大都市城鎮(zhèn)社區(qū)自治中的無(wú)縫管理與行政局限
——以S市S鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理為例

文 張文明 Zhang Wenming 華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師陳 罕 Chen Han 華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)學(xué)系

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大都市城鎮(zhèn)社區(qū)自治中的無(wú)縫管理與行政局限
——以S市S鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理為例

文 張文明 Zhang Wenming 華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
陳 罕 Chen Han 華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)學(xué)系

網(wǎng)格化

社區(qū)自治

管理體制

可持續(xù)性

網(wǎng)格化模式的核心特征，就是社會(huì)管理的重心下移，即通過(guò)國(guó)家行政權(quán)力下沉的方式，將原有的區(qū)級(jí)行政職權(quán)和資源直接下沉到街道，覆蓋到社區(qū)。由于網(wǎng)格化模式是在社區(qū)邊界不變的前提下劃分的更小基層單位——“網(wǎng)格”中展開，使得其對(duì)下沉的行政資源重新整合更為容易，變革的制度阻力也較小。但是，僅以管控為目的這種治理方式，則會(huì)打破社區(qū)社會(huì)基于地緣、血緣等天然紐帶而形成的自然秩序，破壞了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的自治力量，不利于新的自治力量的形成和發(fā)展，不利于政權(quán)國(guó)家與基層自治社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)，而網(wǎng)格化模式的盛行也極易造成社區(qū)管理的“麥當(dāng)勞化”。

20世紀(jì)末我國(guó)開始大力推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治作為基本的建設(shè)目標(biāo)，并試圖通過(guò)政府的大力支持和培育，激活過(guò)去在“單位制”下長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)的社會(huì)自治力量。但值得指出的是：多年來(lái)，由于政府的“退出機(jī)制”并沒(méi)有較好地建立起來(lái)，在不同地區(qū)的社區(qū)自治過(guò)程仍不可避免地帶有極強(qiáng)的行政色彩。與此相伴的狀態(tài)是，隨著近年社會(huì)矛盾的逐漸增加，社區(qū)不得不承擔(dān)了大量的社會(huì)管理工作而處于一種超負(fù)荷狀態(tài)，這使得社區(qū)自身無(wú)暇實(shí)現(xiàn)自身的“自治能力建設(shè)”，其行政化色彩也隨著管理職能的增加而愈發(fā)濃厚。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題激增以及回應(yīng)社區(qū)“解決問(wèn)題的無(wú)力化”現(xiàn)狀，網(wǎng)格化治理模式在近年應(yīng)運(yùn)而生，并在全國(guó)各大城市被廣為推崇。那么網(wǎng)格化治理作為一種“創(chuàng)新社會(huì)治理”方式，在傳統(tǒng)的自我（治）管理以及政府職能管理之上其作用及功能如何？對(duì)傳統(tǒng)自治模式會(huì)產(chǎn)生什么影響？這些問(wèn)題就成為一個(gè)值得探討的課題。

一、網(wǎng)格化治理的提出

所謂網(wǎng)格化治理，就是在保持原有管理體制不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)屬地原則、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，把傳統(tǒng)社區(qū)劃分為若干單元，形成類似于“網(wǎng)”的格子，并對(duì)每一個(gè)網(wǎng)格實(shí)施動(dòng)態(tài)、全方位管理，在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)上廣泛使用數(shù)字化技術(shù)。

網(wǎng)格化治理最初是2004年在北京東城區(qū)開始實(shí)行的，其做法是：借助互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)平臺(tái)、空間定位系統(tǒng)、移動(dòng)通信技術(shù)，將所轄地區(qū)以1萬(wàn)平方米為一個(gè)基礎(chǔ)單位劃分為若干個(gè)網(wǎng)格單元，將信息技術(shù)手段與城市管理相結(jié)合，目的是解決傳統(tǒng)城市管理信息傳遞的難題。另外，將城市部件利用地理坐標(biāo)定位到單位網(wǎng)格地圖上，通過(guò)網(wǎng)格化城市管理信息平臺(tái)對(duì)其進(jìn)行分類管理，創(chuàng)建指揮調(diào)度中心和監(jiān)督中心的“雙軸心”管理體制，開創(chuàng)了“發(fā)現(xiàn)—指揮—處理—反饋”的新型管理流程，創(chuàng)新了管理體制，并以此構(gòu)成以萬(wàn)米單元網(wǎng)格為載體的城市管理信息體系。［1］

作為城市“頑癥”整治和“維穩(wěn)”預(yù)警的有效機(jī)制，該模式相繼在各地得到紛紛效仿。2005年8月在S市等10個(gè)城市進(jìn)行了第一批試點(diǎn)。“非典”事件之后，S市有關(guān)部門也多次提出“網(wǎng)格化管理”模式。S市實(shí)施網(wǎng)格化管理以來(lái)，其核心目標(biāo)是強(qiáng)調(diào)“城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、街面治安”的管理，目的是去除城市痼疾，實(shí)現(xiàn)城市管理的有序和有效，并將網(wǎng)格化管理系統(tǒng)向?qū)嵱腥丝诠芾?、?yīng)急處置管理、信訪管理、社區(qū)咨詢服務(wù)等領(lǐng)域拓展，簡(jiǎn)而言之，這種管理方式的提出就是為了應(yīng)對(duì)特大型城市日益突出的“流動(dòng)性難題”，強(qiáng)調(diào)“部門協(xié)調(diào)”的問(wèn)題處置操作性原則。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)文件指出，“希望在全市范圍內(nèi)能夠規(guī)范統(tǒng)一網(wǎng)格綜合管理體制，使得管理方式更加順暢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)更加便捷，資源調(diào)配更加合理，利民服務(wù)質(zhì)量更高”。這是對(duì)推進(jìn)這種管理方式提出了目標(biāo)要求，即強(qiáng)調(diào)這種管理模式推進(jìn)的終極目標(biāo)是“利民服務(wù)”。但是，在相關(guān)文件中對(duì)于網(wǎng)格中“管”的技術(shù)性要素強(qiáng)調(diào)得多，而對(duì)于其中的“人”的主動(dòng)性因素幾無(wú)涉及。

二、網(wǎng)格化治理的相關(guān)研究

隨著網(wǎng)格化治理的持續(xù)推進(jìn)，學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了一些研究?？傮w上看，這些研究可以從正反兩個(gè)方面進(jìn)行概括。

（一）認(rèn)為這是一種社會(huì)管理創(chuàng)新

有學(xué)者認(rèn)為，作為一種社會(huì)管理創(chuàng)新模式，網(wǎng)格化治理在治理方式上具有很多方面的創(chuàng)新，主要集中在管理理念、管理手段、管理內(nèi)容、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面。陳先毅、施倩等人認(rèn)為城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的本質(zhì)是整合系統(tǒng)資源，運(yùn)用技術(shù)手段對(duì)城市管理進(jìn)行監(jiān)控、反饋和督辦，對(duì)居民的需求能夠做到快速反應(yīng)，可以避免城市管理中的“死角”和“盲點(diǎn)”，是一種事前預(yù)警性的管理，是城市管理改革與管理現(xiàn)代化的一個(gè)方向，有利于實(shí)現(xiàn)市民與政府的快速互動(dòng)。［2］李鵬、魏濤等人認(rèn)為網(wǎng)格化管理創(chuàng)新之處在于高效整合社區(qū)資源，降低了社會(huì)管理的成本，從而提高了政府管理水平，反應(yīng)迅速、高效快捷的辦事特點(diǎn)滿足了居民訴求，實(shí)現(xiàn)了居民與政府的良性互動(dòng)。［3］竺乾威從公共管理理論出發(fā)，認(rèn)為網(wǎng)格化管理，借助信息技術(shù)，使得政府可以全方位地提高服務(wù)，是繼西方“無(wú)縫隙政府”模式之后的一大突破，經(jīng)歷了從只注重管理（北京模式）到管理與服務(wù)并重（舟山模式）的變化過(guò)程。［4］

（二）認(rèn)為網(wǎng)格化管理是對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)管理機(jī)制的破壞

近年來(lái)，有些學(xué)者通過(guò)對(duì)網(wǎng)格化管理模式的深入研究與思考，對(duì)網(wǎng)格化管理模式產(chǎn)生了質(zhì)疑，他們中多數(shù)認(rèn)為網(wǎng)格化管理實(shí)際上是行政權(quán)力的下沉，雖然打著社會(huì)管理創(chuàng)新的旗幟，但是實(shí)際效果是相反的，即網(wǎng)格化管理是在原有的區(qū)-街道-社區(qū)的行政體制之下又增加一級(jí)“網(wǎng)格”，成為四級(jí)行政體制，行政權(quán)力的下沉使得基層社會(huì)群眾被更全面徹底地控制住，這反而不利于社區(qū)自治的發(fā)展和建設(shè)。田毅鵬、薛文龍認(rèn)為“網(wǎng)格化管理作為基層政權(quán)行政力下沉的一種方式，與代表基層民主的社區(qū)自治力量之間難免存在著一定的張力，同時(shí)也蘊(yùn)涵著基層政權(quán)‘內(nèi)卷化’的風(fēng)險(xiǎn)”，提出在當(dāng)前社區(qū)治理中，政府“自上而下”的管理訴求與社區(qū)居民“自下而上”的權(quán)益訴求在社區(qū)服務(wù)上存在著銜接點(diǎn)，應(yīng)淡化網(wǎng)格化管理模式的行政色彩，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)使網(wǎng)格化管理與社區(qū)自治能夠有效互動(dòng)，獲得良性持久的發(fā)展。［5］劉安認(rèn)為，網(wǎng)格化管理在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了一些非預(yù)期后果：“技術(shù)化”治理強(qiáng)調(diào)治理形式可能偏離目標(biāo)實(shí)質(zhì)；“科層化”的組織結(jié)構(gòu)增加了治理的復(fù)雜程度；治理的“行政化”制約了社區(qū)社會(huì)資本的生成；“選擇性執(zhí)行”行為導(dǎo)致了治理目標(biāo)的不完全實(shí)現(xiàn)；“目標(biāo)導(dǎo)向”下存在治理手段運(yùn)用不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)；網(wǎng)格泛化則模糊了多元治理主體間的邊界，致使其權(quán)責(zé)不清。避免這些非預(yù)期后果負(fù)面效應(yīng)的關(guān)鍵是改變社會(huì)治理由政府主導(dǎo)并無(wú)限承擔(dān)責(zé)任的體制特征，在基層形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)良性互動(dòng)、相互制衡、彼此增能的制度性權(quán)力關(guān)系。［6］

綜上所述，相關(guān)研究方向主要集中在對(duì)城市網(wǎng)格化的定義、特點(diǎn)、發(fā)揮的作用以及對(duì)網(wǎng)格化管理的建議等幾個(gè)方面的研究，對(duì)于網(wǎng)格化管理的評(píng)價(jià)主要是從公共行政與公共管理的角度進(jìn)行分析。此類研究多是基于“無(wú)縫隙政府”［7］理念來(lái)探討網(wǎng)格化管理的要素、特征、運(yùn)行機(jī)制以及對(duì)完善我國(guó)公共服務(wù)與社會(huì)治理體系的價(jià)值。我們發(fā)現(xiàn)，此類研究更具有實(shí)然取向，其局限主要在于研究層次偏向宏觀與中觀，基于經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行微觀具體分析的并不多見，沒(méi)有考慮到不同的群體對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化管理的評(píng)價(jià)和看法。因此，本文將通過(guò)對(duì)微觀層面的網(wǎng)格化治理所采用的具體治理手段，特別是居民在其中的感受等進(jìn)行實(shí)證研究，試圖探討這種模式與社區(qū)自治制度是否存在相?，F(xiàn)象。

三、一個(gè)網(wǎng)格治理的案例——S鎮(zhèn)的實(shí)施情況

（一）S區(qū)的網(wǎng)格化治理方案

圖1　S區(qū)網(wǎng)格化治理“1+X+Y”管理流程示意圖

圖2　S鎮(zhèn)網(wǎng)格管理分布圖

基于S市政府對(duì)于網(wǎng)格化治理的要求和布置，S區(qū)政府也對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治理網(wǎng)格化工作進(jìn)行了部署和安排。其基本的原則是，在網(wǎng)格劃分上，做到街面網(wǎng)格化巡管和小區(qū)網(wǎng)格化巡管相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)管理空間的全覆蓋；在力量配置上，將社會(huì)協(xié)管力量同行政執(zhí)法力量相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)管理資源的最優(yōu)化組合；在工作職責(zé)上，將本職工作與兼職工作相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)管理效能的最大化利用。其劃分方式是，將全區(qū)劃分為四級(jí)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，大網(wǎng)為區(qū)級(jí)網(wǎng)格，即S區(qū)行政管轄的全部區(qū)域；中網(wǎng)為鎮(zhèn)級(jí)網(wǎng)絡(luò)，以各鎮(zhèn)、街道、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)邊界為劃分依據(jù)，將全區(qū)劃分為16張中網(wǎng)；小網(wǎng)即村居委會(huì)工作站；基本網(wǎng)格即社會(huì)治理網(wǎng)格的最小單元，每個(gè)責(zé)任塊的大小主要由網(wǎng)格內(nèi)實(shí)有人口戶數(shù)和人口數(shù)決定，責(zé)任塊管轄300～400戶或800～1 000人。在人員的組成和配備上，采用1+X+Y的方式。“1”是指網(wǎng)格屬地內(nèi)一名負(fù)責(zé)人為網(wǎng)格長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)網(wǎng)格化各項(xiàng)工作；“X”是指網(wǎng)格內(nèi)的社會(huì)力量，由村居民小組長(zhǎng)、退休老干部、老黨員和社區(qū)志愿者等兼職力量對(duì)于網(wǎng)格長(zhǎng)的巡查工作進(jìn)行幫助；Y是指政府執(zhí)法力量，由承擔(dān)社會(huì)管理服務(wù)職責(zé)的職能部門設(shè)立在街鎮(zhèn)或工作站的專職工作人員和輔助工作人員組成，與網(wǎng)格長(zhǎng)責(zé)任捆綁，參與和跟蹤問(wèn)題處置的過(guò)程（網(wǎng)格長(zhǎng)、X協(xié)助力量、Y協(xié)助力量和社區(qū)工作站的工作方式如圖1所示）。同時(shí)，區(qū)內(nèi)還設(shè)定了嚴(yán)格的網(wǎng)格負(fù)責(zé)人津貼補(bǔ)貼發(fā)放和績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）S鎮(zhèn)的基本情況

S鎮(zhèn)是在2001年由原S鎮(zhèn)和L鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)合并而成，占地43.8平方公里，下轄10個(gè)村、3個(gè)居委會(huì)，總計(jì)人口5.8萬(wàn)人，本地戶籍人口2.8萬(wàn)人，外來(lái)人口占比略多于本地戶籍人口。S鎮(zhèn)距上海市區(qū)約40公里。目前，S鎮(zhèn)作為S市距市區(qū)中程的鎮(zhèn)級(jí)單位，主要面臨著五大轉(zhuǎn)變：一是人口結(jié)構(gòu)的變化，外地人口多于本地人口；二是就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變，青壯年勞動(dòng)力普遍轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)；三是居住模式的變化，S鎮(zhèn)戶籍居民普遍變成有多個(gè)居住點(diǎn)的居住模式，子女居于城市而老人住在農(nóng)村；四是環(huán)境、治安和管理狀況面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)，案件發(fā)生率相較以前有大量上升趨勢(shì)；五是社會(huì)和政府對(duì)于社會(huì)治理的要求和對(duì)百姓服務(wù)的要求提高。基于這五點(diǎn)的變化，S鎮(zhèn)在原“大聯(lián)動(dòng)”系統(tǒng)的基礎(chǔ)上升級(jí)打造出網(wǎng)格化管理的社會(huì)管理新模式，將域內(nèi)的10個(gè)村、3個(gè)居委會(huì)和2個(gè)工業(yè)園區(qū)劃分為66個(gè)網(wǎng)格，在每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)采取1+X+Y的模式配備人員，網(wǎng)格的基本分布如圖2所示。

S鎮(zhèn)社會(huì)治理網(wǎng)格化的工作自2014年8月啟動(dòng)，經(jīng)歷了網(wǎng)格長(zhǎng)的招聘、培訓(xùn)和最終上崗的階段。網(wǎng)格長(zhǎng)的工作呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是職責(zé)眾多。根據(jù)《S鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)格化管理教案》之中對(duì)于網(wǎng)格長(zhǎng)的工作要求，網(wǎng)格長(zhǎng)共需負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)包括市容環(huán)境類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類、道路交通類、治安消防類以及食品藥品安全類五個(gè)大項(xiàng)23個(gè)小項(xiàng)的基本治理工作和72項(xiàng)基本職責(zé)，涵蓋了多個(gè)部門的管理范圍。二是管理高度信息化。每一個(gè)網(wǎng)格長(zhǎng)都備有兩部手機(jī)，一部是由S鎮(zhèn)社會(huì)治理辦公室（簡(jiǎn)稱鎮(zhèn)社治辦）配發(fā)，其中包含S區(qū)社會(huì)聯(lián)動(dòng)治理平臺(tái)的APP（手機(jī)應(yīng)用），用于網(wǎng)格長(zhǎng)在網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)治理和巡查過(guò)程之中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的及時(shí)上報(bào)和處理；另一部是由鎮(zhèn)公安派出所配發(fā)，內(nèi)部同樣配備有一個(gè)APP，主要是用于外來(lái)人口的登記和流動(dòng)監(jiān)控。同時(shí)，S鎮(zhèn)社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)指揮分中心還在重點(diǎn)路段運(yùn)用“天網(wǎng)”配備了監(jiān)控探頭，可以有效地對(duì)突發(fā)事件作出反應(yīng)，對(duì)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行處理。

（三）網(wǎng)格長(zhǎng)——面面俱到的無(wú)縫管理

調(diào)研所知，幾乎所有網(wǎng)格長(zhǎng)均是全職工作，每日早晚兩次巡查，對(duì)于網(wǎng)格內(nèi)的人、地、房、事進(jìn)行摸排巡查，了解各種信息，對(duì)居民實(shí)施全方位的管理，相關(guān)的管理措施之嚴(yán)密以及管理手段之細(xì)致，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了傳統(tǒng)的管理方式。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關(guān)工作的推進(jìn)過(guò)程中，來(lái)自管理代表的網(wǎng)格長(zhǎng)與居民之間的溝通非常缺乏。

“對(duì)，大整治嘛，搞一些，房前房后，搞衛(wèi)生。包括吶，現(xiàn)在生產(chǎn)隊(duì)的場(chǎng)地啊，除了一些事情，鄰居七七八八的事情啊，有的嘛不愿意做，有的嘛吵架的。最近一樁事情，就在六隊(duì)里面，放垃圾，垃圾分離、干濕分離，這邊不肯，那邊也不肯。我就問(wèn)他們，我說(shuō)這個(gè)垃圾啊，你也不肯，他也不肯，這垃圾分離的事吊天空當(dāng)中。我說(shuō)，你們這里放一半，他們那邊放一半。講到最后一句話，這個(gè)土地是國(guó)家的，不是你們私有的，現(xiàn)在只是使用權(quán)是你們的，我們?cè)谧鲞@些工作，你們老百姓必須配合是吧。你們不配合不理解，任何事情大小事情都處理不好。你理解、他配合，就好了?！保⊿鎮(zhèn)X村C網(wǎng)格長(zhǎng)訪談）

可見，網(wǎng)格長(zhǎng)在辦理一件細(xì)小的“網(wǎng)格內(nèi)”事物的時(shí)候，他們都自稱是政府的代言人，并且會(huì)用“公共利益”之類的說(shuō)教進(jìn)行管理。

除了面對(duì)諸如衛(wèi)生大整治這樣的臨時(shí)“任務(wù)”外，網(wǎng)格長(zhǎng)還有日常的工作，比如對(duì)于違章建筑的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、對(duì)于非法行醫(yī)的及時(shí)處置以及對(duì)于人口信息的核查和登記等。C網(wǎng)格長(zhǎng)告訴我們他如何清查人口信息：

“讓村里人填表啊……你必須得晚上，像現(xiàn)在農(nóng)村里，老的老、小的小，老人大多60歲以上，小孩大多很小。像他們那種（年輕的）年紀(jì)都在外面上班，當(dāng)老板的當(dāng)老板、打工的打工、做生意的做生意。那么這種年齡（指老人、孩子）肯定不能簽的。有些簽字都簽不了，自己名字都不識(shí)的，像這些人（指著路邊老人）都是70歲以上的。所以說(shuō)任何工作你要做好都是挺難的。你一定要費(fèi)一定的心思，下一定的功夫，用一定的辦法。和他們溝通，確實(shí)是挺吃力的?！保⊿鎮(zhèn)X村C網(wǎng)格長(zhǎng)訪談）

事實(shí)上，這樣的工作不僅需要處于村鎮(zhèn)地區(qū)的網(wǎng)格長(zhǎng)進(jìn)行落實(shí)，在工業(yè)園區(qū)的網(wǎng)格長(zhǎng)也不例外：

“巡查，我們每天最少兩次到三次，到轄區(qū)內(nèi)跑，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)。我們主要是到他們廠里面看有沒(méi)有新建的，主要就是看看有沒(méi)有違章建筑啊，貼小廣告啊，一些日常的事情。我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，能自己處理的就和企業(yè)協(xié)商處理掉，自發(fā)自處。不能處理的我們就及時(shí)上報(bào)我們的領(lǐng)導(dǎo)或者鎮(zhèn)里的綜治辦。”（S鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)G訪談）

信息化的聯(lián)動(dòng)管理方式使得管理變得完全“冷鏈化”，人的因素在其中被徹底清除。這種信息化管理方式主要依靠網(wǎng)格長(zhǎng)手持的移動(dòng)終端（即兩臺(tái)手機(jī)的APP）和區(qū)域內(nèi)的電子監(jiān)控同時(shí)進(jìn)行管理。在采訪企業(yè)網(wǎng)格長(zhǎng)時(shí)，他向我們?cè)敿?xì)解釋了他是如何運(yùn)用APP進(jìn)行信息管理的：

“S鎮(zhèn)66個(gè)網(wǎng)格，我們這邊工業(yè)區(qū)是6個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格長(zhǎng)都有個(gè)手機(jī)，里面有個(gè)S區(qū)設(shè)置的上報(bào)用的APP。打開來(lái)看吧，用我的網(wǎng)格編號(hào)、我的姓名。我們平時(shí)每次都要巡查兩三次的，發(fā)現(xiàn)什么問(wèn)題，自己能夠處理的，像廣告啊小堆的垃圾啊，能當(dāng)場(chǎng)處理的，點(diǎn)自發(fā)自處進(jìn)去，拍一下事件，處理好后再拍一下，點(diǎn)上報(bào)，這個(gè)事件就被存到了服務(wù)器中，我們?cè)僖淮蔚貙徍耍蟼麈?zhèn)里，鎮(zhèn)里上報(bào)區(qū)里。我們網(wǎng)格長(zhǎng)不能處理的問(wèn)題，就要上報(bào)，像交通、環(huán)境、經(jīng)營(yíng)之類的。比如一大堆垃圾啊在我們網(wǎng)格內(nèi)，那就選亂倒垃圾，幾卡車一樣裝在那里我們就只有上報(bào)，衛(wèi)星定位，寫好情況，什么事件，然后拍照或者錄音。拍三張，第一張是一堆垃圾的近景狀態(tài)，第二張拍遠(yuǎn)景加上參照物，第三張拍路牌，上傳上去后要讓陌生人都能一看就知道是哪里。上報(bào)后鎮(zhèn)里審核，審核后給相關(guān)部門處理。比如建筑垃圾很大的，就是鎮(zhèn)里的環(huán)衛(wèi)所協(xié)調(diào)處理，派環(huán)衛(wèi)所的員工，12小時(shí)之內(nèi)處理完?！保⊿鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)G訪談）

另外，網(wǎng)格長(zhǎng)的工作少不了X和Y力量的配合。而在這方面，S鎮(zhèn)下面各村的村委工作人員相對(duì)來(lái)講還是對(duì)網(wǎng)格長(zhǎng)的工作比較了解的，同時(shí)也是較為配合的。在問(wèn)及網(wǎng)格長(zhǎng)同以前的隊(duì)長(zhǎng)有什么改變的時(shí)候，J村的衛(wèi)生員反映：

“現(xiàn)在的網(wǎng)格長(zhǎng)好比以前隊(duì)長(zhǎng)呢，不過(guò)以前隊(duì)里隊(duì)長(zhǎng)很少下來(lái)的，有事情下來(lái)，沒(méi)事情一般不下來(lái)；現(xiàn)在網(wǎng)格長(zhǎng)每天要到大隊(duì)、村里面上班，有什么事情到群眾那里坐一下，這個(gè)方面變化比較大，其他方面好像沒(méi)什么變化，差不多。像這個(gè)吳娟（音）隊(duì)長(zhǎng)，常下來(lái)看看，問(wèn)問(wèn)群眾血壓高不高、有什么要求的。去那邊老人要量血壓啦，我們現(xiàn)在都有管理的?，F(xiàn)在我們老年人都有服務(wù)的，下去量血壓都有醫(yī)生的，比如他這個(gè)老人還要量一次，網(wǎng)格長(zhǎng)他下去了嘛，他（老人）說(shuō)我想量一次血壓，他（網(wǎng)格長(zhǎng)）就關(guān)照衛(wèi)生所‘你們有空了到那個(gè)老人那里去量一下血壓，他要求再量一次’。就是這樣子的。工作網(wǎng)格長(zhǎng)比較細(xì)致一點(diǎn)，以前隊(duì)長(zhǎng)有什么事情村里一兜好了，這個(gè)事情他一般都是不管的。現(xiàn)在像吳娟，其他人我不知道，吳娟我碰到過(guò)一次，她這個(gè)小姑娘還蠻好的，還是比較誠(chéng)實(shí)的，年紀(jì)比較輕，還比較熱情。”（S鎮(zhèn)J村衛(wèi)生員W訪談）

而村委會(huì)的工作人員對(duì)于村委會(huì)和網(wǎng)格長(zhǎng)之間的分工也有較為明確的認(rèn)識(shí)：

“村委會(huì)的工作其實(shí)就是麻雀雖小五臟俱全，上面說(shuō)的每一件事情都要管，網(wǎng)格長(zhǎng)就要全盤抓了。我們這邊就是72項(xiàng)工作全盤抓，無(wú)論大事小事。那個(gè)環(huán)境保護(hù)法頒了，那個(gè)不準(zhǔn)焚燒秸稈的規(guī)定，下面每家每戶都要通知到位。我們的工作就是從一個(gè)點(diǎn)散開來(lái)。”（S鎮(zhèn)X村村委會(huì)成員訪談）

總體上看，這一策略的提出導(dǎo)致基層群眾的社區(qū)自治參與水平有所下降。網(wǎng)格長(zhǎng)也無(wú)法有效發(fā)揮政府“社會(huì)管理”和居民“社會(huì)自治”之間的“銜接”作用，這使得社區(qū)內(nèi)部的既有自治機(jī)制平衡被打破。與此同時(shí)，網(wǎng)格長(zhǎng)一方面是從網(wǎng)格內(nèi)的居民之中選擇出來(lái)的（企業(yè)開發(fā)區(qū)地帶除外），一方面又有72項(xiàng)基本職責(zé)，工資也并不高，而較低的工資水平顯然影響了網(wǎng)格長(zhǎng)努力工作的積極性。網(wǎng)格長(zhǎng)的工資都是由鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政撥付的，分為基本工資和績(jī)效工資兩個(gè)部分，鎮(zhèn)政府還出資為網(wǎng)格長(zhǎng)上交了必要的社會(huì)保險(xiǎn)。然而，由于鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政能力的有限，這在一定程度上限制了網(wǎng)格長(zhǎng)工資的幅度，使他們的工作積極性大打折扣。

（四）技術(shù)化與行政化的管理手段限制了面對(duì)面溝通傳統(tǒng)

在社區(qū)社會(huì)中，因?yàn)榭傮w上處于“熟人社會(huì)”，面對(duì)面溝通一直以來(lái)都是解決具體問(wèn)題的有效手段。但是，在這樣的社區(qū)內(nèi)部植入只行使“管理權(quán)”的網(wǎng)格長(zhǎng)，限制了傳統(tǒng)社會(huì)的“就地解決的溝通”渠道。而技術(shù)傳播手段的引入，更使得“就事論事”的解決方式變成了帶有“全局意識(shí)”的“廣域問(wèn)題”。這破壞了熟人社會(huì)既有的基于協(xié)商解決問(wèn)題的游戲規(guī)則，會(huì)使得問(wèn)題的解決變成引發(fā)“政府與居民”之間矛盾的焦點(diǎn)，使社區(qū)自律能力逐漸萎縮，并使得“自治”的“自愈功能”被破壞。

首先，網(wǎng)格長(zhǎng)與村民之間有效溝通不足。盡管網(wǎng)格長(zhǎng)們與村民的接觸都較多，但是在訪問(wèn)村民時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)于網(wǎng)格長(zhǎng)的熟悉程度較低。網(wǎng)格長(zhǎng)與村民雖然有一定的接觸，但是村民對(duì)網(wǎng)格長(zhǎng)的具體內(nèi)容知之甚少，甚至無(wú)法具體了解到誰(shuí)是網(wǎng)格長(zhǎng)。居民說(shuō)他們并不會(huì)主動(dòng)地與網(wǎng)格長(zhǎng)進(jìn)行溝通。盡管網(wǎng)格長(zhǎng)在家中設(shè)立了辦事點(diǎn)供居民前來(lái)進(jìn)行問(wèn)題的反映和咨詢，卻鮮有村民前來(lái)。

問(wèn)：您認(rèn)識(shí)她們（注：此處指剛剛丈量土地的兩位女性網(wǎng)格長(zhǎng)）嗎？

答1：那兩個(gè)女的不認(rèn)識(shí)，我們過(guò)來(lái)也不久，也就半年。

問(wèn)：也就半年，他們有過(guò)來(lái)讓你填什么表格嗎？像外來(lái)人口登記表什么的。

答1：沒(méi)有……（被身邊人提醒）……哦，那個(gè)以前登記過(guò)了。

問(wèn)：登記過(guò)了？

答2：那個(gè)時(shí)候不是有一個(gè)警察嘛，警察來(lái)，登記當(dāng)然要配合啊。（S鎮(zhèn)J村兩位村民訪談）

其次，這一模式導(dǎo)致居民和社區(qū)的矛盾增加。據(jù)個(gè)體商戶們反映，S鎮(zhèn)的網(wǎng)格化使得整個(gè)市場(chǎng)處于完全的監(jiān)控之下，市場(chǎng)失去了其經(jīng)濟(jì)賴以增長(zhǎng)的活力。在S鎮(zhèn)社治辦，能看到其監(jiān)控探頭對(duì)街道情況隨時(shí)反饋在指揮中心的大屏幕上，在街邊一旦有小商販占道經(jīng)營(yíng)或是有非法經(jīng)營(yíng)的情況，可以立刻派出行政力量迅速到場(chǎng)進(jìn)行處理。在執(zhí)法之中，城管與小商販之間的沖突也時(shí)常發(fā)生：

“你看哪個(gè)地方人家都讓出攤，這個(gè)地方不讓出攤，人都沒(méi)啦，有啥好搞。出攤不是想往外面擺一點(diǎn)點(diǎn)？結(jié)果一點(diǎn)都不讓你擺?！保⊿鎮(zhèn)G街道商販N訪談）

四、結(jié)論與討論

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的迅猛發(fā)展，大都市郊區(qū)農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。首先，人口結(jié)構(gòu)的變化，在S鎮(zhèn)已經(jīng)有接近60%的外來(lái)人口。其次，郊區(qū)農(nóng)村空巢化、高齡化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。另外，現(xiàn)代大都市郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)生存環(huán)境越來(lái)越差，社會(huì)治安越來(lái)越復(fù)雜，刑事案件頻發(fā)，違法搭建、非法行醫(yī)等問(wèn)題嚴(yán)重，這都對(duì)管理提出了極高的要求。面對(duì)這些問(wèn)題，網(wǎng)格化管理應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)施以來(lái)，基于國(guó)家行政權(quán)力下沉的網(wǎng)格化管理較好地發(fā)揮了社會(huì)控制的功能。網(wǎng)格化模式的核心特征，就是社會(huì)管理的重心下移，它通過(guò)國(guó)家行政力下沉的方式，將原有的區(qū)級(jí)行政職權(quán)和資源直接下沉到街道，覆蓋到社區(qū)，由于它是在社區(qū)邊界不變的前提下劃分的更小基層單位——“網(wǎng)格”中展開，使得其對(duì)下沉的行政資源重新整合更為容易。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S鎮(zhèn)的網(wǎng)格化管理是在國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)介入下展開的，帶有濃厚的行政色彩，存在著不可避免的局限性。在訪談中發(fā)現(xiàn)，這種網(wǎng)格化模式并沒(méi)有得到村（居）民的高度認(rèn)同，大多數(shù)村（居）民不是認(rèn)為網(wǎng)格化管理管得太多，就是認(rèn)為太形式主義，沒(méi)有真正讓農(nóng)民從中受益。網(wǎng)格長(zhǎng)在執(zhí)行管理中常常認(rèn)為自己是政府的代表，這是因?yàn)榫W(wǎng)格化模式體現(xiàn)的是自上而下的權(quán)力格局安排，盡管它有利于迅速掌握基層的社情民意信息，但卻未能改變社區(qū)成員作為被動(dòng)管理對(duì)象的局面，政府仍是社區(qū)事務(wù)運(yùn)作的核心。在權(quán)力行使方面，網(wǎng)格化模式力圖將城市基層問(wèn)題于網(wǎng)格內(nèi)解決的行為邏輯，使得社區(qū)自治組織的作用被架空，逐漸被邊緣化。

網(wǎng)格化管理模式推出后，得到了各地競(jìng)相效仿推廣，在各大城市掀起了一股“網(wǎng)格熱”。美國(guó)社會(huì)學(xué)家喬治·里茨爾曾用“社會(huì)的麥當(dāng)勞化”來(lái)描述美國(guó)社會(huì)中麥當(dāng)勞快餐店的經(jīng)營(yíng)規(guī)則逐漸滲入到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)中的一種社會(huì)現(xiàn)象和文化機(jī)制。“社會(huì)的麥當(dāng)勞化”所體現(xiàn)的實(shí)質(zhì)上是韋伯“工具理性”展開所導(dǎo)致的社會(huì)合理化過(guò)程，麥當(dāng)勞體制的主要特征在于為顧客、員工以及管理者提供了高效性、可計(jì)量性、可預(yù)測(cè)性和可控制性。它通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化和均一化的運(yùn)作模式使組織的合理性達(dá)到了最大程度。此種機(jī)制滲透到社會(huì)體制中的直接后果是造成各種機(jī)構(gòu)和過(guò)程的單一化和機(jī)械化，從而將整個(gè)社會(huì)編織成為一張無(wú)所不包的大網(wǎng)，冷酷地控制了每一個(gè)人。而網(wǎng)格化模式的盛行也極易造成社區(qū)管理的“麥當(dāng)勞化”。

網(wǎng)格化治理模式自實(shí)施以來(lái)，便以體制運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性和超強(qiáng)的執(zhí)行力，對(duì)基層社會(huì)治理產(chǎn)生了巨大的影響。它通過(guò)細(xì)化管理單元的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)全方位的社區(qū)治理，但此種模式設(shè)計(jì)卻更類似于一種應(yīng)急性的處理，多元主體參與的缺失和運(yùn)行力的單一使其長(zhǎng)于處理社區(qū)治理中表面的、規(guī)范性的、淺層次的問(wèn)題，卻短于處理復(fù)雜化、深層次的問(wèn)題，難以形成一種長(zhǎng)效機(jī)制。可以說(shuō)，網(wǎng)格化管理模式的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力的下沉，將國(guó)家政權(quán)力量向基層社會(huì)延伸，基層社會(huì)形成一種“創(chuàng)制秩序”——進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，由于社會(huì)的復(fù)雜化使得由承擔(dān)統(tǒng)治職能的組織（即政府）來(lái)提供合理性秩序的狀態(tài)，［8］它是一種剛性的基層秩序。當(dāng)然對(duì)于社會(huì)秩序和維護(hù)穩(wěn)定的看重?zé)o可厚非，但是秩序本身的目的是為人的社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)交往提供保障，而不是目的。如果僅以管控為目的，則會(huì)打破農(nóng)村社會(huì)基于地緣、血緣等天然紐帶而形成的自然秩序，破壞了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的自治力量，也不利于新的自治力量的形成和發(fā)展，破壞了政權(quán)國(guó)家與基層自治社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)。所以從歷史發(fā)展角度看，這種缺乏社會(huì)力量，只單純依靠行政權(quán)力推動(dòng)的治理模式，可能會(huì)像人民公社時(shí)期的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”模式一樣，網(wǎng)格化模式的可持續(xù)性令人懷疑。

［1］陳平.網(wǎng)格化：城市管理新模式［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006.47-50.

［2］陳先毅，施倩.對(duì)數(shù)字化網(wǎng)格化管理的理論思考［J］.上海經(jīng)濟(jì)研究，2006（1）.

［3］李鵬.我國(guó)城市網(wǎng)格化管理管理研究的惡拓展［J］.數(shù)字城市，2011（2）.

［4］竺乾威.公共服務(wù)的流程再造：從“無(wú)縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”［J］.公共行政評(píng)論，2012（2）.

［5］田毅鵬，薛文龍.城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議［J］.學(xué)海，2012（3）.

［6］劉安.網(wǎng)格化社會(huì)管理及其非預(yù)期后果——以N市Q區(qū)為例［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2014（3）.

［7］許欣.社會(huì)治理視角下的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的反思［D］.沈陽(yáng)：沈陽(yáng)師范大學(xué)，2014：3.

［8］田毅鵬，薛文龍.城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議［J］.學(xué)海，2012（3）.

■責(zé)任編輯：張 煒

Gapless Management and Administrative Limits of Community Selfgovernance in Metropolitan Towns

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.009