縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的思路和方法

文_蔡立力（中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，教授）制圖_劉文杰（本刊記者）

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的思路和方法

文_蔡立力（中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，教授）制圖_劉文杰（本刊記者）

一、編制的目的及形式

在已有法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，盡管明確了鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容，但這些鄉(xiāng)村規(guī)劃普遍缺乏上位規(guī)劃的具體指導(dǎo)，因為作為其最直接依據(jù)的縣（市）域城鎮(zhèn)或村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重點在城鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)村內(nèi)容較為簡單。同時我國鄉(xiāng)村的實際情況是，村莊的供水、道路、能源、垃圾收集轉(zhuǎn)運處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策權(quán)不在村里，而在縣市，需要在縣域?qū)用孢M(jìn)行規(guī)劃的統(tǒng)籌安排。因此，必須加強縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制，并確立其指導(dǎo)縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)的主導(dǎo)地位。

改革三十多年來，我國鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃從“農(nóng)居建設(shè)”到“城市模式”再到今天的“適應(yīng)鄉(xiāng)村”經(jīng)過了三種模式，基本上引領(lǐng)了鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設(shè)的雛形期、成長期和完善期。隨著2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，鄉(xiāng)村規(guī)劃在具體實踐中實現(xiàn)了由“村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃”到“村鎮(zhèn)體系規(guī)劃”指導(dǎo)下的鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的發(fā)展，初步形成“點面”結(jié)合的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。這次縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是對“點面”體系內(nèi)容的一次調(diào)整和完善，主要反映在兩個方面：

一是在縣域規(guī)劃中補齊了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃這塊短板，將以往村鎮(zhèn)居民點的簡單分級規(guī)劃拓展為包括等級結(jié)構(gòu)、空間管制、設(shè)施建設(shè)、風(fēng)貌控制和整治指引等多方面鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)容的綜合統(tǒng)籌。

二是以縣（市）域統(tǒng)籌規(guī)劃確保村莊規(guī)劃可以簡化編制，原有村鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容簡單、指導(dǎo)性不強，導(dǎo)致村莊規(guī)劃內(nèi)容復(fù)雜、農(nóng)民難懂、脫離實際的現(xiàn)象普遍存在，縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃旨在通過縣域?qū)用娼y(tǒng)籌安排相關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)容來簡化村莊規(guī)劃內(nèi)容，使村莊規(guī)劃編得易懂、管用。

對我國大部分縣（市）來說，“適應(yīng)鄉(xiāng)村”的鄉(xiāng)村規(guī)劃還在路上，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作仍然需要進(jìn)一步加強，縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)作為重要專項規(guī)劃編制，以補充和完善縣（市）域規(guī)劃內(nèi)容。對于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃較完善的縣市，可以將鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃一體化融合編制。從大量規(guī)劃實例中可以看出，以往的縣（市）域城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容側(cè)重于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村部分并不完整，這樣的城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化不過是形式上的結(jié)合。只有當(dāng)兩者在地位平等、政策公平、內(nèi)容相當(dāng)時，才能從本質(zhì)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。

二、編制的理念及原則

縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是縣（市）人民政府統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間、資源、設(shè)施和建設(shè)的重要手段，也是實施鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接依據(jù)，其編制應(yīng)遵循以下主要理念和原則。

_ 縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的理念和原則

第一，要立足于包容性發(fā)展理念。因為城市規(guī)劃更側(cè)重于土地功能的劃分，鄉(xiāng)村卻無法僅僅依靠用地功能劃分來解決問題。鄉(xiāng)村既是我國解決三農(nóng)、扶貧等問題的主戰(zhàn)場，也具備生產(chǎn)、生活、環(huán)境、文化等社會功能，這決定了縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃必須將政策性與規(guī)劃的功能性布局相融合，在遵循市場配置資源的同時，要更多地體現(xiàn)政府配置資源的作用和政策性服務(wù)的下傾，落實醫(yī)療、社保、教育等基本公共服務(wù)的均等化。只有立足于包容性發(fā)展理念，才能在促進(jìn)經(jīng)濟的同時兼顧?quán)l(xiāng)村社會與農(nóng)民自身的發(fā)展。

第二，要樹立“城鄉(xiāng)等值”的觀念。這是起源于二戰(zhàn)后德國的一種理念，認(rèn)為鄉(xiāng)村和城市只是在空間和生活方式上不同，并沒有價值大小之分，城鄉(xiāng)居民在收入水平、公共服務(wù)、社會保障等領(lǐng)域應(yīng)該是等同的。一般來說，城市在經(jīng)濟發(fā)展上優(yōu)于鄉(xiāng)村，但鄉(xiāng)村在生態(tài)環(huán)境上優(yōu)于城市，規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢和特點，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時，要促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的系統(tǒng)化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施配置的均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)管理服務(wù)的一體化。

第三，要堅持基礎(chǔ)性保護的原則?？h（市）域鄉(xiāng)村是我國國土保育的重要屏障，承擔(dān)著耕地和自然資源保護的任務(wù)。鄉(xiāng)村也孕育出了豐富的名勝景觀和鄉(xiāng)土文化，風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化名村、傳統(tǒng)村落就是其中的代表。堅持基礎(chǔ)性保護原則，使鄉(xiāng)土風(fēng)情和傳統(tǒng)風(fēng)貌的價值越來越大，是鄉(xiāng)村規(guī)劃要優(yōu)先考慮的內(nèi)容。

第四，要堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則。 “上面千條線，底下一根針”，鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的主管部門比較多，項目和資金來自多個部委，但普遍缺乏綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。僅由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門單獨編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，往往造成鄉(xiāng)村規(guī)劃脫離實際。要建立縣（市）人民政府組織領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門參與、專項建設(shè)項目統(tǒng)籌、“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制機制，整合各部門專項規(guī)劃和建設(shè)項目，實現(xiàn)“一張圖”管理。

第五，要堅持因地施策的原則。由于我國鄉(xiāng)村的豐富程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市，既有城市化程度較高的地區(qū)、一般地區(qū)和純農(nóng)業(yè)地區(qū)的區(qū)別，也有山區(qū)、丘陵、平原等形態(tài)上的差異，這對鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容、方法、技術(shù)提出了截然不同的要求。編制縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，要針對不同地區(qū)的鄉(xiāng)村特點，因地施策地創(chuàng)新規(guī)劃方法，科學(xué)安排重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目，分區(qū)分類指導(dǎo)村莊整治。

三、編制的內(nèi)容及方法

縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的主要編制內(nèi)容可以概括為“6+X”?！?”規(guī)定的內(nèi)容包括鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)、鄉(xiāng)村體系規(guī)劃、鄉(xiāng)村用地規(guī)劃、鄉(xiāng)村重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃、村莊整治指引?！癤”是表示依據(jù)縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)的特殊需要而編制的自選專題內(nèi)容，如生態(tài)旅游縣市可以編制鄉(xiāng)村生態(tài)旅游規(guī)劃、國家重點扶貧縣市可以編制扶貧規(guī)劃等。編制內(nèi)容主要有三大特點。

1.規(guī)劃內(nèi)容實現(xiàn)三個全覆蓋。一是規(guī)劃研究對象實現(xiàn)縣域所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落全覆蓋。從現(xiàn)狀圖紙來看，以往的縣（市）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃研究對象以鎮(zhèn)和行政村為主，而縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃研究對象要求覆蓋所有的自然村落，這是國家全面建成小康社會“不落一戶，不落一人”的目標(biāo)要求。二是基礎(chǔ)設(shè)施布局實現(xiàn)重要設(shè)施建設(shè)安排全覆蓋。要求確定鄉(xiāng)村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災(zāi)等設(shè)施的用地位置、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。以供水為例，不僅要明確集中供水水廠的選址建設(shè)及其服務(wù)的村鎮(zhèn)，而且要明確其他村莊的分散供水工程，實現(xiàn)所有村莊安全供水有保障。三是公共服務(wù)設(shè)施配置實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。依據(jù)基本公共服務(wù)均等化原則，從居民的生活需求與活動范圍考慮，以不同生活圈的服務(wù)半徑、服務(wù)規(guī)模為依據(jù)，統(tǒng)籌配置教育、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施。

2.整合補充三項規(guī)劃內(nèi)容。整合當(dāng)前正在開展的農(nóng)村人居環(huán)境改善、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、傳統(tǒng)村落保護以及“多規(guī)合一”等鄉(xiāng)村建設(shè)管理工作，有必要增加三項重要規(guī)劃內(nèi)容。編制鄉(xiāng)村用地規(guī)劃、協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與鄉(xiāng)村建設(shè)用地調(diào)整。實行土地指標(biāo)的分區(qū)管控和動態(tài)平衡，貫徹落實一張藍(lán)圖管到底的決策。編制鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃，加強美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與傳統(tǒng)村落保護內(nèi)容。整合鄉(xiāng)村建筑風(fēng)格、田園風(fēng)光等特點，劃定風(fēng)貌片區(qū)，全面管控鄉(xiāng)村風(fēng)貌。 編制村莊整治指引，增加對改善農(nóng)村人居環(huán)境的針對性指導(dǎo)。按照人居環(huán)境改善從低到高的三個階段（農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、鄉(xiāng)村景觀美化），明確村莊整治分類方法、各類村莊整治時序及其整治重點內(nèi)容。

3.創(chuàng)新增加鄉(xiāng)村體系規(guī)劃。城市化發(fā)展的三十多年來，許多鄉(xiāng)村在“面”上發(fā)生了很大變化，有的地區(qū)由于人口大量外移出現(xiàn)“空心化”，發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村還經(jīng)歷了多元化更新過程。因此，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃要從縣域角度準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村在收縮與更新交織中的體系重構(gòu)，并給予科學(xué)引導(dǎo)。在科學(xué)預(yù)測鄉(xiāng)村人口流動趨勢及空間分布的基礎(chǔ)上，以空間資源合理配置為目標(biāo)，綜合運用分區(qū)、分類、分級的空間方法，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間，統(tǒng)籌建立縣域鄉(xiāng)村空間體系。明確生態(tài)環(huán)境、自然景觀和文化遺產(chǎn)等保護的管控分區(qū)，劃定經(jīng)濟發(fā)展片區(qū)，確定村鎮(zhèn)規(guī)模和功能，以統(tǒng)籌縣（市）域鄉(xiāng)村空間的治理。概括地說，鄉(xiāng)村體系規(guī)劃是由分區(qū)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃組成的，是實現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃的重要內(nèi)容。

4.三種方法構(gòu)建分區(qū)體系。分區(qū)體系規(guī)劃是根據(jù)縣域不同地區(qū)的資源開發(fā)條件、空間發(fā)展特點、鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌、防災(zāi)安全要求、扶貧支持政策等，劃定縣域內(nèi)不同功能、建設(shè)發(fā)展特性和管控要求的類型區(qū)，因地制宜地確定空間管治分區(qū)體系，制定各類型區(qū)的開發(fā)建設(shè)與控制引導(dǎo)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、要求和措施。從全國試點示范經(jīng)驗來看，構(gòu)建分區(qū)體系大致有經(jīng)濟發(fā)展分區(qū)、分級類型分區(qū)和空間管治分區(qū)三種方法。

_ 縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的內(nèi)容及方法

對于主體功能明確的地區(qū)，可以圍繞縣（市）域不同地區(qū)的主體功能定位劃定經(jīng)濟發(fā)展引導(dǎo)片區(qū)。如成都市蒲江縣幸福美麗新村統(tǒng)籌規(guī)劃，依據(jù)縣域內(nèi)功能明確的區(qū)域定位，將全縣劃為農(nóng)區(qū)、景區(qū)、產(chǎn)城融合區(qū)三類經(jīng)濟發(fā)展分區(qū)。

對于空間類型豐富的地區(qū)，可以依據(jù)空間特點差異分級劃定分類治理片區(qū)，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村“三生”空間，劃定不同功能、發(fā)展特性和管控要求的類型區(qū)，制定各類型區(qū)的開發(fā)建設(shè)與控制引導(dǎo)內(nèi)容。如廣西桂林恭城縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，依據(jù)自然地形、基本特征和鄉(xiāng)村建設(shè)管理需要，將全縣劃分為三層級十二個分區(qū)，分區(qū)分類進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)管控與指引。

對于開發(fā)強度較大的地區(qū)，可以基于生態(tài)環(huán)境和資源利用特點劃定空間管控區(qū)。如四川德陽中江縣縣域規(guī)劃，基于生態(tài)保護、土地資源利用和城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，對縣域劃定了生態(tài)保護底線、耕地保護底線、建設(shè)管控底線，確定了各類生態(tài)空間管控區(qū)、生產(chǎn)空間管控區(qū)和生活空間管控區(qū)。

5.因地制宜構(gòu)建村鎮(zhèn)體系。村鎮(zhèn)體系規(guī)劃是根據(jù)縣域內(nèi)不同規(guī)模、職能和特點的村鎮(zhèn)，科學(xué)合理地確定村鎮(zhèn)分類等級體系，明確村鎮(zhèn)體系的合理結(jié)構(gòu)與空間布局，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施精準(zhǔn)布局的重要載體和規(guī)劃依據(jù)。經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征不同的縣（市）域，村鎮(zhèn)空間分布呈現(xiàn)不同的特征，要因地制宜地構(gòu)建具有針對性的村鎮(zhèn)體系。

一般來說，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村鎮(zhèn)層級相對豐富。如浙江省德清縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的分類等級是“縣城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)—重點村—中心村—特色村—基層村”。

欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)村鎮(zhèn)層級相對均衡。由于縣城的服務(wù)輻射能力有限，需要通過中心鎮(zhèn)和中心村來延伸公共服務(wù)功能，才能實現(xiàn)縣域公共服務(wù)的均衡配置。如遼寧盤錦大洼縣縣域村鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)是“縣城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—中心村—基層村”。

半農(nóng)半牧地區(qū)村鎮(zhèn)層級相對簡單。因為縣城高度集聚發(fā)展，鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏動力，僅承擔(dān)鄉(xiāng)村的服務(wù)職能，無法形成中心鎮(zhèn)或重點鎮(zhèn)。如河北省張北縣縣域村鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)為“縣城—一般鎮(zhèn)—中心村—基層村”。

縣市內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征不同的地區(qū)，鄉(xiāng)村居民點體系呈現(xiàn)不同的演變特點，也可以分片區(qū)建立村鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。如山東臨沂的縣市中，以糧油類作物種植為主的地區(qū)，隨著生產(chǎn)的機械化、規(guī)模化，農(nóng)村勞動力析出水平和農(nóng)民集中居住意愿非常高，鎮(zhèn)區(qū)和新型社區(qū)可以吸引較多人口定居，新型社區(qū)是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重點，其規(guī)劃的村鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)是“縣城—重點鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—新型社區(qū)—村莊”。以大棚蔬菜瓜果種植為主的地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益和用工量都高，農(nóng)村勞動力析出較少，農(nóng)民需要緊鄰自己土地耕作，村莊穩(wěn)定存在。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要定居人口相對較少的鎮(zhèn)區(qū)與中心村聯(lián)動配置，其規(guī)劃的村鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)為“縣城—重點鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—中心村—基層村”。

6.兩種分類編制村莊整治指引。我國村莊因所處地形環(huán)境和發(fā)展條件不同，其建設(shè)需求和整治特點是不同的。因此，村莊整治可以按照地形特點和發(fā)展?fàn)顟B(tài)分類制定指引。

一般來說，受地形環(huán)境的影響，村莊可分為山地型、丘陵型、平原型和水網(wǎng)型等。如浙江省德清縣村莊分類整治指引，將全縣村莊按山地、丘陵和水網(wǎng)三個區(qū)劃分為三大類。呈簇群和條帶分布的山地型村莊，整治的重點在于保護村落的空間格局特色，協(xié)調(diào)建筑風(fēng)貌與自然環(huán)境。沿緩坡與平地集聚的丘陵型村莊，整治內(nèi)容主要是保持和完善村莊功能結(jié)構(gòu)，恢復(fù)村莊特色的生活樣式。以河網(wǎng)組團和棋盤分布為特色的水網(wǎng)型村莊，主要突出維護水鄉(xiāng)村落總體風(fēng)貌以及保護歷史建筑和橋梁等整治內(nèi)容。

人居環(huán)境處于不同發(fā)展?fàn)顟B(tài)的村莊，其整治的內(nèi)容和重點也是不同的，要分類制定有針對性的村莊整治指引。如張北縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，依據(jù)現(xiàn)狀居民點規(guī)模、空心率、區(qū)位交通、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟狀況、資源條件等綜合分析，將村莊分為綜合整治型、專項整治型和基本保障型。綜合整治型村莊是對建筑、環(huán)境、道路、設(shè)施進(jìn)行全面治理，綜合提升村莊風(fēng)貌和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出特色。專項整治型村莊主要是針對相對薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施專項進(jìn)行整治，如垃圾、污水、環(huán)境等專項治理?；颈Ｕ闲痛迩f重點是對危房進(jìn)行改造，建設(shè)安全飲水等基礎(chǔ)設(shè)施，以保障基本的生產(chǎn)生活安全。