新型城鎮(zhèn)化下新農村建設模式探討
——以廣西新農村建設實踐為例

文_莫海量

城市·現(xiàn)場

新型城鎮(zhèn)化下新農村建設模式探討
——以廣西新農村建設實踐為例

文_莫海量

我國經濟體制改革正處于城鄉(xiāng)整體改革的重要時期，新型城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進是我國在新形勢下推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要戰(zhàn)略決策。推進兩者之間協(xié)調互動關系，對進一步促進地方新農村建設、形成建設的長效機制、加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，具有重要的現(xiàn)實意義。

_傳統(tǒng)新型城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化比較。

我國經濟體制改革正處于城鄉(xiāng)整體改革的重要時期，新型城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進是我國在新形勢下推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要戰(zhàn)略決策。推進兩者之間協(xié)調互動關系，對進一步促進地方新農村建設、形成建設的長效機制、加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新型城鎮(zhèn)化對新農村建設的新要求

新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，是指資源節(jié)約、環(huán)境友好、經濟高效、社會和諧、城鄉(xiāng)互促共進、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、個性鮮明的城鎮(zhèn)化。對新農村建設提出了更新的要求，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）新的空間結構

農村空間結構主要包括節(jié)點、通道、域面三大要素。節(jié)點即居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及企業(yè)聚集地等；通道指交通網(wǎng)、信息網(wǎng)等線狀基礎設施；域面如農作物、經濟區(qū)空間分布等。這三種要素的空間排列及相互作用構成了農村空間結構特征。當前我國農村多為離散型空間結構，呈現(xiàn)出節(jié)點分散化、域面碎片化、通道聯(lián)系弱化的特點，不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求。應從城鄉(xiāng)整體規(guī)劃入手，重構村鎮(zhèn)空間結構，按照精明增長理念，避免盲目拉大城鎮(zhèn)框架，攤大餅式無序蔓延，產業(yè)功能空間與生活功能空間有機結合，促使地理空間優(yōu)化，形成“多中心、組團式、網(wǎng)絡型”緊湊高效的新農村空間格局。

（二）新的產業(yè)結構

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化下新農村建設主要為傳統(tǒng)工業(yè)帶動發(fā)展，現(xiàn)代服務業(yè)滯后，導致推動力失衡。新型城鎮(zhèn)化則要求按照土地集約高效利用的要求，產業(yè)合理布局與配套集群發(fā)展，以新型工業(yè)化為基本支撐，發(fā)揮優(yōu)勢產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)等催生城鎮(zhèn)化的新理念和模式，推動其向生態(tài)村、智慧村、知識村、信息村方向發(fā)展。

（三）新的管理服務

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化下新農村建設重開發(fā)而輕管理服務，導致村容臟亂差、公共服務設施閑置、交通低效等問題。新型城鎮(zhèn)化則要求加強農村服務管理與基礎設施建設，注重環(huán)境保護，為居民提供完善、優(yōu)質的基本公共服務，豐富公共服務層次，營造舒適、方便、多元、生態(tài)、富有親和力與歸屬感的農村生活環(huán)境。

新型城鎮(zhèn)化下的新農村建設，不僅是形式上的風貌改造或者是農村城鎮(zhèn)化建設的翻版，而是切實從農民立場出發(fā)，以人為本，保持農村特點，利于農業(yè)生產、農民生活；利于保持田園風光、傳承歷史文化；利于保育良好生態(tài)、健康環(huán)境。

二、我國城鎮(zhèn)化過程中新農村建設歷程和趨勢

根據(jù)國內城鎮(zhèn)化歷程，通過大量的資料查閱，歸納出以下幾個階段：

（一）化妝運動時期

自2005年10月11日通過《中共中央關于第十一個五年規(guī)劃綱要》，新農村建設自正式啟動以來，許多地方的建設只重形式不重內容，將城鎮(zhèn)化僅僅理解為外在形式的變化，開展“造新房、刷新墻、修廣場、點新燈”式的新村化妝運動，陷入建設誤區(qū)，“村容整潔”成為“粉飾行動”，“生產發(fā)展”成為“村村點火、戶戶冒煙”，重物質投入，輕制度建設，到處可見小別墅與洋房，沒有抓住新農村建設的本質，造成資金浪費和資源破壞。

（二）休閑農業(yè)發(fā)展時期

城鎮(zhèn)化下發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)是新農村建設的重要一環(huán)。隨著人們生活方式不斷變化，農業(yè)從第一產業(yè)向第三產業(yè)延伸，2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》更是把“發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)”單列一章，國家旅游局推出“中國鄉(xiāng)村旅游年”，提出“新農村、新旅游、新體驗、新風尚”宣傳口號推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。隨后2008年十七屆三中全會審議通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題研究》，加快推進社會主義新農村建設，強調建立現(xiàn)代農村金融制度，“十一五”規(guī)劃重申要鞏固農村稅費改革，免除農業(yè)稅。通過這些措施拓寬了鄉(xiāng)村旅游的融資平臺，大大提高了農民的積極性。

在此背景下，新農村建設中依托農業(yè)資源的農業(yè)旅游與休閑產業(yè)快速發(fā)展起來。一些諸如“農家樂”等旅游區(qū)相繼出現(xiàn)，主題主要有鄉(xiāng)村花園、鄉(xiāng)村民宿、觀光農園、休閑農場、教育農園、休閑牧場等類型。歷經多年發(fā)展，這些以農業(yè)旅游為主導的休閑產業(yè)帶動農村及其周邊文化教育、通信、交通等基礎設施的發(fā)展，改善農村環(huán)境和風貌、農民生活和思想意識，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，增加城鄉(xiāng)互動。

_南寧市邕寧區(qū)中和鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)巡游儀式。

但由于政府宏觀管理不夠，法規(guī)不健全，管理不規(guī)范，缺乏科學規(guī)劃的引導，及各地對自身產業(yè)資源優(yōu)勢定位缺乏研究，生態(tài)環(huán)境保護不足，農家樂多為一家一戶經營，季節(jié)性強，客源不穩(wěn)定，農民既是經營者又是管理者，還是服務員，缺少培訓，服務簡單，以滿足游客基本吃住及簡易娛樂消費為前提，隨意性強，質量粗放，導致農家樂假日經濟經營規(guī)模受限，對新農村產業(yè)結構的調整作用有限。

_黃姚古鎮(zhèn)民宿。

（三）圈地造成運動時期

近年來，出現(xiàn)農村城鎮(zhèn)化脫離經濟背景發(fā)展的現(xiàn)象，興起“園區(qū)熱”，即以建設農業(yè)園、工業(yè)園、保稅區(qū)等名義圈地做房地產開發(fā)的現(xiàn)象，擅自改變土地用途性質，大搞擴城、造城運動，導致建設用地增加，耕地面積銳減。

2008年國土部正式頒布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》，將農村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤，城鄉(xiāng)建設用地將實行增減掛鉤，目標是將農民宅基地復墾，用增加的耕地換取城鎮(zhèn)建設用地指標。這項政策被某些地方政府曲解成突破指標范圍，以地生財?shù)耐緩健＿`背農民意愿，強拆民居拿走宅基地，換取增值收益，逼迫農民搬入“新農村”過上“新生活”，致使大規(guī)模自然村消失，新城涌現(xiàn)了，但農村衰落了。

（四）新農村建設發(fā)展趨勢

新農村建設過程中涌現(xiàn)出很多問題，如土地產權不明晰，城鄉(xiāng)關系、戶籍制度越來越成為制約其建設的瓶頸，部分地區(qū)在國家政策扶持下采取相應措施進行大膽嘗試。

如2010年重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，實行地票式土地交易，完善利益分配機制，推動閑置土地通過復墾變?yōu)樾略龀鞘薪ㄔO用地；成都采取大城市帶動大郊區(qū)的發(fā)展模式，對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制，以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點確立優(yōu)勢產業(yè)，形成以市場為導向的產業(yè)集群，再配以農民公共服務和社會保障，提高農民生活水平；廣東珠三角經濟區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為發(fā)展依托，通過產業(yè)集聚帶動人口集聚，進而實現(xiàn)城市周邊地區(qū)的快速崛起，針對山區(qū)采取圍繞縣城發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)，佛山則采取股權分紅；天津試行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導的“以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安置問題，然后通過土地集約增值的效益發(fā)展地區(qū)產業(yè)，解決農民的就業(yè)問題，將農民集中居住與城鎮(zhèn)化、產業(yè)化有機結合。

這些經驗將工業(yè)作為城鎮(zhèn)發(fā)展的推動力，轉移從農業(yè)生產中釋放的勞動力；將耕地集中化，便于現(xiàn)代農業(yè)和規(guī)模經營的開展；將農民向社區(qū)集中，解決改善農民生活水平，促進第三產業(yè)發(fā)展；土地增值又為地方政府提供了基礎建設所需的啟動資金。從共同性來看，工業(yè)向產業(yè)園集中，農地向集約經營利用集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉讓使用，成為新農村建設的發(fā)展趨勢。

2012年十八大報告堅持中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，明確提出要通過改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。推行土地流轉、戶籍改革與農業(yè)產業(yè)化，使土地配置市場化、農村土地資本化，優(yōu)化農村資源配置和產業(yè)結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。更加明確了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地流轉、集約利用、農業(yè)產業(yè)化是新農村建設的發(fā)展方向，具體表現(xiàn)在以下五方面：

1.在經濟、人口、資源、環(huán)境都適宜的區(qū)域實施城鎮(zhèn)群戰(zhàn)略；

2.產城一體化，實現(xiàn)產業(yè)園區(qū)型城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系化規(guī)劃與管理；

3.將新農村以組團社區(qū)方式納入城鎮(zhèn)體系結構，打破原有村莊界限，將兩個或多個自然村或行政村經過統(tǒng)一規(guī)劃按照統(tǒng)一要求在一定期限內搬遷合并，統(tǒng)一建設具有社區(qū)服務和管理功能的新型農民生產生活共同體，形成農村新的居住模式、服務管理模式和產業(yè)格局；

4.完善村鎮(zhèn)存量土地流轉機制，適時調整閑置土地的利用方向，實現(xiàn)土地資源集約化；

5.提高城鎮(zhèn)空間利用率，包括地上和地下空間，合理提高城鎮(zhèn)建筑容積率，采用市場手段推動空置建筑轉租使用。

_百色現(xiàn)代農業(yè)觀光展示園。

三、廣西新農村建設實踐

在全國城鎮(zhèn)化浪潮推進下，廣西城鎮(zhèn)化水平與質量經過幾十年來的發(fā)展，特別是近十年來的快速發(fā)展，均得到極大的躍升，對其發(fā)展過程進行總結，主要經歷了以下四種形式：

（一）推動農村各項基礎建設

針對廣西農村“老、少、邊、山、窮”地區(qū)基礎設施薄弱，新農村建設難度大，政府投入從通水、通路、通電信等基礎設施入手，有效改善農民生產生活條件，為新農村建設奠定基礎。如河池市金城江區(qū)六甲鎮(zhèn)旦洞村，立足基礎設施建設，建設村屯公路、人飲工程、沼氣池等，改善農民生產生活條件和人居環(huán)境。

（二）注重農村風貌整治，城鎮(zhèn)化發(fā)展

新農村建設早期，各示范點偏重村容整治，參照城鎮(zhèn)布局、結構、功能來規(guī)劃新農村建設，實現(xiàn)“設施齊全，功能完善，路網(wǎng)相連”，群眾不出村就可以解決食、住、行、娛、學、醫(yī)等日常問題，使新農村建設與城鎮(zhèn)化進程有機結合；同時提倡特色風貌建設，推廣發(fā)行《廣西新農村住宅建設通用圖集》，力求突出地方特色和民族特色。如北海市海城區(qū)驛馬村、欽州市三娘灣村等，通過整治農村人居環(huán)境得到極大改善，但因為缺乏長效機制的支撐，沒有解決新農村建設中的實際問題，使得農民生活沒有得到明顯改善。

（三）加強農村公共文化設施建設

為貫徹十六大五中、六中全會和十七大以及《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步加強農村文化建設的意見》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》（中辦發(fā)﹝2007﹞21號精神），廣西政府通過建設公共文化設施，如博物館、文化站、圖書室、表演劇場等，結合文化信息平臺的搭建，形成新農村公共文化服務網(wǎng)絡，有效豐富農村文化活動，促進新農村精神文明建設。

（四）加強產業(yè)發(fā)展，推動新農村建設

新農村建設中產業(yè)的引導和發(fā)展逐漸由小規(guī)模散點式農家樂向大規(guī)模的產業(yè)園區(qū)發(fā)展，這里的產業(yè)主要包括現(xiàn)代農業(yè)、以工促農、生態(tài)旅游三個方向。

1.對一些經濟基礎、農業(yè)資源條件好的農村，通過培育優(yōu)勢特色產業(yè)，依托所在地特有的資源、技術、市場等優(yōu)勢，做大做強一個產品或產業(yè)，形成一村一品、一村一業(yè)，進而帶動鄉(xiāng)村綜合發(fā)展。如陽朔縣白沙鎮(zhèn)古板村，以金橘為主導農產品，榮獲“天下第一橘”的美譽；恭城縣大力發(fā)展水果業(yè)，創(chuàng)建以沼氣為紐帶、以種養(yǎng)為龍頭的“豬—沼—果”三位一體的生態(tài)農業(yè)。

_百色特色田東芒果節(jié)。

2.通過建設大規(guī)模產業(yè)園區(qū)帶動周邊新農村建設，如百色成立國家農業(yè)科技園區(qū)，成為集現(xiàn)代農業(yè)展示、科技培訓、推廣、交流和服務等功能于一體的亞熱帶特色農業(yè)示范基地和區(qū)域性科技合作與技術轉移平臺，為新農村建設發(fā)揮示范、輻射作用。

3.依托自身良好的田園風光拓展農家樂等生態(tài)旅游，如百色那生屯依托百色國家科技園區(qū)的輻射帶動作用大力發(fā)展秋冬菜和芒果產業(yè)，重點培育“農家樂”休閑旅游產業(yè)，獲得廣西農業(yè)旅游示范點等榮譽稱號。

4.通過農民自辦、外來投資、對口扶持等方式，就地辦企業(yè)，特別是發(fā)展農產品加工，把資源優(yōu)勢發(fā)揮出來，以工促農，以企帶村，推動農村經濟社會全面發(fā)展。如桂平市中沙鎮(zhèn)上國村，以企業(yè)“源安堂”為龍頭，帶旺一批配套企業(yè)，使全村三分之二的農民洗腳上田，變成工人或商人。

（五）新型城鎮(zhèn)化下廣西農村建設實踐——上林縣云里村內里莊綜合示范村

自2012年國家推行新型城鎮(zhèn)化以來，南寧于2013年響應國家號召開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設示范，選取了12個試點村，上林縣云里村內里莊即為其一。云里村內里莊位于南寧市上林縣大豐鎮(zhèn)，環(huán)境優(yōu)美，旅游資源豐富，交通十分便捷。但村莊發(fā)展較為滯后，經濟來源主要為傳統(tǒng)農業(yè)及外出務工，留守老人居多；村莊風貌特色不明顯，環(huán)境品質較差，公共配套服務設施不足。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改造示范從以下六方面展開：

第一，企業(yè)主導，政府扶持，豐富投資主體。新農村建設初期階段需要投入大量資金，如果政府是單一投資主體，則會給政府造成巨大的財政壓力，所以上林縣采取政府牽線搭橋、企業(yè)為主導投資鄉(xiāng)村基礎建設，通過政策方式確保投資者受益。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，土地流轉，集約高效利用土地。企業(yè)通過征求農民意愿，以分戶土地作價入股，按照農民與企業(yè)4︰6的分成比例參與年終分紅，已成功獲得3000畝的流轉用地，集約了村莊閑置用地用于發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，提高了土地利用效率。

第三，發(fā)展生態(tài)、高效、高附加值農業(yè)。結合當?shù)刭Y源特色，利用閑置用地建設現(xiàn)代農業(yè)種養(yǎng)示范區(qū)、南亞熱帶名樹名果觀賞區(qū)、農林產品加工展示區(qū)等，優(yōu)化和調整當?shù)剞r業(yè)產業(yè)結構，突出特色，打造品牌，大力發(fā)展高附加值農業(yè)、高科技農業(yè)，多渠道促進農業(yè)增收。

第四，保護生態(tài)環(huán)境，注重文化傳承，打造本土特色風貌，發(fā)展旅游業(yè)。通過村莊綜合環(huán)境整治，整合現(xiàn)狀水資源，恢復及保護生態(tài)環(huán)境，帶動農村基礎設施提升，形成本土特色建筑風貌。與周邊云里湖生態(tài)旅游區(qū)聯(lián)動發(fā)展，打造特色復合的旅游產品，讓村民自覺參與其中，帶動農民生活水平切實提高。

第五，為脫地農民創(chuàng)造多渠道就業(yè)機會。企業(yè)吸納脫地農民當?shù)鼐蜆I(yè)，引入培訓機構，以提高農民素質為根本，培育新農民，向技術性、產業(yè)工人轉變，實現(xiàn)知識技能和思想意識的現(xiàn)代化，拓寬農民增收渠道，實現(xiàn)脫地農民就地城鎮(zhèn)化。

第六，規(guī)劃建設社區(qū)服務中心，完善農村功能配套，建立新農村改造示范點，成為大景區(qū)的配套服務區(qū)。上林縣云里村內里莊與外里、寨里比鄰，三個村莊共一百多戶居民，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心較遠，交通不便，現(xiàn)狀公共服務設施較為缺乏。規(guī)劃位于三個屯核心部分建設社區(qū)服務中心，包括幼兒園、醫(yī)療站、健身運動場地、小型公園、停車場、商業(yè)集市等內容，集生活服務、文化教育、體育運動、休閑娛樂、交通換乘、農貿交易等多功能于一體。完善農村服務配套，方便村民生活，形成新農村社區(qū)，成為整個大景區(qū)的配套服務站點。

_上林云里村。

_上林縣云里村完善農村服務配套，方便村民生活，形成新農村社區(qū)，成為整個大景區(qū)的配套服務站點。

四、結語

在城鎮(zhèn)化拉動中國經濟發(fā)展的總基調下，新農村建設將成為新型城鎮(zhèn)化過程中的重要一環(huán)，對于從事相關規(guī)劃的工作者也提出了更高的要求。要想系統(tǒng)地做好農村相關的規(guī)劃設計工作，高起點地做好農村工作，提出農民、政府、投資商三方共贏的方案，必須先了解相關政策的背景、先進地區(qū)的經驗知識，分類型采取不同的策劃和規(guī)劃方法，總結現(xiàn)階段規(guī)劃方法主要包括以下五點：一是集約高效利用土地；二是注重農業(yè)產業(yè)規(guī)劃，要合理科學及特色化；三是清整村莊閑散用地用于公共服務配套建設，注重選址形成“村莊—社區(qū)服務中心—村莊”的組團中心空間格局；四是完善農村基礎設施改造及建設；五是風貌改造注重本土化，傳承地方文脈。