新常態(tài)下中部地區(qū)中小城市發(fā)展困境與規(guī)劃探索
——以江西省鷹潭市為例

文 孫 娟 Sun Juan 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院副院長、高級城市規(guī)劃師張一凡 Zhang Yifan 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院城市規(guī)劃師孫曉敏 Sun Xiaomin 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院城市規(guī)劃師

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新常態(tài)下中部地區(qū)中小城市發(fā)展困境與規(guī)劃探索
——以江西省鷹潭市為例

文 孫 娟 Sun Juan 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院副院長、高級城市規(guī)劃師
張一凡 Zhang Yifan 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院城市規(guī)劃師
孫曉敏 Sun Xiaomin 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院城市規(guī)劃師

新常態(tài)

中小城市

困境

精明收縮

鷹潭

在上一輪高速發(fā)展過程中，我國城市發(fā)展探索出兩條路徑，一是依賴招商引資實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，二是依賴土地財政實現(xiàn)城市擴張。新常態(tài)下我國中小城市面臨著招商引資乏力、房地產(chǎn)過剩、城市空間擴張過度等問題，甚至存在土地財政斷裂危機。在這一背景下，關(guān)注增量擴張的傳統(tǒng)規(guī)劃手法變得難以適應(yīng)，探尋新常態(tài)下中小城市的規(guī)劃方法成為新的命題。以江西省鷹潭市為例，剖析城市發(fā)展的內(nèi)在困境和背后動因，結(jié)合規(guī)劃實踐探索，指出：新時期城市規(guī)劃，需要更科學(xué)的規(guī)劃理念，關(guān)注市場社會，走向精明收縮；需要更系統(tǒng)的規(guī)劃內(nèi)容，戰(zhàn)略與策劃兼顧，設(shè)計貫穿規(guī)劃；需要更有效的規(guī)劃手段，綜合平臺應(yīng)用，空間動態(tài)監(jiān)管。

改革開放第一個三十年所創(chuàng)造的經(jīng)濟高速增長期，使整個社會習(xí)慣了日新月異的速度和立竿見影的效果，城市建設(shè)亦是如此，無論是建設(shè)決策者還是規(guī)劃編制者，都容易陷入求快、求大、求新的功利思維中。［1］進(jìn)入后危機時代和城鎮(zhèn)化中期之后，在宏觀經(jīng)濟不振、生態(tài)環(huán)境惡化、資源難以為繼等現(xiàn)實情境的疊加影響下，各項社會發(fā)展增速普遍回落，新常態(tài)下的城市傳統(tǒng)增量擴張路徑出現(xiàn)困局。由于中小城市在規(guī)模、階段和動力等方面處在相對劣勢，新常態(tài)對其影響更加深遠(yuǎn)。因此從規(guī)劃視角為中小城市尋找發(fā)展動力、探索可行路徑，成為當(dāng)下的重要命題。

一、新常態(tài)下的城市挑戰(zhàn)與規(guī)劃轉(zhuǎn)型

（一）新常態(tài)下城市挑戰(zhàn)頻現(xiàn)

新常態(tài)［2］是在現(xiàn)實分析基礎(chǔ)上對當(dāng)前國情做出的重大判斷與全新揭示，即中國經(jīng)濟已進(jìn)入一個與過去30多年高速增長期不同的新階段，提質(zhì)增效成為新的發(fā)展導(dǎo)向。2014年11月，習(xí)近平在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上首次系統(tǒng)闡述了新常態(tài)的三大特點。首先是經(jīng)濟由高增長步入中高速增長階段，從國際經(jīng)驗推斷即將經(jīng)歷經(jīng)濟明顯減速，［3］2020年以后經(jīng)濟增長率將下降到7%左右；［4］其次是結(jié)構(gòu)調(diào)整成為中高速發(fā)展下的重要任務(wù)，不斷優(yōu)化升級的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為服務(wù)業(yè)和消費的作用大幅提升，2020年服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重將上升到51.6%，消費占GDP比重將上升到60%；［4］再次是發(fā)展動力從要素、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新為主導(dǎo)的多元驅(qū)動，“劉易斯拐點”的到來和人口老齡化導(dǎo)致“人口紅利”逐漸消失，政策刺激下投資報酬遞減規(guī)律已經(jīng)顯現(xiàn)，因此未來的發(fā)展出路將轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新和效率提高。［5-6］

對于城市而言，降增速、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)動力的背后意味著傳統(tǒng)城市發(fā)展模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求趨向飽和，以基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)驅(qū)動的投資高增長時代即將結(jié)束①；另一方面，城建投資重壓下的地方政府負(fù)債已經(jīng)十分嚴(yán)重。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，考慮或有債務(wù)的地方政府債務(wù)余額近18萬億元，其中融資平臺公司負(fù)債約7萬億元，［7］繼續(xù)擴大融資規(guī)模很可能使?jié)撛陲L(fēng)險成為現(xiàn)實風(fēng)險。［8］正因如此，2014年10月國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，嚴(yán)格限制地方政府舉債行為②，從而直接影響地方政府財力，倒逼其對依賴大規(guī)模投資和土地財政的發(fā)展模式做出調(diào)整。

（二）新常態(tài)下的規(guī)劃轉(zhuǎn)型初顯

面對城市發(fā)展的新問題，城市規(guī)劃需要給出新答案。復(fù)雜的發(fā)展形勢下，業(yè)界、學(xué)界廣泛關(guān)注規(guī)劃轉(zhuǎn)型，在規(guī)劃思維、規(guī)劃對象和規(guī)劃方法等方面均進(jìn)行了相關(guān)探討。

規(guī)劃思維上，規(guī)劃關(guān)注重點正在轉(zhuǎn)變。首先從關(guān)注政府訴求轉(zhuǎn)向關(guān)注市場和社會。上一輪高速增長期取得的經(jīng)濟成就與社會和環(huán)境的歷史欠賬反差巨大，這要求規(guī)劃理念更加側(cè)重社會發(fā)展需求和生態(tài)文明建設(shè)，推動社會公眾參與影響規(guī)劃決策，建立完善的生態(tài)規(guī)劃體系，有效引導(dǎo)城市全方位發(fā)展。［9-10］其次，從關(guān)注增量轉(zhuǎn)向關(guān)注存量和減量。上一輪高速發(fā)展造成了粗放的空間利用與增長，新常態(tài)下更多的工作將轉(zhuǎn)向存量挖潛，城市規(guī)劃需要從確定合理規(guī)模、統(tǒng)籌增量空間、調(diào)整存量結(jié)構(gòu)、推動城市更新和創(chuàng)新政策機制等方面對規(guī)劃方法路徑進(jìn)行創(chuàng)新與探索。［11-12］再次，從開展多頭規(guī)劃轉(zhuǎn)向關(guān)注多規(guī)合一。各部門規(guī)劃“打架”導(dǎo)致規(guī)劃工作自相矛盾的情況長期存在，從政府到社會對多規(guī)合一的訴求日益增強，相關(guān)學(xué)者提出了多規(guī)合一的具體內(nèi)涵與工作思路，為技術(shù)協(xié)作與協(xié)同管理提供支撐。［13-14］最后，從關(guān)注空間方案轉(zhuǎn)向關(guān)注規(guī)劃實施與空間治理。相對于空間方案，規(guī)劃實施與空間治理是更廣泛、更深層次的發(fā)展問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃作用的發(fā)揮是加強城鄉(xiāng)治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要平臺，［15］應(yīng)該將城鄉(xiāng)規(guī)劃置于國家治理現(xiàn)代化的宏大場景中進(jìn)行認(rèn)知和探索。［16］

規(guī)劃方法上，新技術(shù)、新應(yīng)用層出不窮。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，以大數(shù)據(jù)、智慧城市、實時可視化等為代表的新型空間認(rèn)知與識別方法發(fā)展迅速，對經(jīng)濟行為和群體行為的認(rèn)知更加準(zhǔn)確和清晰。伴隨著大數(shù)據(jù)概念的出現(xiàn)和技術(shù)的發(fā)展，來自智慧城市傳感網(wǎng)絡(luò)和公眾參與平臺自媒體的各種大數(shù)據(jù)逐漸與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)一起應(yīng)用到城市規(guī)劃實踐，一方面形成了新的城市規(guī)劃公眾參與方式，另一方面其產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)也為城市規(guī)劃研究提供了新的分析工具。［17］空間管理工作的電子化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化，使得數(shù)據(jù)獲取采集與分析挖掘工作更加富有實效，進(jìn)而為研究城市空間流動、土地混合利用、微觀個體分析等提供新的可能。［18］

規(guī)劃對象上，對中小城市的關(guān)注持續(xù)升溫。通過對中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫的期刊篇名進(jìn)行檢索，對中小城市的研究文獻(xiàn)達(dá)到950條，與（特）大城市的研究文獻(xiàn)1 056條基本相當(dāng)（見圖1）。從增長來看，近十年來對中小城市的研究增長迅速，尤其是2008年金融危機后相關(guān)研究已經(jīng)超過大城市，表明后危機時代的新常態(tài)下業(yè)內(nèi)對中小城市的發(fā)展更為關(guān)注。

圖1　相關(guān)文獻(xiàn)歷年數(shù)目變化（篇）

二、中小城市傳統(tǒng)發(fā)展路徑與現(xiàn)實困境

根據(jù)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，中小城市占到我國城市總量的94%③。作為大城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的中間層次，中小城市是轉(zhuǎn)移制造業(yè)和農(nóng)村勞動力的承接地，也是未來城鎮(zhèn)化的重要空間載體。上一輪發(fā)展中，中小城市通過對外輸送勞動力、對內(nèi)依靠土地財政驅(qū)動自身發(fā)展，這一發(fā)展模式?jīng)Q定了地方政府做出增量擴張的決策選擇，以期通過出讓土地獲得財政收入。后經(jīng)濟危機時期的新一輪發(fā)展中，“三期疊加”的新常態(tài)阻斷了中小城市復(fù)制先發(fā)地區(qū)的傳統(tǒng)路徑，中小城市取得了顯著建設(shè)成效的同時，新一輪發(fā)展進(jìn)退維谷：由于自身資源稟賦的局限和發(fā)展階段的限制，通過高端路徑實現(xiàn)增長缺乏條件，無法競爭過特大城市；沿襲低端增長路徑又無法作為持續(xù)動力，難以為繼。

圖2　中部三省中小城市固定資產(chǎn)投資與GDP變化（億元）

圖3　中部三省中小城市實際利用外資變化（萬美元）

本文重點關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市，選取湖北、湖南、江西中部三?。ㄒ韵潞喎Q中部三?。┑闹行〕鞘凶鳛檠芯繕颖尽＝y(tǒng)計可知中部三省擁有大城市及以上15座，中等城市17座，小城市237座④，中小城市占到城市總數(shù)的94%。中部三省的254座中小城市中，常住人口達(dá)到1.37億（2010年），將近三省總?cè)丝诘?2%，2013年GDP高達(dá)4.11萬億元，將近三省GDP總量的68%。由此可以看出，無論在數(shù)量上，還是承載人口與創(chuàng)造產(chǎn)值上，中小城市都是中部三省的重要組成部分，有必要對其發(fā)展給予足夠的重視與關(guān)注。

（一）高速增長時期中小城市傳統(tǒng)發(fā)展路徑

1.高額投資驅(qū)動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展

改革開放后的首個三十年間，井噴式的高速增長是我國經(jīng)濟發(fā)展的基本事實，［16］高額投資成為維持經(jīng)濟高速增長的重要動力之一，中小城市也表現(xiàn)出依賴投資驅(qū)動經(jīng)濟的發(fā)展特征。以中部三省為例，過去20年間中小城市的固定資產(chǎn)投資一路走高，2012年達(dá)到2.45萬億，是1992年的188倍，相當(dāng)于1997年全國的固定資產(chǎn)投資規(guī)模。同時固定資產(chǎn)投資占GDP的比重持續(xù)上升，甚至2009年高達(dá)80%，有力支撐了將近15%的年均經(jīng)濟增長，可見投資對中小城市經(jīng)濟發(fā)展的重要作用（見圖2）。

2.招商引資助推地方產(chǎn)業(yè)擴張

招商引資活動伴隨著沿海四大經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立而開展，意圖通過吸引外資和項目促進(jìn)本地發(fā)展，實質(zhì)是通過外向型生產(chǎn)將自身納入全球化生產(chǎn)鏈之中。隨著開放政策的不斷出臺和開發(fā)區(qū)的大規(guī)模設(shè)立，這一路徑成為東部沿海城市實現(xiàn)早期經(jīng)濟起步的重要手段。全面開放格局下，中部省份城市試圖復(fù)制東部地區(qū)的外向型發(fā)展模式，先后加入招商引資行列（見圖3）。2012年中部三省中小城市實際利用外資額超過113億美元，將近1992年的50倍，相當(dāng)于1991年全國實際利用外資規(guī)模。外資的注入有效助推中部三省的產(chǎn)業(yè)擴張，例如工業(yè)增加值占全國份額從2005年的8.6%上升到2014年的12.4%。

3.土地財政支撐城市品質(zhì)改善

高額投資和招商引資背后表現(xiàn)出圍繞土地的發(fā)展模式。伴隨著分稅制和房地產(chǎn)商品化，土地財政逐漸成為地方政府謀求發(fā)展的重要路徑，中小城市政府更是找到了迅速增加地方財政的“捷徑”（見圖4）。據(jù)統(tǒng)計，中小城市土地出讓收入占到財政總收入的比例從2001年的16.6%增長到2010年的76.6%（見圖5）。

土地財政一方面刺激了房地產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，另一方面也使得政府擁有改善城市建設(shè)的資金基礎(chǔ)。房地產(chǎn)的積極發(fā)展有效地解決了長期壓抑的住房需求，從原來統(tǒng)一無差別的單位建房、優(yōu)購房，轉(zhuǎn)向市場為主的、滿足多元化需求的商品房。湖北省城鎮(zhèn)人均居住面積變化顯示，2000年之后城鎮(zhèn)人均居住面積快速上升，2013年達(dá)到39平方米/人，是1990年水平的4倍。同時政府在擁有相對充裕的財政收入基礎(chǔ)上，不斷擴大向公共服務(wù)與城市風(fēng)貌的財力投放，有效提升了城市公共服務(wù)水平與空間風(fēng)貌品質(zhì)。如通過對濱江地區(qū)、老舊城區(qū)的更新改造和增加公共服務(wù)設(shè)施與資金投入，提升城市服務(wù)水平和市民幸福感。以中部三省為例，2012年中小城市財政支出將近5 000億元，相當(dāng)于1992年的60倍，年均增速高于GDP增速4個百分點。

圖4　全國地方財政收入歷年結(jié)構(gòu)變化（億元）

圖5　湖北省城鎮(zhèn)居民人均居住面積變化（m2）

圖6　國有土地向工業(yè)用地和經(jīng)營性用地流動的環(huán)節(jié)

（二）新常態(tài)下中小城市發(fā)展困境

從諸多中心城市快速發(fā)展路徑看，他們更多地采取土地財政支撐下的城市共性擴張路徑，即通過借債或PPP的模式撬動資金進(jìn)行城市開發(fā)，這一過程需要出讓土地來形成金融擔(dān)保。城市政府希望通過國有土地向工業(yè)用地和經(jīng)營性用地的流動，第一環(huán)節(jié)通過土地出讓增加財政收入，實現(xiàn)地方財政的平衡，完成土地城鎮(zhèn)化；第二環(huán)節(jié)吸引實業(yè)，繼而創(chuàng)造稅收、帶動就業(yè)、激發(fā)消費，實現(xiàn)民富，完成人口城鎮(zhèn)化，最終形成以土地財政為源動力的城市開發(fā)循環(huán)（見圖6）。這就決定了各級各地區(qū)政府選擇擴張型發(fā)展路徑——獲得維系城市滾動開發(fā)循環(huán)的驅(qū)動本源。而在后經(jīng)濟危機時期，由于外部環(huán)境與內(nèi)部成本的變化，中小城市在土地出讓后無法順利接續(xù)第二環(huán)節(jié)刺激實業(yè)發(fā)展，使得上述循環(huán)無法順利完成，發(fā)展困境不斷出現(xiàn)。

1.土地財政難以為繼：政府財政風(fēng)險和房產(chǎn)過剩

以土地財政為核心的第一環(huán)節(jié)往往以新城新區(qū)建設(shè)為載體，新城土地財政收入成為地方財政的重要構(gòu)成（見圖7）。另一方面新城土地也成為政府貸款融資的重要資本與工具，將土地抵押給銀行的方式進(jìn)行融資，成為政府獲取資金的重要手段。許多新城甚至在土地出讓前，就已經(jīng)將土地抵押給銀行進(jìn)行融資。地塊與公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行捆綁開發(fā)，提前透支土地貸款融資的情況已經(jīng)屢見不鮮。2002～2012年的10年間，地方政府的負(fù)債增長了10倍，其中最大份額即是依靠土地抵押換取的銀行貸款（見圖8）。而新城一旦真正出現(xiàn)房地產(chǎn)市場不景氣、土地出讓難的困境，政府則面臨高負(fù)債，甚至財政斷裂的風(fēng)險。

而在市場自發(fā)調(diào)節(jié)下，新城開發(fā)主要以房地產(chǎn)類土地出讓為核心。當(dāng)新城房地產(chǎn)市場出現(xiàn)供過于求，銷售有限，庫存過高的問題后，新城新區(qū)也開始出現(xiàn)土地出讓難、土地開發(fā)難的情況，政府將面臨資金難回籠、負(fù)債過高的財政風(fēng)險。同時在房地產(chǎn)商品化前期，剛性需求的瞬間釋放通常表現(xiàn)出樂觀的市場信號，往往刺激市場加大開發(fā)規(guī)模。但爆發(fā)性增長過后是逐步回穩(wěn)的住房需求，尤其在中小城市較低的人口集聚水平下，很難出現(xiàn)持續(xù)的大規(guī)模需求。巨大的建設(shè)量使得房地產(chǎn)面臨巨大風(fēng)險。全國目前已存在超過7億平方米的住房庫存，中小城市的住房庫存過高問題更加嚴(yán)峻。部分中小城市住房商品化后，過量的投放導(dǎo)致供過于求，住房庫存量為合理庫存量數(shù)倍，但由于中小城市人口和需求有限，部分中小城市甚至需要十余年才能消化完畢。

圖7　中部三省實際利用外資增速變化

圖8　全國地方政府歷年負(fù)債情況（億元）

圖9　2000-2012年江西省各市縣二產(chǎn)比重變化圖

2.稅收財政動力不足：產(chǎn)業(yè)根植性弱，成本變化引發(fā)企業(yè)快進(jìn)快出

與東部地區(qū)發(fā)展不同的是，中部地區(qū)不再具有上世紀(jì)八、九十年代發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的歷史機遇期，中國逐漸由引資國成為投資國，使得招商難度不斷增加。三省實際利用外資的增速總體呈現(xiàn)下滑趨勢，側(cè)面反映了招商引資面臨的困境。外部國際市場的持續(xù)低迷和內(nèi)需市場的有限發(fā)育，加劇了支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的情況，使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢減弱。同時中部地區(qū)勞動力、土地、交通成本普遍抬高后，低成本優(yōu)勢競爭難以為繼，區(qū)縣間的依靠低成本競爭實現(xiàn)工業(yè)化的時代已到盡頭。在對江西省各城市二產(chǎn)比重變化進(jìn)行過程分析發(fā)現(xiàn)，2005年以前省域工業(yè)化更多集中在南昌及滬昆線上的中心城市；而2005～2008年工業(yè)化開始沿滬昆軸線擴散，呈現(xiàn)帶狀分布；2008年后江西縣域工業(yè)化全面推進(jìn)，滬昆軸線比重下降，外圍山區(qū)縣二產(chǎn)比重不斷上升（見圖9）。這種現(xiàn)象背后面臨的實際隱患是新一輪中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移根植性不強，基于低成本、低地價的企業(yè)從中心城市迅速流失。

三、新常態(tài)下中小城市規(guī)劃方法探索：以鷹潭為例

土地財政式微和稅收財政空虛的雙重壓力使得中小城市面臨發(fā)展困境：常規(guī)的城市定位判斷和指標(biāo)體系分析無法解決發(fā)展乏力的問題，嚴(yán)峻的資源環(huán)境條件不容許無節(jié)制的增量擴張，傳統(tǒng)土地開發(fā)模式造成城市財政風(fēng)險上升。傳統(tǒng)規(guī)劃“創(chuàng)造增量”的手法無法繼續(xù)套用復(fù)制，中小城市規(guī)劃要求走向定制化、精細(xì)化。本文以江西省鷹潭市的規(guī)劃工作為例，闡述面對新常態(tài)進(jìn)行的規(guī)劃探索。

（一）鷹潭城市發(fā)展特征

鷹潭市位于江西省東北部，滬昆線上的重要節(jié)點，市域面積3 560平方公里，是中部地區(qū)典型的中等城市。2013年常住人口114萬，城鎮(zhèn)化率52.7%，全市人均GDP 4.85萬元，人均財政收入8 100元。上一輪發(fā)展中鷹潭市形成了“因路而生、因銅而旺”的傳統(tǒng)路徑，表現(xiàn)出忽視市場、依賴土地、投資驅(qū)動的典型特征。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，市場發(fā)育不足

由于銅產(chǎn)業(yè)一枝獨秀，2014年鷹潭市二產(chǎn)比重達(dá)到62%，三產(chǎn)比重為30%，工業(yè)主導(dǎo)特征明顯（見圖10）。第二產(chǎn)業(yè)以銅產(chǎn)業(yè)為核心的第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展動力較為單一，2012年鷹潭市的銅冶煉加工產(chǎn)業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重達(dá)到90%以上，并持續(xù)上升。

上一輪的產(chǎn)業(yè)招商在政府的干預(yù)下，通過低地價、低稅率、低工酬等優(yōu)惠手段吸引企業(yè)入駐。企業(yè)問卷顯示，78%企業(yè)選擇鷹潭主要看中了稅收優(yōu)惠、地價便宜、勞動力成本低等非產(chǎn)業(yè)因素，沒有關(guān)聯(lián)企業(yè)或少數(shù)關(guān)聯(lián)企業(yè)的占65%。由于并未充分發(fā)揮市場自主性，沒能建立穩(wěn)固的經(jīng)濟聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致企業(yè)根植性較弱。隨著新常態(tài)下成本的迅速抬升，鷹潭面臨企業(yè)再度轉(zhuǎn)移、外來投資下滑、產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)空心的現(xiàn)實問題（見圖11）。

2.土地擴張迅猛，發(fā)展方向搖擺

外來投資和企業(yè)稅源的匱乏進(jìn)一步加劇了對土地財政的依賴，據(jù)統(tǒng)計2013年鷹潭市區(qū)土地出讓金收入高達(dá)15億元，占當(dāng)?shù)刎斦愂?5%。與之對應(yīng)的是鷹潭城市的迅速擴張，2007～2013年間城市建設(shè)用地由25km2增至31km2，而人口僅從20萬人增至23萬人，用地拓展明顯快于人口增長，建設(shè)用地的開發(fā)相對粗放（見圖12）。

受制于土地的財政體制其根本在于可供開發(fā)的空間載體，以增加財政收入為目的的開發(fā)使得在追逐可供開發(fā)的土地，而拋棄城市整體的宏觀發(fā)展與戰(zhàn)略方向。鷹潭的城市擴張就表現(xiàn)出發(fā)展方向反復(fù)搖擺、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的特點。通過建設(shè)用地比對可以看出，在過去二十年間鷹潭城市空間拓展先后經(jīng)歷了向東、轉(zhuǎn)西、再向東、又向北的多輪方向調(diào)整（①老城；②梅園；③鷹潭高新區(qū)；④高橋體育；⑤月湖新城；⑥信江新區(qū)。）。

圖10　1983-2011年鷹潭市三次產(chǎn)業(yè)比重變化

圖11　1995-2012年鷹潭市GDP與江銅主營收入水平

圖12　中心城區(qū)2007-2013年建設(shè)用地比對

圖13　鷹潭市月湖區(qū)近6年房地產(chǎn)銷售與庫存情況

3.城建效果顯著，樓市風(fēng)險上升

伴隨著新城新區(qū)④的建設(shè)和城建支出的增長，鷹潭城市建設(shè)水準(zhǔn)不斷提高。鷹潭十年累計銷售房地產(chǎn)面積約300萬m2，投資4億元建設(shè)信江濱江公共空間。一方面滿足了市民居住需求，有效改善居住條件；另一方面美化了城市風(fēng)貌，極大提升城區(qū)品質(zhì)。

過度飽和的房地產(chǎn)市場和過快的住房供應(yīng)無法及時消化，導(dǎo)致庫存偏高。2013年鷹潭市區(qū)房地產(chǎn)庫存量約為500萬m2，房屋銷售面積約為70萬m2，存量與銷售量差距高達(dá)7倍多，超過合理閾值⑤（見圖13）。而按照最高年份住房銷售量計算，消耗完現(xiàn)有庫存大約需10年時間。同時購房人群結(jié)構(gòu)上發(fā)生轉(zhuǎn)變，市區(qū)居民購房比重在從2010年47%下降到2014年27%，購房需求開始從本地剛需為主轉(zhuǎn)為周邊區(qū)縣投資性購房為主（見圖14）。

（二）規(guī)劃理念與方法探索

1.更科學(xué)的規(guī)劃理念：關(guān)注市場社會，走向精明收縮

在政府調(diào)控手段有限、財政負(fù)債風(fēng)險增加的情形下，規(guī)劃需要調(diào)整重點，更多地關(guān)注市場反應(yīng)與社會訴求，結(jié)合訪談、問卷、城市體驗等多手段研判核心問題與未來趨勢。在鷹潭的調(diào)研過程中，項目組有針對性地選擇了房地產(chǎn)商、工商業(yè)企業(yè)、市民和村民等主體代表，發(fā)放相應(yīng)問卷了解其發(fā)展訴求。訪談問卷之外，通過騎行、步行等慢行方式感知城市生活，深入數(shù)十個鄉(xiāng)村了解農(nóng)民城鎮(zhèn)化意愿等，通過多視角多手段綜合客觀地掌握鷹潭實際發(fā)展情況。由此得出結(jié)論，應(yīng)更著重市場與公眾調(diào)研，重點了解行業(yè)發(fā)展動向、產(chǎn)品消化能力等；應(yīng)加強公眾百姓調(diào)研，了解市民城市生活服務(wù)需求，科學(xué)評判城市公共服務(wù)資源供給。

圖14　鷹潭市月湖區(qū)近5年購房人群來源地

圖15　總體設(shè)計圖

在轉(zhuǎn)變關(guān)注重點的同時，堅決轉(zhuǎn)變發(fā)展思路。發(fā)展方向無序是鷹潭現(xiàn)階段的重要問題，有限的土地空間與未來財政收入是矛盾制約未來發(fā)展的關(guān)鍵因素。在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求下，推動土地財政退出，加速向稅收財政轉(zhuǎn)變，追求可持續(xù)的發(fā)展方式。通過關(guān)注運營機制、土地批租和抵押以及市場需求，采用協(xié)商式規(guī)劃的方法，通過近遠(yuǎn)期協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提出適應(yīng)鷹潭發(fā)展的精明收縮戰(zhàn)略，實現(xiàn)突出重點與規(guī)?？s減相結(jié)合。繼而劃定都市區(qū)，整合強化重點地區(qū)的發(fā)展格局。在充分評估論證城市發(fā)展資源和基礎(chǔ)條件之后，提出“北進(jìn)、南優(yōu)、東收、西聯(lián)”的空間發(fā)展策略，做到有增長、有預(yù)留、有縮減、有更新，將城市開發(fā)規(guī)模限制在合理可行的范圍之內(nèi)。明確重點縮減東部月湖新城，降低等級作為居住配套發(fā)展組團(tuán)。在恢復(fù)合理的庫存量和尋求到新城的新發(fā)展動力之前，住宅銷售應(yīng)以消化庫存為主，避免新開發(fā)住宅項目，暫緩居住用地供應(yīng)，實行居住用地的科學(xué)增長。對非重點發(fā)展地區(qū)空間規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)縮減，實現(xiàn)城市空間的精明收縮。

2.更系統(tǒng)的規(guī)劃內(nèi)容：戰(zhàn)略與策劃兼顧，設(shè)計貫穿規(guī)劃

面對傳統(tǒng)工業(yè)化路徑和土地財政的巨大慣性，單純的城市目標(biāo)與戰(zhàn)略很難扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展方式，城市發(fā)展動力仍然不夠明確。規(guī)劃認(rèn)為新一輪中小城市發(fā)展不僅要明確城市性質(zhì)和指標(biāo)體系，更要關(guān)注城市在發(fā)展過程中的發(fā)展動力找尋和功能業(yè)態(tài)策劃。總體判斷認(rèn)為，鷹潭除了關(guān)注工業(yè)化以外，在新一輪城市發(fā)展過程中更要關(guān)注多元發(fā)展動力。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、特色化（旅游、大健康、物流）多元發(fā)展是驅(qū)動中小城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，因此分別制定旅游、產(chǎn)業(yè)和空間戰(zhàn)略，明確總體發(fā)展方向。

總體規(guī)劃在制定戰(zhàn)略后，對策略部分進(jìn)行了充分研究，指明了戰(zhàn)略實施的具體路徑。為了扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)路徑的固有慣性，制定了明確的功能項目策劃，推動鷹潭城市發(fā)展動力轉(zhuǎn)型的“軟著陸”。同時編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌美化手冊，將宏觀戰(zhàn)略具體化，在規(guī)劃編制階段關(guān)注規(guī)劃實施，加強規(guī)劃的實施性。

為了增強精明收縮的準(zhǔn)確性和可操作性，采取以總體城市設(shè)計穩(wěn)定城市長遠(yuǎn)框架的技術(shù)方法（見圖15），規(guī)劃通過對城市空間資源本底條件的梳理和分析，結(jié)合鷹潭城市獨特的山水格局，提出“一江、一脊、多楔”的景觀本底構(gòu)成了未來城市發(fā)展的框架，在此基礎(chǔ)上提出“一江耀城、一脊串城、三園嵌城、四片塑城”的城市總體形態(tài)意象，強化信江兩岸及中脊的城市風(fēng)貌，塑造城市空間結(jié)構(gòu)，針對不同空間制定不同的空間增減策略（見圖16）。

圖16　 城市空間結(jié)構(gòu)圖

3.更有效的規(guī)劃手段：綜合平臺應(yīng)用，空間動態(tài)監(jiān)管

在多規(guī)合一的背景下，規(guī)劃編制與管理的平臺也將從原來各部門自成系統(tǒng)轉(zhuǎn)向在同坐標(biāo)、同尺度下融合多個核心規(guī)劃的綜合空間平臺。鷹潭通過建構(gòu)市域與中心城層面的綜合空間平臺，在平臺內(nèi)實現(xiàn)了土地、生態(tài)、耕地、空間綜合四項合一的綜合管控。在土地管控方面，鷹潭在市域與中心城區(qū)層面做到了城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃統(tǒng)一用地分類，統(tǒng)一中心城區(qū)管理范圍，統(tǒng)一空間坐標(biāo)，形成了“一圖一表”的土地空間數(shù)據(jù)（見圖17、圖18）。

實現(xiàn)橫向各類規(guī)劃間的同平臺內(nèi)綜合統(tǒng)籌。在相同空間范圍、空間坐標(biāo)、指標(biāo)口徑的空間平臺內(nèi)，錄入各類規(guī)劃及城市核心數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)錄入過程中會遇到規(guī)劃范圍不一致，圖紙坐標(biāo)不統(tǒng)一，建設(shè)用地布局不吻合，用地分類難對應(yīng)等問題，因此首先將各類規(guī)劃的管理邊界，用地分類，空間坐標(biāo)在空間平臺內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一，形成基礎(chǔ)的工作平臺。在此基礎(chǔ)上，將相應(yīng)規(guī)劃落實在平臺內(nèi)，并將涉及城市空間管控的規(guī)劃內(nèi)容在信息平臺內(nèi)進(jìn)行鏈接，確保各類規(guī)劃在空間上的關(guān)聯(lián)性與協(xié)調(diào)性。同時將土地、經(jīng)濟、人口、用地、影像、行政審批、規(guī)劃、項目等8類要素進(jìn)行統(tǒng)籌管理。信息平臺在同一界面融合多種數(shù)據(jù)，可進(jìn)行多圖比對。

圖17　鷹潭三規(guī)合一管理平臺示意

圖18　鷹潭三規(guī)合一管理平臺示意

加強不同層次規(guī)劃間的同平臺內(nèi)落實與控制?？v向?qū)哟_保規(guī)劃體系逐步完善，促進(jìn)規(guī)劃有效銜接，維護(hù)規(guī)劃嚴(yán)肅性。為此，在信息平臺中錄入“中心城區(qū)衛(wèi)星影像圖、2013用地現(xiàn)狀圖、2020土地利用規(guī)劃圖、2030城市總體規(guī)劃圖、控規(guī)拼合圖、已批在建項目用地紅線”等相關(guān)數(shù)據(jù)，形成規(guī)劃體系在同一平臺內(nèi)的整合。在信息平臺內(nèi)，形成由城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃至項目層次不同尺度的協(xié)調(diào)管控，便于規(guī)劃管理查詢與審批。

四、結(jié)語

新常態(tài)正在改變城市發(fā)展的模式，繼而引發(fā)規(guī)劃轉(zhuǎn)型與變革。為了能夠迎合發(fā)展趨勢、解決發(fā)展問題，規(guī)劃工作將變得更加系統(tǒng)、更加精細(xì)，并面向?qū)嵤τ诿鎸薮蟀l(fā)展誘惑和競爭壓力的中小城市，規(guī)劃工作需要更加謹(jǐn)慎、更加明確、更加有效，理性的精明收縮規(guī)劃、完整的功能策劃規(guī)劃和精細(xì)的空間管理規(guī)劃可能是探索的一個可行方向。

注釋：

①在投資總額中，從過去五年平均值來看，基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)投資的比重分別為25%左右，制造業(yè)投資則在30%以上，這三項可以解釋全部投資80%以上的變化。而制造業(yè)投資的變化，較大部分是由于基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資的帶動，以及出口產(chǎn)業(yè)的帶動。

②市縣一級政府舉債需要通過省級政府代為舉借，政府債務(wù)不能通過企事業(yè)單位等舉借。

③根據(jù)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，中小城市被定義為城區(qū)常住人口在100萬以下的城市，其中常住人口在50萬～100萬之間的為中等城市，50萬以下為小城市。本文中的常住人口數(shù)據(jù)采集自2010年人口六普統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

④中部三省中小城市名單

省份　中等城市　小城市湖北省黃石市、隨州市、十堰市、荊門市、孝感市、咸寧市陽新縣、大冶市等。湖南省湘潭市、邵陽市、郴州市、懷化市、張家界市、婁底市長沙縣、望城縣等。江西省九江市、新余市、贛州市、吉安市、萍鄉(xiāng)市南昌縣、新建縣等。

⑤住建部副部長齊驥在“兩會”期間對高庫存設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)為，“城市住房可售庫存合理區(qū)間在月銷售量的12～15倍，而超過15個月的，屬于較高庫存”。

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■責(zé)任編輯：許 丹

Middle and Small City Development Difficulty and Planning Exploration in Middle China under New Normality

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.010