創(chuàng)新理念　完善機(jī)制
——著力推進(jìn)成都鄉(xiāng)村規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型升級(jí)

文_ 張 佳（成都市規(guī)劃管理局副局長）

創(chuàng)新理念完善機(jī)制
——著力推進(jìn)成都鄉(xiāng)村規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型升級(jí)

文_ 張 佳（成都市規(guī)劃管理局副局長）

成都，作為大城市帶大郊區(qū)的西部特大中心城市，多年以來一直按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路和方法不斷探索城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐，逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督的滿覆蓋，形成一套符合成都實(shí)際的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理新模式。

_ 崇州市白頭鎮(zhèn)五星村。

加強(qiáng)理念創(chuàng)新，不斷提升新農(nóng)村建設(shè)水平

在不斷提升鄉(xiāng)村規(guī)劃理念的過程中，推進(jìn)成都新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：第一階段是從2003至2008年，以工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向集中居住區(qū)集中“三個(gè)集中”為根本方法推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)；第二階段是從2008至2010年，規(guī)劃遵循“發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性”四性原則，并且充分結(jié)合布局組團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)高端化、建設(shè)集約化、功能復(fù)合化、空間人性化、環(huán)境田園化、風(fēng)貌多樣化、交通網(wǎng)絡(luò)化、配套標(biāo)準(zhǔn)化“九化”理念；第三階段是從2011至2012年，規(guī)劃遵循“集中、集約、多樣、開放”，業(yè)態(tài)、生態(tài)、文態(tài)、形態(tài)“四態(tài)合一”的原則，按照“小規(guī)模、組團(tuán)式、微田園、生態(tài)化”的規(guī)劃建設(shè)要求；第四階段是2013年至今，規(guī)劃遵循鎮(zhèn)村統(tǒng)籌、宜居宜業(yè)、產(chǎn)鎮(zhèn)一體、產(chǎn)村相融、集中成片連線、小組微生的原則推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

完善標(biāo)準(zhǔn)制度，不斷提高鄉(xiāng)村規(guī)劃編制水平

制定規(guī)定與導(dǎo)則，構(gòu)建鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。近年來，隨著災(zāi)后重建規(guī)劃實(shí)踐探索的不斷總結(jié)提升，成都市不斷完善村莊規(guī)劃編制及管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)圍繞鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)提升、特色塑造、形態(tài)豐富、文化傳承、體現(xiàn)鄉(xiāng)愁等方面進(jìn)行總結(jié)提升，構(gòu)建“規(guī)范+導(dǎo)則+地方標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。形成《成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》《成都市鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》《成都市村莊規(guī)劃編制辦法》《成都市鎮(zhèn)村規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》《成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃控制技術(shù)導(dǎo)則》《成都市農(nóng)村新型社區(qū)小、組、微、生技術(shù)導(dǎo)則》等一系列標(biāo)準(zhǔn)體系，有效避免千村一面規(guī)劃建設(shè)。同時(shí)，成都市規(guī)劃管理局專門制定成果入庫標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村法定規(guī)劃納入市級(jí)信息平臺(tái)統(tǒng)一監(jiān)控。目前，正在編制《成都市成片連線規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》《成都市本土田園建筑設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

實(shí)行四審制度，分級(jí)落實(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制職責(zé)。對(duì)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府組織編制村規(guī)劃及農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法審查審批執(zhí)行，并充分結(jié)合成都實(shí)際，建立“四審”制度，即鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府鄉(xiāng)村規(guī)劃師初審，區(qū)（市）縣規(guī)劃管理局專家、部門審查，市規(guī)劃管理局鎮(zhèn)規(guī)劃征求意見，區(qū)（市）縣政府人民政府審批。對(duì)市級(jí)示范、跨區(qū)域或特別重要的項(xiàng)目，實(shí)行市縣兩級(jí)規(guī)劃技術(shù)會(huì)審的“五審”制度，確保規(guī)劃方案與效果的高水平、可落地。

_ 邛崍市夾關(guān)鎮(zhèn)周河扁村。

整合專家隊(duì)伍，充分發(fā)揮專業(yè)人才力量。一是搭建市級(jí)統(tǒng)一的專家咨詢、審查平臺(tái)，從“5.12”和“4.20”兩次災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃設(shè)計(jì)會(huì)戰(zhàn)，以及每兩年度評(píng)選的優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中篩選出約20家設(shè)計(jì)單位，通過業(yè)務(wù)研討會(huì)和“回頭看”等形式，不斷總結(jié)提升，建立優(yōu)質(zhì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資源庫、鄉(xiāng)村規(guī)劃專家?guī)?。二是在成都市?guī)劃設(shè)計(jì)研究院成立鄉(xiāng)村規(guī)劃研究所，依托在蓉高校、規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)組建鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃智囊團(tuán)，并與之開展“本土田園鄉(xiāng)土建筑”“集體土地入市下的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理機(jī)制”等課題研究。

開展評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)，建立鄉(xiāng)村規(guī)劃激勵(lì)機(jī)制。成都市于2011年開始啟動(dòng)優(yōu)秀鄉(xiāng)村規(guī)劃評(píng)選工作，截至目前，共組織了3次優(yōu)秀鄉(xiāng)村規(guī)劃評(píng)選，評(píng)選出“鎮(zhèn)規(guī)劃類”“村規(guī)劃類”“新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃類”共137個(gè)優(yōu)秀規(guī)劃項(xiàng)目。成都市規(guī)劃管理局對(duì)獲獎(jiǎng)的優(yōu)秀規(guī)劃方案組織單位發(fā)文表彰，總結(jié)交流規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，將優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃匯編成集，并對(duì)評(píng)優(yōu)結(jié)果進(jìn)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、考核加分。通過評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的方式，激勵(lì)各區(qū)（市）縣規(guī)劃管理局嚴(yán)格把關(guān)規(guī)劃成果，認(rèn)真梳理和總結(jié)鄉(xiāng)村規(guī)劃先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，注重“多規(guī)合一”、突出地域特色，大力提升成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃。

為加快對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的持續(xù)深入推進(jìn)，成都市財(cái)政每年專門安排全市一批鄉(xiāng)村規(guī)劃專項(xiàng)資金，主要用于鄉(xiāng)村規(guī)劃師社會(huì)招聘人員年薪補(bǔ)貼，鄉(xiāng)村規(guī)劃師及全市基層規(guī)劃工作人員培訓(xùn)，生態(tài)及歷史文化名

_ 邛崍市高何鎮(zhèn)寇家灣。

鎮(zhèn)、名村保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村規(guī)劃、農(nóng)村新型社區(qū)示范項(xiàng)目規(guī)劃、一般場(chǎng)鎮(zhèn)改造規(guī)劃、災(zāi)后恢復(fù)重建實(shí)施規(guī)劃等編制經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)貼，優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃設(shè)計(jì)成果的評(píng)選和獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等事項(xiàng)。從2010年至今，全市共發(fā)放鄉(xiāng)村規(guī)劃專項(xiàng)資金約1.2億元，同時(shí)區(qū)（市區(qū)）縣政府匹配近2億元投入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制管理，起到了“放大效益”。通過財(cái)政資金的撬動(dòng)，積極引導(dǎo)推動(dòng)成都鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃實(shí)施與發(fā)展，成都鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃編制（修編）覆蓋率大幅度提高，一批“小組微生”模式的鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)成都幸福美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，并在全省新農(nóng)村建設(shè)中得到廣泛推廣。

創(chuàng)建鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，為鄉(xiāng)村規(guī)劃提供人才保障

面對(duì)成都鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)人才匱乏、標(biāo)準(zhǔn)缺失、脫離鄉(xiāng)情、管理薄弱等突出問題，2010年，成都在全國首創(chuàng)鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，向全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐鄉(xiāng)村規(guī)劃師，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行規(guī)劃職能。目前，先后共招募237人次，共6批鄉(xiāng)村規(guī)劃師，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師的滿覆蓋，有力提高了鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理水平。

明確“事權(quán)分離、技術(shù)把關(guān)”的職責(zé)定位。成都鄉(xiāng)村規(guī)劃師是由各區(qū)（市）縣政府任命的鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職規(guī)劃負(fù)責(zé)人，但不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的班子成員，角色相對(duì)獨(dú)立，具有規(guī)劃決策的“否決權(quán)”，參照政府雇員方式聘用。鄉(xiāng)村規(guī)劃師負(fù)責(zé)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位、整體布局、規(guī)劃思路及實(shí)施措施等向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府提出意見與建議；負(fù)責(zé)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制鄉(xiāng)村規(guī)劃；負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目按照規(guī)劃實(shí)施的情況進(jìn)行指導(dǎo)，持續(xù)跟蹤并提出意見與建議；負(fù)責(zé)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出改進(jìn)和提高鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的措施和建議；“受任于村民、上承于政府、下訴于企業(yè)、居各方協(xié)調(diào)”，作為村民與政府的溝通橋梁和紐帶發(fā)揮重要作用。

_ 郫縣安德鎮(zhèn)安龍村。

建立“屬地管理、市縣聯(lián)動(dòng)”的管理制度。建立起鄉(xiāng)村規(guī)劃師歸口管理制度，由成都市規(guī)劃管理局鄉(xiāng)村規(guī)劃管理處負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)解決制度實(shí)施中的相關(guān)問題；建立起區(qū)（市）縣政府負(fù)責(zé)本區(qū)（市）縣鄉(xiāng)村規(guī)劃師選拔、任免、考核等方面的統(tǒng)籌管理制度，區(qū)（市）縣規(guī)劃管理局負(fù)責(zé)組織對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃師進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和評(píng)估，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃師嚴(yán)格履行規(guī)劃職責(zé)；建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)村規(guī)劃師工作質(zhì)量、工作紀(jì)律、工作作風(fēng)和廉政建設(shè)等日常管理制度。通過建立“市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級(jí)聯(lián)動(dòng)管理體制，保障了鄉(xiāng)村規(guī)劃師隊(duì)伍職責(zé)清楚、管理有序。

形成“管理下沉、職能落實(shí)”的工作成效。通過推行并完善鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，推動(dòng)規(guī)劃人才資源到基層服務(wù)，農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃理念、管理模式、建設(shè)水平等都發(fā)生了翻天覆地的變化。五年來，向當(dāng)?shù)卣岢鲆?guī)劃意見建議書1052份；代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制規(guī)劃454項(xiàng)；參與審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目方案897項(xiàng)；實(shí)施過程中參與指導(dǎo)項(xiàng)目1321項(xiàng)；當(dāng)?shù)卣岢龈倪M(jìn)規(guī)劃工作的建議和措施1295條；協(xié)調(diào)化解基層矛盾461個(gè)；發(fā)表鄉(xiāng)村規(guī)劃有關(guān)論文100余篇。促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃職能落實(shí)，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“規(guī)劃先行”理念和按規(guī)劃建設(shè)的意識(shí)，使規(guī)劃編制成果更具科學(xué)性和可操作性；形成了有效的基層規(guī)劃管理模式，鄉(xiāng)村規(guī)劃師通過組織開展廣泛調(diào)查，通過收集村民意愿、征求村民對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的意見等方式，為規(guī)劃部門、設(shè)計(jì)單位、基層政府與廣大農(nóng)村群眾之間架起了溝通和交流的橋梁。

_ 邛崍市高何鎮(zhèn)寇家灣。

建立許可制度，不斷提升鄉(xiāng)村規(guī)劃依法管理水平

自2014年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施意見》以來，成都積極落實(shí)并探索鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放制度。2014年，全市率先在青白江區(qū)、新都區(qū)、郫縣等（區(qū)）縣開展鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放試點(diǎn)工作，并在試點(diǎn)區(qū)（縣）出臺(tái)《集體建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)管理辦法（試行）》，有力地推動(dòng)了鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證發(fā)放工作。

實(shí)行分類分層許可管理。使用集體建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的，包括農(nóng)村村民住宅、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)項(xiàng)目四種類型，區(qū)（市）縣規(guī)劃管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩級(jí)許可主體按各自許可范圍，依據(jù)經(jīng)依法批準(zhǔn)的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村規(guī)劃，對(duì)于符合規(guī)劃條件、《成都市城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》相關(guān)要求的核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

優(yōu)化鄉(xiāng)村許可證發(fā)放程序。結(jié)合成都實(shí)際，區(qū)（市）縣規(guī)劃管理部門完善了許可流程，針對(duì)農(nóng)村村民住宅、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)項(xiàng)目四類項(xiàng)目分別制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可流程，明確辦理時(shí)限，提高辦證效率。

建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。成都市級(jí)部門正在探索推行鄉(xiāng)村綜合所制度，將鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國土、規(guī)劃、建設(shè)、房管、環(huán)保等政府職責(zé)納入綜合所統(tǒng)一管理，簡(jiǎn)化辦事流程，提高工作效率。各區(qū)（市）縣正在探索在規(guī)劃許可流程上的國土、規(guī)劃、建設(shè)、消防、房管、發(fā)改等多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善鄉(xiāng)村建設(shè)的報(bào)建程序。

_ 大邑縣蘇家鎮(zhèn)香林村。

_ 金堂縣五鳳鎮(zhèn)金箱村。

強(qiáng)化基層管理，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的群眾參與監(jiān)督熱情

實(shí)現(xiàn)群眾參與規(guī)劃決策。積極運(yùn)用成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中探索建立的“農(nóng)村新型基層治理機(jī)制”，發(fā)揮村民代表大會(huì)、議事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)等“三會(huì)”職能作用，讓群眾積極參與鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施各個(gè)階段。如在農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃意愿調(diào)查階段，收集群眾對(duì)鄉(xiāng)愁記憶、配套需求、戶型意愿、生產(chǎn)與生活習(xí)慣，民風(fēng)民俗、宗族關(guān)系、鄰里關(guān)系等方面的意見；在農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃方案設(shè)計(jì)階段，由建設(shè)單位組織報(bào)名參加農(nóng)村新型社區(qū)的村民，多方案宣講總平面布局方案、建筑戶型方案，并通過表決方式由群眾選定戶型，充分體現(xiàn)群眾參與權(quán)和決策權(quán)。

實(shí)現(xiàn)群眾參與過程監(jiān)管。在農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃實(shí)施過程中，建設(shè)單位將新型社區(qū)總平面布局、戶型等現(xiàn)場(chǎng)公示，以便群眾監(jiān)督；在規(guī)劃方案轉(zhuǎn)化施工圖、規(guī)劃放線審查、外裝審查、景觀實(shí)施、竣工驗(yàn)收等重要環(huán)節(jié)邀請(qǐng)報(bào)名參加農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的群眾監(jiān)督，確保方案同施工圖不脫節(jié)、施工圖與實(shí)施效果不脫節(jié)。在竣工核實(shí)環(huán)節(jié)，選出群眾監(jiān)督代表，參與多部門并聯(lián)驗(yàn)收，對(duì)項(xiàng)目布局、形態(tài)、風(fēng)貌、配套等進(jìn)行規(guī)劃核實(shí)。特別是在農(nóng)村新型社區(qū)建成后管理階段，出臺(tái)了《成都市農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃群眾參與制度》，將鄉(xiāng)村規(guī)劃中一些簡(jiǎn)單易管的規(guī)劃要素，如增加規(guī)模、違法搭建等，轉(zhuǎn)化為“村規(guī)民約”，交由村委會(huì)、村民議事會(huì)進(jìn)行議定后，由村民監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，讓群眾自我管理、自我監(jiān)督。

成都鄉(xiāng)村規(guī)劃在理念、制度和管理上進(jìn)行了一些初步的探索，面對(duì)全國全面建成小康社會(huì)的重大目標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)農(nóng)村地區(qū)所發(fā)揮的科學(xué)引領(lǐng)作用還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為此，成都鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)探索創(chuàng)新與實(shí)踐。