開發(fā)性金融參與金融精準(zhǔn)扶貧的實踐探討

■　呂世瑜王 子（、國家開發(fā)銀行風(fēng)險管理局 北京 0003 、國家開發(fā)銀行山西省分行 太原 030006）

開發(fā)性金融參與金融精準(zhǔn)扶貧的實踐探討

■呂世瑜1王 子2（1、國家開發(fā)銀行風(fēng)險管理局 北京 100031 2、國家開發(fā)銀行山西省分行 太原 030006）

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中資源配置的核心，在扶貧開發(fā)工作中意義重大。現(xiàn)階段，金融扶貧工作仍然面臨較多困難。破解金融扶貧問題的根本在于建設(shè)貧困地區(qū)的信用體系、培育完善的金融市場，而這正是開發(fā)性金融的優(yōu)勢和職責(zé)所在。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)總結(jié)創(chuàng)新扶貧模式和扶貧手段，提升扶貧質(zhì)量，努力做到“六個精準(zhǔn)”，在金融精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮更大作用。

開發(fā)性金融 精準(zhǔn)扶貧 金融扶貧

引言

改革開放以來，通過不懈努力，我國已經(jīng)使7億人脫貧，成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國家。但是，按照我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，仍有7000多萬人沒有脫貧，減貧脫貧任務(wù)依然十分嚴(yán)峻。2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時首次做出了實施“精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。這是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央治國理政方略中對新時期扶貧工作的積極應(yīng)對和正確指引，是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點。

所謂精準(zhǔn)扶貧是相對于粗放式扶貧而言的，指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，采取實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)的方式，運用科學(xué)有效的手段對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，加大幫扶力度，是緩解貧困和實現(xiàn)共同富裕的重要保證，也是實現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)的一場攻堅戰(zhàn)。

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中資源配置的核心，在精準(zhǔn)扶貧工作中意義重大。金融機(jī)構(gòu)可以通過對金融資源的精準(zhǔn)投放、精準(zhǔn)管理，引導(dǎo)資金向貧困地區(qū)傾斜，提高貧困人口對金融資源的可獲得性，增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生發(fā)展能力。我國金融扶貧工作開展30多年來，成效顯著，有力地促進(jìn)和改善了貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活水平，推動了扶貧工作逐步由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、財力總體有限的情況下，迫切需要繼續(xù)發(fā)揮金融扶貧的支持和推動作用。

我國金融扶貧的基本情況

（一）金融扶貧工作的發(fā)展

在1994年以前，金融扶貧僅僅作為政府提高貧困地區(qū)資金使用效率、優(yōu)化資金配置和將財政資金由無償使用轉(zhuǎn)為有償使用的一種手段。扶貧信貸資金的數(shù)量、投向、期限和利率完全由政府部門確定，銀行機(jī)構(gòu)幾乎沒有自主權(quán)。1994年4月，國家出臺并開始實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，國有商業(yè)銀行要每年安排一定信貸資金，對貧困地區(qū)有選擇地進(jìn)行項目貸款扶持。在政府主導(dǎo)下，銀行機(jī)構(gòu)在較大范圍內(nèi)開始推廣小額信貸模式。但由于貧困地區(qū)固有的財政資金扶貧思維，加之當(dāng)?shù)匦庞皿w系建設(shè)落后，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險把控不足，這一時期的小額貸款在多個貧困地區(qū)出現(xiàn)了壞賬。2000年之后，我國開始調(diào)整金融扶貧的實施戰(zhàn)略，由被動的政策干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貦C(jī)制建設(shè)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)自主作為的半市場化扶貧方式，如加大對農(nóng)信社的改革力度，調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，引導(dǎo)各類資金流向農(nóng)村地區(qū)，開展農(nóng)村金融服務(wù)；通過“獎補資金”、“擔(dān)保基金”等方式開展金融扶貧。

隨著扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型調(diào)整和基于對扶貧總體狀況的認(rèn)識，我國適時出臺了一系列政策措施用于指導(dǎo)新時期的扶貧工作。其中，涉及金融扶貧工作的政策要求也逐漸清晰，并從各方面得到完善，特別是近年來，國家金融扶貧政策更注重對貧困地區(qū)和貧困人口實際情況的把握，將扶貧開發(fā)的基本目標(biāo)和中心任務(wù)放在解決農(nóng)村信用體系和金融市場建設(shè)上，從最基礎(chǔ)、最根本的問題入手，確保重點，分階段推進(jìn)。根據(jù)央行數(shù)據(jù)，我國的金融扶貧工作在過去30多年間，尤其是近10年間取得了顯著成效。截至2014年末，全部金融機(jī)構(gòu)本外幣農(nóng)村（縣及縣以下）貸款余額達(dá)19.4萬億元，同比增長12.4%，占各項貸款余額比重的23.2%，較2007年末增長285.8%，7年間平均年增速為21.7%；農(nóng)戶貸款余額5.4萬億元，同比增長19.0%，占各項貸款余額比重6.4%，較2007年末增長299.9%，7年間平均年增速達(dá)22.0%。

（二）金融扶貧工作面臨的主要問題

我國金融扶貧工作雖然成效顯著，但與全社會整體金融發(fā)展水平相比，無論廣度還是深度，機(jī)制建設(shè)的成熟度還是資金投放管理的精準(zhǔn)度都有較大差距。其中原因是多方面的，既有貧困地區(qū)自身的原因，也有金融體系、金融機(jī)構(gòu)的原因。

貧困地區(qū)信用體系建設(shè)落后。貧困地區(qū)大部分都處于偏僻和交通及通訊不便的老、少、邊、窮地區(qū)，農(nóng)戶普遍缺乏信用記錄，也缺乏信貸意識，大部分涉農(nóng)小微企業(yè)自身實力不強(qiáng)，無法提供有效的擔(dān)保或抵（質(zhì)）押品，金融機(jī)構(gòu)難以審查評價借款主體的真實收入、資產(chǎn)情況、盈利能力，從而難以設(shè)計有效的信用結(jié)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險，風(fēng)險補償機(jī)制懸空。

貧困地區(qū)金融市場尚未形成。貧困地區(qū)的商品信息、科技信息、價格信息、政策信息、行業(yè)信息等都十分閉塞，市場參與者缺乏參與的動力或不具備參與的能力，市場既無法形成，也無法運轉(zhuǎn)。要建設(shè)貧困地區(qū)金融市場，短期內(nèi)需要集中投入大量長期低成本資金，而其建設(shè)回報率低、風(fēng)險大，商業(yè)性金融或合作金融不愿參與也難以滿足。

參與扶貧的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少、能力弱，存款外流嚴(yán)重。大型金融機(jī)構(gòu)和股份制商業(yè)銀行在鄉(xiāng)、村一級的金融網(wǎng)點較少；小型金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)信社受存貸比、自身效益的限制，貸款能力有限；而來自財政資金或社員入股的互助基金規(guī)模更小，惠及面更窄。此外，受資金安全和逐利的驅(qū)使，金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)更傾向于在當(dāng)?shù)匚鼉Γ俚浇?jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的地區(qū)放貸，存款外流現(xiàn)象嚴(yán)重。

金融服務(wù)創(chuàng)新不足，貸款管理粗放。金融機(jī)構(gòu)針對貧困地區(qū)的服務(wù)創(chuàng)新不足，金融產(chǎn)品同質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化過高，不能區(qū)分貧困戶的需求特征，無法滿足其實際貸款需求；此外，貸款發(fā)放多采用政府主導(dǎo)下的“運動式扶貧”模式，以完成考核為目標(biāo)，不能做到精準(zhǔn)投放、精準(zhǔn)管理。

開發(fā)性金融在精準(zhǔn)扶貧中的作用

破解傳統(tǒng)金融扶貧問題的根本在于建設(shè)貧困地區(qū)的信用體系，培育完善的金融市場，通過市場化的手段，推動貧困人口、貧困地區(qū)進(jìn)入大的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，實現(xiàn)從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在前期的信用、市場建設(shè)中需要開發(fā)性金融發(fā)揮作用。所謂開發(fā)性金融是以服務(wù)國家戰(zhàn)略為宗旨，以中長期投融資為手段，以保本微利為原則，依托國家信用，通過市場化運作模式，緩解社會發(fā)展瓶頸的金融形態(tài)和金融方法。其主要抓手是通過銀政合作，主動建設(shè)市場，把空白、缺失的市場逐漸培育成熟，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展筑牢根基。

在解決金融精準(zhǔn)扶貧問題上，開發(fā)性金融可以先行通過完善微觀制度和金融基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進(jìn)貧困地區(qū)市場、信用、制度體系建設(shè)，突破融資瓶頸，構(gòu)建一個市場化、社會化的融資體系。同時，在資金投放上，做到精準(zhǔn)控制，有的放矢，重點引導(dǎo)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶脫貧致富以及教育衛(wèi)生等領(lǐng)域，并逐步引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和民間社會資本參與其中，從而從根本上解決由于市場缺失帶來的資金缺口問題。

圖1 國開行“四臺一會”模式

開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在精準(zhǔn)扶貧中的實踐經(jīng)驗

開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)成立之后，通過支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、龍頭特色企業(yè)、中小企業(yè)、小微企業(yè)、助學(xué)貸款以及定點扶貧等方式參與到各項扶貧工作中來。截至2015年底，據(jù)不完全統(tǒng)計，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)已累計發(fā)放扶貧貸款1.33萬億元，貸款余額超過7700億元，業(yè)務(wù)覆蓋全國832個國家級貧困縣和集中連片特困縣中的715個縣域，初步形成了一整套開發(fā)性金融支持扶貧開發(fā)的有效做法。

（一）堅持規(guī)劃先行

在前期精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)的規(guī)劃大大增強(qiáng)扶貧工作的全局性、前瞻性和主動性，符合精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和要求。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)具備制定中長期綜合性規(guī)劃的專長，通過協(xié)助不同層級政府制定扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)計融資方案，將市場建設(shè)的觸角向上游、向前端延伸，整合資源、配置資金，最大限度地減少扶貧工作的盲目性、粗放型、波動性和重復(fù)性，實現(xiàn)資金的有序安排、精準(zhǔn)投放和風(fēng)險控制前移，促進(jìn)各地扶貧工作順利、科學(xué)地開展。

（二）堅持信用建設(shè)

解決金融扶貧的關(guān)鍵在于構(gòu)建一個有序的金融市場和完備的信用體系。開發(fā)性金融的核心是主動建設(shè)市場，而不是被動等待市場自然形成。通過信用建設(shè)推動貧困地區(qū)建立吸引資金持續(xù)進(jìn)入實現(xiàn)良性循環(huán)的市場、信用、規(guī)則和制度，防范道德風(fēng)險，構(gòu)建一個市場化、社會化的融資體系，突破貧困地區(qū)、貧困群體和困難產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資瓶頸，平抑由于市場缺失帶來的金融缺口問題，優(yōu)化金融生態(tài)。

（三）堅持多方合作

扶貧開發(fā)是一項長期、復(fù)雜、系統(tǒng)性工程，需要多方面的積極參與和配合。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)是公共和私營部門之間的橋梁，能夠把政府信用與市場化、商業(yè)化運作相結(jié)合，促成政府財政、銀行信貸資金和民間社會資本的合作。在扶貧開發(fā)工作中，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)堅持“橋梁紐帶”的作用，聚合各方力量，實現(xiàn)了“政府主導(dǎo)、金融支持、市場運作、民間參與”的扶貧開發(fā)新路徑。

（四）堅持金融創(chuàng)新

根據(jù)貧困地區(qū)、貧困群眾的融資特點，加快模式創(chuàng)新和推廣，提供因地制宜的金融服務(wù)，做到“真扶貧、扶真貧”。如國家開發(fā)銀行（以下稱“國開行”）針對農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶小而分散、抗風(fēng)險能力差的特點，創(chuàng)新開展“四臺一會”的扶貧模式，如圖1所示。通過扎實推進(jìn)各類平臺建設(shè)，使以中長期、大額集中融資為特點的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)也可以為農(nóng)業(yè)小企業(yè)、分散農(nóng)戶提供小額信用貸款等金融服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。所謂“四臺一會”，即統(tǒng)籌建立管理平臺、統(tǒng)貸平臺、擔(dān)保平臺、公示平臺和信用協(xié)會。在這種模式下，國開行向有借款資格和承貸能力的借款主體—統(tǒng)貸平臺授信，統(tǒng)貸平臺再以委托貸款等方式，向信用協(xié)會的小企業(yè)客戶或農(nóng)戶提供資金支持；管理平臺幫助國開行收集項目信息，給出初步風(fēng)險判斷意見；擔(dān)保平臺負(fù)責(zé)擔(dān)保審查，提供連帶責(zé)任保證擔(dān)保，協(xié)調(diào)貸后和保后調(diào)查管理；公示平臺利用公眾知曉的方式建立有效的社會公示途徑，調(diào)動社會力量共同監(jiān)督貸款的發(fā)放使用。通過“四臺一會”形成的信用體系，國開行把政府和協(xié)會的組織優(yōu)勢、平臺公司的管理優(yōu)勢與開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的融資優(yōu)勢相結(jié)合，共同識別、監(jiān)督、控制風(fēng)險，以批發(fā)的形式解決零售的問題。

推進(jìn)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)支持精準(zhǔn)扶貧的政策建議

在精準(zhǔn)扶貧問題上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要做到“六個精準(zhǔn)”，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。就開發(fā)性金融扶貧而言，落實精準(zhǔn)扶貧的總要求，結(jié)合扶貧開發(fā)業(yè)務(wù)特點和資金運用規(guī)律，也要做到“六個精準(zhǔn)”。

（一）完善識別機(jī)制，確保扶持對象精準(zhǔn)

精準(zhǔn)識別扶貧對象是精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)。對于開發(fā)性金融扶貧工作，應(yīng)加大與國家扶貧辦、財政部、發(fā)改委等政府扶貧相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合力度，充分利用扶貧部門的工作成果，加強(qiáng)信息共享，明確金融扶貧支持的重點區(qū)域、重點產(chǎn)業(yè)、重點項目和重點群體，建立健全扶貧信息平臺和數(shù)據(jù)庫，實施動態(tài)管理，確保有限的扶貧資金真正用于貧困地區(qū)、貧困人口和困難產(chǎn)業(yè)中，最大限度地提高扶貧成效。

（二）強(qiáng)化隊伍建設(shè)，確保扶貧主體精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧，關(guān)鍵在人。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在條件成熟時應(yīng)成立專門的扶貧開發(fā)部門，加強(qiáng)與精準(zhǔn)扶貧工作要求相適應(yīng)的扶貧開發(fā)隊伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善各級扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能；要注重選派政治素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)、基層工作經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀干部和業(yè)務(wù)骨干深入基層，做好開發(fā)性金融扶貧工作的傳播者、宣傳員；要加強(qiáng)隊伍思想作風(fēng)建設(shè)，加大培訓(xùn)力度，全面提升扶貧干部隊伍能力水平；要建立完善的干部激勵制度，對在扶貧開發(fā)工作中做出突出貢獻(xiàn)的干部要給予鼓勵，積極宣傳，樹立扶貧干部優(yōu)秀典型，在同等條件下優(yōu)先提拔使用；對扶貧開發(fā)工作中措施不力、成效不佳的領(lǐng)導(dǎo)干部要及時調(diào)整，創(chuàng)造敢“干事、能干事、真扶貧、扶真貧”的干事氛圍。

（三）細(xì)化項目管理，確保項目安排精準(zhǔn)

項目扶貧是開發(fā)式扶貧的有效方式。目前，國家每年從扶貧專項資金中拿出一定比例對扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織和貧困農(nóng)戶實行貼息政策，每年可引導(dǎo)約500億貸款資金用到扶貧開發(fā)的項目上。但盡管如此，仍然存在較大的資金缺口，很多貧困地區(qū)的扶貧項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)都因資金短缺而處于擱置和延期狀態(tài)。開發(fā)性金融應(yīng)通過政策導(dǎo)向和機(jī)制設(shè)計，完善以項目為載體的金融扶貧制度。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為著力點，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為突破口，因地制宜、因戶施策，將相關(guān)項目、產(chǎn)業(yè)納入地方政府扶貧規(guī)劃，制定精準(zhǔn)的扶貧工作方案，分類安排扶持，強(qiáng)化項目過程管控，提高扶貧項目的經(jīng)濟(jì)和社會效益，最終到達(dá)引導(dǎo)商業(yè)性資金有序流入的目的，實現(xiàn)開發(fā)性金融與商業(yè)性金融在扶貧項目中的有效對接。

（四）提升金融服務(wù)質(zhì)量，確保扶貧產(chǎn)品精準(zhǔn)

開發(fā)性金融應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，將扶貧開發(fā)工作作為業(yè)務(wù)支持的一個重點，運用多種信貸手段及扶貧專項基金、扶貧專項債券等開發(fā)性金融工具，針對貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)特色和項目融資需求，從扶貧模式及信貸產(chǎn)品的金額、利率、期限、流程、擔(dān)保品等方面進(jìn)行創(chuàng)新，推進(jìn)不同模式、不同扶貧信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式的發(fā)展，不斷適應(yīng)貧困地區(qū)、貧困群眾和困難企業(yè)的實際貸款需求，拓展扶持對象的融資渠道。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保資金使用精準(zhǔn)

開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)支持的多為大額、中長期項目，從項目的招投標(biāo)、融資建設(shè)等各個環(huán)節(jié)都要加強(qiáng)管理，確保扶貧資金專款專用、專賬核算、專項管理，防止資金閑置、擠占挪用、虛報冒領(lǐng)等違規(guī)違紀(jì)違法行為的發(fā)生。審計部門也應(yīng)加強(qiáng)審計和監(jiān)督檢查，對每一筆扶貧資金的來源和去向做好追蹤檢查，確保資金安全，使用到位。對違法違規(guī)使用專項扶貧資金的部門和個人要堅決嚴(yán)肅查處。

（六）完善考核標(biāo)準(zhǔn)，確保扶貧成效精準(zhǔn)

開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的扶貧成效既要看困難群體的脫貧程度，又要看扶貧地區(qū)金融市場、信用體系的建設(shè)情況。前者是扶貧成效的最終考量，后者是扶貧成效能否維繼的根本保證，也是開發(fā)性金融區(qū)別于商業(yè)性金融扶貧成果的重要體現(xiàn)。要達(dá)到雙重成效，就必須建立科學(xué)嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)體系和檢查監(jiān)督機(jī)制，同時也要建立貧困地區(qū)政府、企業(yè)和困難群眾參與機(jī)制和受益機(jī)制。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可對接政府扶貧考核要求，將扶貧開發(fā)的重點任務(wù)、責(zé)任落實、工作開展、成果應(yīng)用等納入相關(guān)部門的業(yè)績考核；同時將金融市場、信用體系建設(shè)的特色標(biāo)準(zhǔn)推廣到政府部門，爭取合作協(xié)同推動相關(guān)金融配套政策的出臺。

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◆F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A