我們需要怎樣的全球治理？

丹尼羅·德里克（Dani+Rodrik）

全球治理已經(jīng)成為我們這個(gè)時(shí)代精英的口頭語。精英們提出，技術(shù)創(chuàng)新和市場自由化帶來的跨境商品、服務(wù)、資金和信息流動(dòng)激增大大提高了全球國家的關(guān)聯(lián)程度，以致于任何國家都難以依靠自身的力量解決國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題。我們需要設(shè)立全球機(jī)構(gòu)，制定全球規(guī)則和全球協(xié)議。

這樣的說法今天普遍為人們所接受，質(zhì)疑它就像對地球圍繞太陽旋轉(zhuǎn)提出質(zhì)疑。但適用于氣候變化或流行疾病等真正全球問題的規(guī)律并不一定適用于多數(shù)經(jīng)濟(jì)問題。與我們經(jīng)常聽到的不同，世界經(jīng)濟(jì)并不屬于全球公域。在經(jīng)濟(jì)問題上，全球治理所能帶來的好處有限—而且有時(shí)還會(huì)造成損失。

氣候變化需要全球合作是因?yàn)榈厍騼H有單一的氣候體系。在哪里排放溫室氣體都沒有任何差異。因此國家限制碳排放對國內(nèi)的好處幾乎可以忽略不計(jì)。

恰恰相反，明智的經(jīng)濟(jì)政策—包括開放—首先是要有利于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)政策不善所付出的代價(jià)也同樣如此。單個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)命運(yùn)主要取決于國內(nèi)情況而非國際局勢。如果經(jīng)濟(jì)開放受民眾歡迎，主要因?yàn)樯鲜稣叻蠂易陨砝媸谷弧皇且驗(yàn)檫@樣做能夠幫助外界。能為全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定添磚加瓦的開放和其他明智政策并不取決于全球精神，而是取決于自身利益。

有時(shí)，犧牲其他國家利益才能成就國內(nèi)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。這就是所謂以鄰為壑政策的案例。石油等領(lǐng)域占主導(dǎo)地位的自然資源供應(yīng)商為哄抬價(jià)格而限制國際市場資源供應(yīng)就是最經(jīng)典的案例。在這種情況下，出口國的收益就是世界其他國家的損失。

“最佳關(guān)稅”背后也存在類似的機(jī)制，即大國通過限制進(jìn)口達(dá)到操縱貿(mào)易條件的目的。在這樣的情況下，實(shí)行限制或禁止運(yùn)用上述政策的全球規(guī)則理由顯然非常充分。

但困擾決策者的絕大多數(shù)世界貿(mào)易和金融問題并不屬于此類。這方面的例子有歐洲農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、對轉(zhuǎn)基因生物禁令、美國濫用反傾銷規(guī)則或發(fā)展中國家未能充分保護(hù)投資者權(quán)益。這些基本上都屬于“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”政策。由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)代價(jià)主要由國內(nèi)民眾承擔(dān)，即使此類政策可能同時(shí)對別國民眾產(chǎn)生不利的影響。

舉例來說，經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼十分低效，高價(jià)格高稅收或二者兼?zhèn)鋵?dǎo)致歐洲農(nóng)民受益的同時(shí)損害了其他所有人的利益。這樣的政策部署不是為了從其他國家那里占取好處，而是因?yàn)榉峙?、管理或與公共健康相關(guān)的其他矛盾的國內(nèi)目標(biāo)主宰了整個(gè)經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。

加劇經(jīng)濟(jì)周期和造成金融動(dòng)蕩的糟糕的銀行法規(guī)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策也同樣如此。2008年全球金融危機(jī)表明，超越一國邊界的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)可能無法忽視。但如果美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)未能盡職盡責(zé)地完成監(jiān)管工作，原因并不是因?yàn)閯e國經(jīng)濟(jì)受損而美國經(jīng)濟(jì)受益—美國本身就是受害最重的經(jīng)濟(jì)體之一。

我們這個(gè)時(shí)代最大的經(jīng)濟(jì)失策或許是發(fā)達(dá)民主國家政府未能解決不平等日益擴(kuò)大的問題。其根源同樣來源于國內(nèi)政治—具體而言，是金融和商業(yè)精英控制決策過程以及他們胡編亂造的有關(guān)再分配政策的限制。

可以肯定，全球避稅天堂就是以鄰為壑政策的例子。但只要他們愿意，美國和歐盟等大國原本有能力采取更多限制避稅—和競相減免企業(yè)稅的措施。

因此我們今天的問題與全球合作的缺失并沒有什么關(guān)系。今天的問題本質(zhì)上是國內(nèi)問題，因此不能通過國際機(jī)構(gòu)制定規(guī)則來加以解決，更何況破壞國內(nèi)政策的那些既得利益能夠輕易影響所謂的國際體系。全球治理往往只是保護(hù)既得利益全球計(jì)劃的代名詞，也正因如此，它所起到的主要作用是在推進(jìn)全球化的同時(shí)協(xié)調(diào)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策。

因此，關(guān)于全球治理的解決方案還可以有另一種選擇，就是專注于改善民主制度的國內(nèi)運(yùn)作問題，而不預(yù)判政策將產(chǎn)生何種對外影響。這是一種側(cè)重于強(qiáng)化民主國家而非全球化的全球治理模式。

我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定旨在提高國內(nèi)決策質(zhì)量的全球規(guī)則和程序要求。與透明度、廣泛代表性、問責(zé)制和在國內(nèi)訴訟中使用科學(xué)或經(jīng)濟(jì)證據(jù)等相關(guān)的那些全球紀(jì)律，只要不限制最終結(jié)果的，都是上述規(guī)定的實(shí)例。

全球機(jī)構(gòu)已經(jīng)在某種程度上采納了這種類型的紀(jì)律。比方說，世貿(mào)組織的衛(wèi)生及植物檢疫措施應(yīng)用協(xié)議（SPS協(xié)議）明確要求在進(jìn)口商品涉及健康問題時(shí)須出示科學(xué)的證據(jù)。這種類型的程序性規(guī)則可以很大程度上更好地?cái)U(kuò)大應(yīng)用，以改進(jìn)國內(nèi)的決策程序。

此外我們還可以要求受進(jìn)口關(guān)稅不利影響的消費(fèi)者和生產(chǎn)者參與國內(nèi)訴訟來改進(jìn)反傾銷規(guī)則。我們可以借助包含靜態(tài)和動(dòng)態(tài)效率的經(jīng)濟(jì)成本效益分析來改進(jìn)補(bǔ)貼規(guī)則。

只有通過改進(jìn)民主決策進(jìn)程，才能解決那些由于國內(nèi)審議失敗所帶來的問題。全球治理在此只能起到非常有限的作用—起作用的前提是它促進(jìn)國內(nèi)決策而不是對其加以限制。否則，全球治理目標(biāo)會(huì)體現(xiàn)出一種對技術(shù)官僚方案的渴望，而這樣的方案只會(huì)踐踏并削弱公眾審議。

本文由Project Syndicate授權(quán)《南風(fēng)窗》獨(dú)家刊發(fā)中文版。作者是哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，著有《經(jīng)濟(jì)規(guī)則：沉悶科學(xué)的是非曲直》。