把城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作“統(tǒng)”起來

馮志鑫

（天津國(guó)土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，天津300000）

把城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作“統(tǒng)”起來

馮志鑫

（天津國(guó)土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，天津300000）

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)日趨發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查越來越受到土地主管部門的重視?，F(xiàn)在我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作還存在著權(quán)威數(shù)據(jù)缺乏、數(shù)據(jù)坐標(biāo)不統(tǒng)一、精度要求不一致等實(shí)際問題。因此，城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查必須朝著建立統(tǒng)一的調(diào)查方法、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和精度等方面發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地的統(tǒng)一管理，一體化實(shí)施。

城鄉(xiāng)一體化；土地調(diào)查；統(tǒng)一；方法；數(shù)據(jù)；精度

我國(guó)的地籍管理規(guī)劃中明確指出：土地調(diào)查的任務(wù)就是促進(jìn)土地統(tǒng)一分類、統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記和統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地的統(tǒng)一管理，從而使土地管理現(xiàn)代化水平顯著提高。在土地調(diào)查中反復(fù)提到的就是“統(tǒng)一體系”。然而，由于歷史、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多個(gè)方面的原因，在當(dāng)前的土地管理和土地調(diào)查中，城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地一直處于分開工作的狀態(tài)。不同的工作人員從事不同區(qū)域的土地調(diào)查與管理，造成了接邊圖形和統(tǒng)計(jì)面積的困難，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至出現(xiàn)了由于土地調(diào)查數(shù)據(jù)不清造成的權(quán)屬混亂并產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)象。因此，在今后的土地調(diào)查和土地管理中，迫切需要實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查，并在調(diào)查的過程中制定和應(yīng)用全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和精度，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)。實(shí)施“在內(nèi)業(yè)上以圖管地，在外業(yè)上以證管地”的“高科技的地籍”管理方式，就必須走一條管理規(guī)范、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、適用的城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查之路。

1　統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作的重要意義

1.1有利于促進(jìn)土地管理部門的統(tǒng)一和整合

最近幾年來，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面的制約和限制，以及城鄉(xiāng)土地資源存在的明顯差異，使得我國(guó)的土地調(diào)查工作被人為地劃分為農(nóng)村土地調(diào)查系統(tǒng)工程和城鎮(zhèn)土地調(diào)查系統(tǒng)工程兩項(xiàng)，并且從事調(diào)查的機(jī)構(gòu)和從事管理的部門各不相同，這就使得調(diào)查出現(xiàn)了數(shù)據(jù)重疊和圖形接邊上的矛盾，同時(shí)還加大了管理的工作量。統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查工作，就是要對(duì)土地管理部門進(jìn)行統(tǒng)一和融合，對(duì)土地調(diào)查工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與分配，避免人員的重疊與交錯(cuò)，從而進(jìn)一步提高土地調(diào)查人員的管理水平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。

1.2有利于促進(jìn)戶籍制度和土地整理工作有效進(jìn)行

現(xiàn)在全國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)上升，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度等政策逐步建立，特別是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程在逐步加快，城鄉(xiāng)差異在逐漸減小。土地利用狀況和土地權(quán)屬狀況的變化每天都有，國(guó)有土地和集體土地也是大量交錯(cuò)和結(jié)合，城鄉(xiāng)區(qū)域的概念也在逐漸模糊。同時(shí)，近幾年由于農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移，很多農(nóng)村人口逐漸定居在城鎮(zhèn)，這就無形地加快了農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地之間的相互流動(dòng)速度。再者，土地整理工作的不斷實(shí)施，就使得廢棄的獨(dú)立工礦用地有變成良田的趨勢(shì)、所屬的建設(shè)用地有變?yōu)榇迩f的趨勢(shì)。因此，統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作，加快建立一套科學(xué)合理、規(guī)范系統(tǒng)、行之有效的工作程序和方法，對(duì)提高土地管理工作的正規(guī)化水平，促進(jìn)戶籍制度和土地整理工作的有效進(jìn)行具有重要意義。

1.3有利于促進(jìn)土地調(diào)查工作的綜合性管理

在現(xiàn)有的土地調(diào)查管理模式下，農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地調(diào)查的側(cè)重點(diǎn)不同。城鎮(zhèn)土地側(cè)重點(diǎn)是宗地，而農(nóng)村土地側(cè)重點(diǎn)是地類。實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查就可以使農(nóng)村土地在原來以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查為主的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)土地權(quán)屬的管理，使城鎮(zhèn)土地在原來以土地權(quán)屬為主的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)土地類型的調(diào)查。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)可以應(yīng)用于實(shí)際工作的，信息資源較為完整、準(zhǔn)確度較為合理、現(xiàn)實(shí)性較為良好的土地調(diào)查信息庫，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息資源共享，可進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作的綜合性管理質(zhì)量和水平。

2　統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查的優(yōu)勢(shì)分析

2.1一次調(diào)查，兩套成果

在一套技術(shù)方案的指導(dǎo)下，通過數(shù)字化的新型測(cè)量技術(shù)，使用同一工作底圖，就可以得到關(guān)于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查和土地條件調(diào)查的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可以組成城鎮(zhèn)土地調(diào)查和農(nóng)村土地調(diào)查兩套成果，這兩套成果就可以極大地提高土地調(diào)查工作的效率，從而達(dá)到節(jié)約土地調(diào)查成果經(jīng)濟(jì)成本的目的。

2.2避免干擾，實(shí)現(xiàn)對(duì)接

地類圖版與宗地的統(tǒng)一是城鄉(xiāng)土地調(diào)查一體化的基礎(chǔ)，它為同步進(jìn)行地類管理與地籍管理提供了基礎(chǔ)，同時(shí)避免了對(duì)宗地和地類利用電腦進(jìn)行自動(dòng)分析時(shí)出現(xiàn)的沖突、交錯(cuò)和縫隙等。從而使得大數(shù)據(jù)在管理中實(shí)現(xiàn)無人工干預(yù)的自動(dòng)驗(yàn)算以及純自動(dòng)化的功能。

2.3數(shù)據(jù)位置，保證一致

統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地一體化土地調(diào)查的實(shí)施，能夠真正保證城鎮(zhèn)土地調(diào)查與農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總在空間位置定位上與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果上的一致。

2.4數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)，全面應(yīng)用

建立城鄉(xiāng)土地調(diào)查一體化數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地調(diào)查一體化的管理模式，就是全國(guó)的土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都建立在每一個(gè)圖版的準(zhǔn)確的面積上。并且通過城鄉(xiāng)土地一體化調(diào)查可以逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)查和數(shù)據(jù)的對(duì)應(yīng)化，數(shù)據(jù)可以直接應(yīng)用于地籍管理、耕地的保護(hù)、土地利用規(guī)劃的編制、不動(dòng)產(chǎn)登記等各個(gè)方面。

3　統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作面臨的主要問題

3.1缺乏具有利用價(jià)值的數(shù)據(jù)，調(diào)查成果銜接性不暢

我國(guó)正在進(jìn)行的土地調(diào)查主要包括土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查和土地條件調(diào)查，現(xiàn)有的三種土地調(diào)查在標(biāo)準(zhǔn)、方法、技術(shù)和制度等多方面都難以滿足土地調(diào)查日趨變化的需求。在以往的這三種土地調(diào)查中統(tǒng)計(jì)出的數(shù)據(jù)甚至還經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在范圍劃分、土地分類、調(diào)查精度等方面與現(xiàn)實(shí)的土地需求相矛盾的地方，因而對(duì)土地調(diào)查數(shù)據(jù)利用價(jià)值有較大影響?，F(xiàn)在，二元體系的城鄉(xiāng)土地調(diào)查要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉w系的城鄉(xiāng)土地調(diào)查，從數(shù)據(jù)上實(shí)現(xiàn)全面銜接，這樣才會(huì)有利于對(duì)城鄉(xiāng)土地調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合應(yīng)用和全面統(tǒng)計(jì)。

3.2缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)坐標(biāo)系統(tǒng)，調(diào)查成果共享度不夠

為了使全國(guó)范圍內(nèi)的土地調(diào)查可以更為有效地進(jìn)行，我國(guó)曾經(jīng)出臺(tái)了《第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，這個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立，就為城鎮(zhèn)土地調(diào)查和農(nóng)村土地調(diào)查劃分統(tǒng)一了分類體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)也為建立城鄉(xiāng)一體化的土地利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)提供了方便。但是在實(shí)際的工作中，城鎮(zhèn)土地?cái)?shù)據(jù)系統(tǒng)和農(nóng)村土地?cái)?shù)據(jù)系統(tǒng)在數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、調(diào)查方式及精度、地類分類編碼、比例尺、覆蓋區(qū)域等方面存在著一定的區(qū)別，見表1，影響了不同地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間調(diào)查成果的共享利用，不利于城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

表1　農(nóng)村、城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)比較表

3.3缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)精度，調(diào)查成果應(yīng)用值不高

通過調(diào)查分析，由于調(diào)查方式的不同，加上城鄉(xiāng)土地一體化調(diào)查精度的分區(qū)不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致農(nóng)村土地調(diào)查的比例尺是1∶2 000，而城鎮(zhèn)土地調(diào)查的比例尺為1∶500。在現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料中，農(nóng)村土地調(diào)查的精度會(huì)更為粗略，而且不同精度間數(shù)據(jù)缺少相互換算，很多因?yàn)榫炔粔蚨狈?yīng)用價(jià)值。

4　統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查的方法和途徑

4.1建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查方法

城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作應(yīng)統(tǒng)一調(diào)查程序和方法，嚴(yán)格按照“三個(gè)步驟、五個(gè)階段”進(jìn)行，即按照先準(zhǔn)備、再外業(yè)、后內(nèi)業(yè)的步驟，落實(shí)好準(zhǔn)備階段、權(quán)屬調(diào)查階段、地類調(diào)查階段、地籍測(cè)繪階段和內(nèi)業(yè)階段的具體工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求，做到調(diào)查工作科學(xué)化、規(guī)范化。

（1）準(zhǔn)備階段：準(zhǔn)備階段主要包括人員準(zhǔn)備、資料準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備。這是進(jìn)行土地調(diào)查的基礎(chǔ)，在這個(gè)階段應(yīng)該對(duì)城鄉(xiāng)土地一體化調(diào)查的精度和儀器精度有提前的運(yùn)籌。

（2）權(quán)屬調(diào)查階段：權(quán)屬調(diào)查階段主要包括界址調(diào)查、地籍區(qū)、地籍子區(qū)劃分、宗地草圖繪制、宗地權(quán)屬狀況調(diào)查、填寫土地權(quán)屬調(diào)查表等。

（3）地類調(diào)查階段：地類調(diào)查階段主要包括圖斑調(diào)查、線狀地物調(diào)查、零星地類調(diào)查和填寫土地調(diào)查記錄手簿等。

（4）地籍測(cè)繪階段：地籍測(cè)繪階段針對(duì)調(diào)查精度不同，測(cè)繪內(nèi)容也會(huì)有所不同。

（5）內(nèi)業(yè)階段：內(nèi)業(yè)階段主要包括對(duì)外業(yè)資料進(jìn)行整理和對(duì)土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行建設(shè)等。

4.2建立城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)

基于目前國(guó)家對(duì)縣級(jí)土地調(diào)查的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用有著如此迫切需求，應(yīng)用國(guó)土資源日常管理中的土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)，并保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性和真實(shí)性，就必須要求土地調(diào)查工作在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面建立并應(yīng)用一體化的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。建設(shè)要以縣級(jí)土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)為主，同時(shí)還必須規(guī)范并整合市（地）、省、國(guó)家級(jí)土地調(diào)查數(shù)據(jù)，從而建立城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)。城鄉(xiāng)土地一體化數(shù)據(jù)的建設(shè)主要可以分成四個(gè)階段。第1階段為建庫準(zhǔn)備，第2階段為數(shù)據(jù)采集與處理，第3階段為數(shù)據(jù)入庫，第4階段為成果歸檔，具體過程如圖1所示。

4.3建立城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一數(shù)據(jù)精度和標(biāo)準(zhǔn)

在城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查中，最為棘手的問題是標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，一旦有了標(biāo)準(zhǔn)體系，一切問題都將迎刃而解。由于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土地調(diào)查數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)組成、數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、尺度等方面存在差異，城鄉(xiāng)土地一體化調(diào)查要對(duì)土地調(diào)查數(shù)據(jù)重新整合，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地調(diào)查數(shù)據(jù)在空間尺度、時(shí)間尺度和屬性內(nèi)容等多方面的統(tǒng)一和銜接。城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查必須符合已經(jīng)頒布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和部門標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)過程中特別需要考慮實(shí)際工作的需要，結(jié)合實(shí)際問題的需求，對(duì)原有數(shù)據(jù)進(jìn)行一定修改和補(bǔ)充，從而制定一套具有適用性、層次性、系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。針對(duì)不同地區(qū)范圍的土地調(diào)查工作對(duì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一要求，制定出能夠滿足實(shí)際工作需要并對(duì)實(shí)際工作具有指導(dǎo)意義的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地調(diào)查數(shù)據(jù)資源共享的目的。

圖1　城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)流程圖

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.13.114

F301.2；P272

A

1673-0194（2016）13-0202-03

2016-03-18

馮志鑫（1983-），女，天津人，天津國(guó)土資源和房屋職業(yè)學(xué)院講師，碩士，主要研究方向：土地調(diào)查。