)化和信息化的高度融合。BIM技術(shù)被稱為建筑業(yè)的信息革命，是一種全新的技術(shù)管理手段，在優(yōu)化設(shè)計(jì)、優(yōu)化建設(shè)過(guò)程和優(yōu)化管理等方面可大大提高工作效率。BIM可以容納從設(shè)計(jì)到建成使用，甚至是使用周期終結(jié)的全過(guò)程信息，并且各種信息始終是建立在一個(gè)三維模型數(shù)據(jù)庫(kù)中。這些信息在建筑設(shè)計(jì)、施工和管理的過(guò)程中能加快決策進(jìn)度、提高決策質(zhì)量，從而使項(xiàng)目質(zhì)量提高，收益增加。

②根據(jù)國(guó)務(wù)院《企業(yè)信息公示暫行條例》和國(guó)家工商總局《企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理暫行辦法》有關(guān)規(guī)定，企業(yè)需在20個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示的即時(shí)信息包括：受到行政處罰、知識(shí)產(chǎn)權(quán)出質(zhì)登記等6類信息，但對(duì)于這類信息是否能夠及時(shí)反饋公示，尚缺乏監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。

③易曉春、郭恩宜：《前海擬打造建筑市場(chǎng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)》，深圳政府在線，http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/ bmdt/201511/t20151110_3350176.htm，2015年11月10日。

■責(zé)任編輯：張 煒

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