國家水土保持重點建設(shè)工程實施效果分析

楊云芬, 馮 偉, 趙永軍, 第寶鋒, 馬昌臣

(1.四川大學 建筑與環(huán)境學院, 成都610065; 2.水利部 水土保持監(jiān)測中心, 北京100053; 3.浙江省水利河口研究院, 杭州310020)

脆弱的生態(tài)環(huán)境與貧困之間存在緊密的相關(guān)性。在偏遠落后地區(qū)，人們對自然資源的依賴性強，過度開發(fā)自然資源易造成環(huán)境退化，環(huán)境退化又可能反過來加速貧困[1-4]?，F(xiàn)有關(guān)水土流失與貧困關(guān)系的諸多研究也表明水土流失嚴重地區(qū)和貧困人口分布區(qū)具有地理耦合性，水土流失是偏遠山區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要制約因素[5-7]。國家水土保持重點建設(shè)工程(簡稱“革命老區(qū)”工程)主要是對水土流失嚴重、經(jīng)濟發(fā)展落后的老、少、邊、窮地區(qū)有計劃、有步驟開展集中連片治理，將改善生態(tài)環(huán)境與促進群眾脫貧致富相結(jié)合的水土流失綜合治理工程。開展“革命老區(qū)”工程實施效果綜合評價分析，對于支撐項目決策，優(yōu)化工程布局，完善措施體系，促進工程建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。當前，關(guān)于“革命老區(qū)”工程實施效果的研究，多以流域或單個項目為研究對象，從不同地區(qū)工程實施的成效和經(jīng)驗進行總結(jié)分析[8-11]，且偏重于定性分析，或單指標定量描述，缺乏綜合性的和全國性的分析評價。

本研究基于2011—2015年全國各有關(guān)省區(qū)“革命老區(qū)”工程實施情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)(截至2016年6月)，從項目工程管理、建設(shè)任務(wù)及質(zhì)量、實施效益出發(fā)，建立綜合評估指標體系，利用層次分析—灰色關(guān)聯(lián)法，以省為單位、以項目為單元，對全國“革命老區(qū)”工程實施效果開展綜合評價。結(jié)合典型項目區(qū)現(xiàn)場調(diào)研，總結(jié)工程建設(shè)與項目區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗與存在問題，以期為加強水土保持生態(tài)建設(shè)工程管理，進一步推進山丘區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1　工程概況與數(shù)據(jù)來源

1.1　工程概況

水土流失、生態(tài)環(huán)境脆弱是革命老區(qū)和少數(shù)民族偏遠地區(qū)落后的重要根源。1983年起，國家開始在以陜北、贛南、太行山等革命老區(qū)為主的地區(qū)開展水土保持重點工程建設(shè)。在連續(xù)實施4期工程基礎(chǔ)上，2010年水利部編制了《革命老區(qū)水土保持重點建設(shè)工程規(guī)劃(2011—2020)》，規(guī)劃范圍包括了太行山、沂蒙山、大別山、井岡山、遵義、洪湖、百色、瓊涯、陜甘寧、晉綏、鄂豫陜、東北抗聯(lián)區(qū)等12個革命片區(qū)，涉及北京、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、寧夏20個省區(qū)的491個縣，規(guī)劃治理水土流失面積13.1萬km2。從國家土壤侵蝕二級分區(qū)看，項目區(qū)涉及西北黃土高原區(qū)、西南土石山區(qū)、南方紅壤區(qū)、北方土石山區(qū)、東北黑土區(qū)5個水土流失類型區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2011—2015年，工程累計安排投資110.7億元，其中中央投資78億元，地方投資32.7億元，治理水土流失面積2.7萬km2。

1.2　數(shù)據(jù)來源

本研究收集了工程區(qū)20個省區(qū)2011—2015年“革命老區(qū)”工程的工程管理、建設(shè)任務(wù)完成、實施效益等方面的資料。數(shù)據(jù)獲取方式主要包括各省區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集，有關(guān)規(guī)劃、計劃文件、建設(shè)管理報告等資料查閱，典型縣現(xiàn)場調(diào)研、座談。典型縣調(diào)研主要是基于水土流失類型分區(qū)，每個省份隨機選取1～2個典型縣，每個縣選取2～3個項目區(qū)進行現(xiàn)場查看和農(nóng)戶問卷調(diào)查，重點了解工程建設(shè)質(zhì)量情況和工程實施效果。

2　評價指標與方法

2.1　指標體系構(gòu)建

按照系統(tǒng)性、典型性、可操作性、實用性原則，在查閱相關(guān)文獻、現(xiàn)場調(diào)研和專家咨詢的基礎(chǔ)上，自上而下分層構(gòu)建“革命老區(qū)”工程實施效果綜合評估指標體系?！案锩蠀^(qū)”工程實施情況綜合效果作為總目標，建立由工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個指標組成的準則層，實施效益又由生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益3個類別組成，將能用來反映工程實施情況的21個指標作為指標層C，建立評價結(jié)構(gòu)模型見表1。

表1　國家水土保持重點工程實施效果綜合評價指標體系

2.2　層次分析法確定指標權(quán)重

層次分析法是一種定性與定量分析相結(jié)合的多準則決策方法，通過建立層次結(jié)構(gòu)，把復雜的問題簡單化，在多指標評價決策中被廣泛應(yīng)用[12-13]。本研究基于實地調(diào)研與專家咨詢，利用層次分析法確定各指標權(quán)重。針對設(shè)定的“革命老區(qū)”工程實施效果指標體系，對各層次的指標之間的相對重要性作出判斷，判斷結(jié)果用1～9的標度進行量化。1表示二者同樣重要，3表示稍微重要，5表示比較重要，7表示十分重要，9表示絕對重要，2，4，6，8的重要性為上述相鄰判斷的中值。利用層次分析法，對各指標層進行指標賦權(quán)，具體步驟如下[14]:

(1) 構(gòu)造判斷矩陣。通過查閱文獻和專家咨詢，對各層次各指標之間重要性進行打分，構(gòu)造目標層判斷矩陣A，準則層判斷矩陣B1，B2，B3，類別層判斷矩陣L1，L2，L3。

(2) 指標權(quán)重計算及一致性檢驗。先解出判斷矩陣的最大特征值max，再解出最大特征值所對應(yīng)的特征向量W，即為同一層次中相應(yīng)因子對于上一層次中某個因子相對重要性權(quán)值。計算判斷矩陣的一致性比例CR，當CR<0.1時，判斷矩陣具有滿意的一致性，檢驗結(jié)果見表2。再利用層次分析法基本原理得到指標層對于目標層和各準則層的組合權(quán)重，結(jié)果見表3。

表2　判斷矩陣一致性檢驗

表3　指標層元素相對于準則層、目標層的權(quán)重

2.3　評價指標無量綱化

本文采用min-max標準化法進行數(shù)據(jù)的無量綱處理，消除原始數(shù)據(jù)的量綱，轉(zhuǎn)化為可比較的數(shù)據(jù)序列。正向指標，即數(shù)值越大越好的指標，指標的無量綱處理公式為：

(1)

負向指標，即數(shù)值越小越好的指標(文中分解計劃下達時間為負向指標)，負向指標的無量綱處理公式為：

(2)

式中:xij為第j個評價對象i指標原始指標數(shù)據(jù)；yij為第j個評價對象i指標無量綱指標數(shù)據(jù)。

2.4　灰色關(guān)聯(lián)分析

灰色關(guān)聯(lián)度表示被評價指標與最有指標之間的相互接近程度，可根據(jù)關(guān)聯(lián)度的大小對被評價對象進行排序或分類[15]。利用灰色關(guān)聯(lián)分析法對“革命老區(qū)”工程實施效果進行分析評價。具體步驟如下：

(1) 指定比較序列。設(shè)有n個評價指標，m個評價對象，將標準化后數(shù)據(jù)中各項指標的最優(yōu)值作為各指標的比較值，求得比較序列：

T=(t1，t2，t2，…，tn)=[max(y1j)，max(y2j)，
max(y3j)，…，max(ynj)]，j=1，…，m

(3)

式中：T為比較序列；ti為第i個指標的最優(yōu)值；yij為第j個評價對象i指標無量綱指標數(shù)據(jù)。

(2) 計算關(guān)聯(lián)系數(shù)：

(4)

式中:ξij為第j個評價對象i指標的關(guān)聯(lián)系數(shù)；miniminj|yij-ti|為極差最小值，maximaxj|yij-ti|為極差最大值；ρ為分辨率，0 <ρ<1，一般取值為0.5。

(3) 計算第j個評價對象的關(guān)聯(lián)度Rj：

(5)

式中：Rj為第j個評價對象的關(guān)聯(lián)度；Wi為第i個指標的權(quán)重；ξij為第j個評價對象i指標的關(guān)聯(lián)系數(shù)。

3　結(jié)果與分析

本研究從項目工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個方面出發(fā)選取指標，建立評價指標體系，用層次分析法確定指標權(quán)重，用灰色關(guān)聯(lián)法對“革命老區(qū)”工程實施效果進行評價，以了解工程的整體實施情況。

3.1　灰色關(guān)聯(lián)度評價結(jié)果

利用公式(1)，(2)，對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理。利用公式(3)確定比較序列，比較序列的各指標值均為1。將標準化后的數(shù)據(jù)及最優(yōu)向量代入公式(4)，求得關(guān)聯(lián)系數(shù)，將各關(guān)聯(lián)系數(shù)及層次分析法所得權(quán)重代入公式(5)，分別求得各省區(qū)在工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個部分及綜合的加權(quán)關(guān)聯(lián)度(表4)?；诘湫驼{(diào)研與專家咨詢，將評價結(jié)果分為4級：0～0.4為較差，0.4～0.5為一般，0.5～0.6為較好，0.6～1為良好。

由表4，圖1看出，工程管理準則層，貴州、福建、山東、安徽、湖南、北京、陜西、甘肅得分>0.6，評價等級為良好；四川、江西、山西、廣西、遼寧、河南、海南、重慶、湖北、河北得分在0.5～0.6，評價等級為較好；內(nèi)蒙古、寧夏得分0.4～0.5，評價等級為一般。工程建設(shè)準則層，山西湖南得分在0.4～0.5，評價等級為一般；河南得分為0.51，評價等級為較好；其余各省得分均>0.6，評價等級為良好，其中福建北京、河北等省工程建設(shè)情況最好。實施效益準則層，河北得分為0.68，評價等級為良好；貴州、內(nèi)蒙古、廣西、山東、四川得分在0.5～0.6，評價等級為較好；甘肅得分最低為0.39，評價等級為較差，其余各省得分在0.4～0.5，評價等級為一般。從綜合評價結(jié)果來看，河北、貴州得分為0.67，0.64，評價等級為良好；山東、福建、內(nèi)蒙古、四川、北京、廣西、江西、安徽、陜西、湖南、湖北、遼寧、寧夏得分在0.5～0.6，評價等級為較好；海南、甘肅、重慶、河南、山西得分在0.4～0.5，評價等級為一般(各省區(qū)綜合排序見圖2)。

表4　各省區(qū)國家水土保持重點建設(shè)工程實施效果綜合加權(quán)關(guān)聯(lián)度

3.2　結(jié)果與分析

3.2.1工程管理本文從項目區(qū)選擇、計劃下達的及時性、資金到位情況、省部級檢查指導頻次、項目按期驗收率5個方面來綜合反映工程管理情況。其中各省區(qū)項目區(qū)選擇合理性、省級檢查指導次數(shù)均較高，各省區(qū)差異不明顯，計劃下達及時性、資金到位率、項目按期驗收率差異較大。按照水利部有關(guān)規(guī)定，國家投資計劃下達后各省區(qū)應(yīng)在1個月內(nèi)分解下達省級投資計劃，但資料顯示各地平均在國家計劃下達后100 d完成省級分解計劃下達，除山東、江西在部分年份分解計劃按時下達外，絕大部分省區(qū)分解計劃未能按時下達，影響工程進度。工程建設(shè)資金由國家和地方資金兩部分組成，由于革命老區(qū)多為欠發(fā)達地區(qū)，地方資金短缺，除北京、安徽、廣西、海南、重慶等省區(qū)外，絕大多數(shù)省區(qū)地方資金未能全部到位，甘肅、河南、湖南等地地方資金到位率不足20%，地方資金總到位率不到80%。受分解計劃下達滯后、地方資金到位率低、工程實施季節(jié)性等諸多因素的影響，大部分項目未能及時開展竣工驗收。據(jù)統(tǒng)計，只有35%的項目及時開展竣工驗收，其中海南、重慶、寧夏等省區(qū)按期驗收率為0。

3.2.2工程建設(shè)選擇任務(wù)完成率、措施合格率和成果保存率3個指標來綜合反映工程建設(shè)情況。從各省統(tǒng)計資料來看，除湖南、山西2省區(qū)，多數(shù)省區(qū)建設(shè)任務(wù)完成率在95%以上，工程質(zhì)量合格率、成果保存率也較高，工程建設(shè)準則層整體得分較高。但從調(diào)研掌握情況看，一些地方因地方資金到位差率低、缺乏技術(shù)指導等原因，存在措施配套不完善、不合理的現(xiàn)象。此外，一些地方后期管護責任未切實落實到位，水保林成活率低，影響后期效益。

3.2.3實施效益選取水土流失治理度、蓄水能力增加、保土能力增加、植被覆蓋率增加4個生態(tài)效益指標，薯類作物增產(chǎn)、谷類作物增產(chǎn)、單位面積經(jīng)果林增收、人均增收、產(chǎn)投比5個經(jīng)濟效益指標，單位面積脫貧人數(shù)、特色產(chǎn)業(yè)面積增加率、勞動生產(chǎn)率提高、群眾滿意率4個社會效益指標來綜合反映“革命老區(qū)”工程實施效益。

圖1　各省區(qū)國家水土保持重點建設(shè)工程實施效果評估等級

圖2　各省區(qū)國家水土保持重點建設(shè)工程實施效果綜合效果排序

從評價結(jié)果和典型調(diào)研情況來看，工程實施后在各省區(qū)均不同程度發(fā)揮了較好的效益。在生態(tài)效益方面，各省區(qū)蓄水能力增加1～5萬t/(km2·a)，保土能力增加300～3 000 t/(km2·a)，植被覆蓋率增加0.8%～33%。蓄水、保土能力增加、植被覆蓋率增加與區(qū)域降水、土壤、地質(zhì)地貌等特點、工程配置等均有較大關(guān)系，各省區(qū)間差異較大。經(jīng)濟效益方面，糧食增產(chǎn)量在450～4 500 kg/(hm2·a)不等，薯類作物單位面積增產(chǎn)量較谷類作物高，受糧食種植結(jié)構(gòu)、品種選擇、作物管理等諸多因素的影響，各地區(qū)差異較大。據(jù)統(tǒng)計各省區(qū)經(jīng)果林單位面積增收1 339元，調(diào)研發(fā)現(xiàn)宣漢縣黃家溝流域通過引入種植脆紅李、青脆李等水果，經(jīng)果林可增收9～15萬元/(hm2·a)，河北安遠縣種植臍橙，經(jīng)果林增收約12萬元/(hm2·a)，福建平和縣種植蜜柚，經(jīng)果林增收4.5～12萬元/(hm2·a)，經(jīng)果林收益顯著。由于水土保持工程需要在3～5 a后才完全發(fā)生效益，而現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)多為項目實施后1～2 a的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，故除河北、江西省外，其余各省區(qū)產(chǎn)投比普遍偏低。社會效益方面，貴州、廣西、四川、甘肅等西部省區(qū)單位面積脫貧人數(shù)均>20人/km2，較好的推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，帶動群眾脫貧致富。從統(tǒng)計資料和典型調(diào)研情況來看，各地區(qū)群眾對項目的滿意程度高，群眾參與積極性強。

3.2.4綜合實施效果綜合工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個方面的得分，從行政區(qū)劃來看，河北、貴州2省區(qū)綜合得分最高。河北省從1983年開始實施國家水土保持重點建設(shè)工程，多年來圍繞太行山革命老區(qū)開展水土流失綜合治理，積累了較為豐富的經(jīng)驗，群眾認可度高、積極性強，工程實施效果良好。貴州省貧困人口比例高，巖溶面積大，水土流失嚴重，人均基本農(nóng)田少，項目實施受政府重視、群眾積極性高，項目實施對治理水土流失、改善環(huán)境和促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收效果明顯，工程實施效果好。甘肅、寧夏、山西等西北省區(qū)實施效果一般，這主要由于地方資金到位率低，影響工程實施。此外，西北各省區(qū)多處于半干旱地區(qū)，干旱少雨，植物生長受制約，短期內(nèi)效益不明顯。重慶、海南等省區(qū)則主要因計劃下達滯后、工程設(shè)計、建后管護不到位等建設(shè)管理方面的原因，影響工程總體實施效果。綜上，受區(qū)域環(huán)境、政府和群眾積極性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多因素影響，工程實施效果綜合評價結(jié)果存在較明顯的區(qū)域性差異。

4　結(jié)論與建議

(1) 研究基于典型調(diào)研和專家咨詢從工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個方面建立評價模型，利用層次分析及灰色關(guān)聯(lián)法相結(jié)合對“革命老區(qū)”工程實施效果進行綜合評價，評價結(jié)果與管理部門總體印象、典型調(diào)研定性分析情況基本一致，可為水土保持生態(tài)建設(shè)項目實施效果評估和管理決策提供技術(shù)支撐。

(2) 受區(qū)域環(huán)境、政府和群眾積極性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多因素影響，各省區(qū)工程實施效果綜合評價結(jié)果存在較明顯的差異。但總體來說，工程實施后通過改善生產(chǎn)條件、改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尤其種植當?shù)靥厣?jīng)果林，可有效增加了農(nóng)民的收入，建議因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進精準脫貧。

(3) 革命老區(qū)多為國家重點扶貧開發(fā)縣，多為經(jīng)濟落后地區(qū)，水土保持工程地方配套資金多數(shù)難以及時、足額到位，成為影響實施效果的重要因素。對于地方財政配套資金落實困難的項目，建議創(chuàng)新投入機制，通過以獎代補、民辦公助等方式，鼓勵和引導社會資金參與工程建設(shè)。

(4) 工程建后缺乏管護問題普遍，影響效益長期發(fā)揮。建議切實落實工程建后管護責任，鼓勵通過租賃、承包等方式對治理成果經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和專業(yè)化管護。

(5) 工程效益監(jiān)測工作較為薄弱，對評價結(jié)果有一定的影響。建議加強效益監(jiān)測，選取代表性區(qū)域開展重點監(jiān)測，連續(xù)多年對同一項目進行生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益監(jiān)測，提高評價結(jié)果的準確性。

致謝：水利部水土保持監(jiān)測中心、沈陽農(nóng)業(yè)大學、西北農(nóng)林科技大學、山東省水科院、浙江省水科院及有關(guān)省區(qū)水土保持部門為本研究提供了大力支持，本文是集體成果的體現(xiàn)，在此一并表示感謝。

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