齊爾考特報告與英國的中東政策

李維維

姍姍來遲的報告

7月6日，在英國脫歐公投結(jié)果出爐半個月后，英國官方公布了一份同樣引發(fā)全球關(guān)注的調(diào)查結(jié)果——伊拉克戰(zhàn)爭問題報告。13年前，時任英國首相托尼·布萊爾以伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器將給英國帶來威脅為由，勸說議會同意英國參與美國主導(dǎo)的對伊戰(zhàn)爭，然而英美事后并沒有在伊拉克發(fā)現(xiàn)任何大規(guī)模殺傷性武器。伊拉克戰(zhàn)爭結(jié)束后，英國國防部分別在2003年7月和12月發(fā)表了兩份關(guān)于伊拉克戰(zhàn)爭的評估報告，總結(jié)了英軍在計劃與準(zhǔn)備、作戰(zhàn)、裝備能力和后勤、人員、程序以及戰(zhàn)后伊拉克重建中的經(jīng)驗教訓(xùn)。但這兩份報告主要著眼于英軍作戰(zhàn)經(jīng)驗和教訓(xùn)。2009年，時任英國首相戈登·布朗授權(quán)設(shè)立伊拉克戰(zhàn)爭獨立調(diào)查委員會，任命約翰·齊爾考特爵士為委員會主席，著手就英軍為何參戰(zhàn)、如何參戰(zhàn)以及戰(zhàn)后伊拉克重建過程中存在的問題等展開調(diào)查。歷時七年后，獨立調(diào)查委員會公布了這份長達(dá)260萬字的報告。

該報告認(rèn)為，當(dāng)時的布萊爾政府低估了伊拉克戰(zhàn)爭的困難和后果，高估了布萊爾可能對當(dāng)時的美國總統(tǒng)小布什的影響力。根據(jù)報告的描述，布萊爾曾試圖約束小布什，比如推動小布什獲得聯(lián)合國安理會全體授權(quán)，以避免造成未經(jīng)安理會授權(quán)的行動，并警告小布什戰(zhàn)爭的困難，但這些努力均未能奏效。報告發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)時形勢之下，軍事行動并不是最后萬不得已的手段，薩達(dá)姆政權(quán)并沒有對英國構(gòu)成緊迫的威脅，但是布萊爾在沒有完全掌握所有證據(jù)的情況下，就匆忙地投入到伊拉克戰(zhàn)爭中。報告披露，早在2002年7月28日，布萊爾在給小布什的私人信件中就寫道：“無論如何，我將支持你?！边@表明英國承諾，無論在何種情況下，無論民眾有多慌亂，英國都會無條件支持美國。齊爾考特評論說，“加入伊拉克戰(zhàn)爭的決策是在有缺陷的情報和評估的基礎(chǔ)上做出的”，“這些政策沒有受到異議的挑戰(zhàn)，而它們理應(yīng)受到挑戰(zhàn)?！薄都~約時報》評論說，該結(jié)論在很大程度上譴責(zé)了英國參與伊拉克戰(zhàn)爭的行為及其后果。

在調(diào)查報告公布的同一天，布萊爾在倫敦召開記者會予以了回應(yīng)。他承認(rèn)是錯誤的情報導(dǎo)致英國加入了伊拉克戰(zhàn)爭，并宣布“對任何錯誤負(fù)全部責(zé)任”。但是他依舊堅持認(rèn)為薩達(dá)姆政權(quán)必須被推翻，自己當(dāng)時的選擇符合英國的最大利益。布萊爾曾連續(xù)三次當(dāng)選英國首相，是工黨中執(zhí)政時間最長的首相，但是他在第三次當(dāng)選后兩年即被迫下臺，主要原因就是人們對其一意孤行緊隨美國政府發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的決策極為不滿。布萊爾的下臺已經(jīng)清楚表明他在伊拉克問題上處置失當(dāng)，但這份調(diào)查報告遲至英國脫歐公投后才對外公布，背后有一定的政治技巧，即布萊爾一直堅定地反對英國脫歐，如果翻舊賬打擊布萊爾的形象，勢必會影響卡梅倫政府主張留歐的努力。

不過，正如齊爾考特所言，該報告并未對伊拉克戰(zhàn)爭的合法性做出定性，他認(rèn)為這個問題應(yīng)該由法院確定。但是在英國，已經(jīng)有抗議者要求以戰(zhàn)爭罪對布萊爾提起訴訟，還有一些在伊拉克戰(zhàn)爭中喪生的英軍士兵家屬表示將考慮對布萊爾提起民事訴訟。而在中東，埃及議長阿里已經(jīng)明確表示，埃及議會將在近期就一份要求小布什和布萊爾對在伊拉克犯下的戰(zhàn)爭罪和進(jìn)行的軍事行動負(fù)責(zé)的報告進(jìn)行投票表決。

從未真正離開過那片“熱土”

中東地區(qū)油氣資源豐富，地理位置顯要，素來是大國勢力爭奪的“熱土”。歷史上英國曾一度主導(dǎo)中東局勢，但二戰(zhàn)后，英國實力逐漸衰落，殖民體系不斷瓦解。1968年1月，英國政府宣布從蘇伊士運河以東撤軍。由于英國在軍事上的撤出，它在亞洲和中東地區(qū)再也不能像以往那樣發(fā)揮作用，英國作為世界性大國的歷史徹底結(jié)束，隨之開始了向歐洲大國的轉(zhuǎn)變。到20世紀(jì)70年代后半葉，冷戰(zhàn)中的東西方關(guān)系緩和趨勢出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，以1979年12月蘇聯(lián)入侵阿富汗為標(biāo)志，東西方對立陡然加劇，英蘇關(guān)系惡化，英國加緊配合美國的戰(zhàn)略，在中東地區(qū)阻擋蘇聯(lián)勢力的進(jìn)入，這種戰(zhàn)略配合在撒切爾夫人執(zhí)政期間發(fā)揮到頂峰。

1997年，工黨在英國大選中擊敗連續(xù)執(zhí)政達(dá)18年之久的保守黨，年僅44歲的布萊爾以“新工黨、新英國”的口號出任首相。這位20世紀(jì)以來英國最年輕的首相不僅對內(nèi)銳意改革，對外政策也非常積極。他加強(qiáng)了與歐盟的合作，并且迅速提振了梅杰政府執(zhí)政后期漸趨低落的英美特殊關(guān)系。1999年4月22日，布萊爾在美國芝加哥經(jīng)濟(jì)俱樂部發(fā)表了一篇向主權(quán)國家宣戰(zhàn)的演說，提出所謂面向21世紀(jì)的“國際關(guān)系新準(zhǔn)則”，其核心思想是國家主權(quán)的重要性次于人權(quán)和阻止種族屠殺，應(yīng)當(dāng)對像伊拉克和塞爾維亞這樣的“獨裁國家”的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行軍事干預(yù)?！安既R爾主義”因科索沃戰(zhàn)爭而在西方聲名鵲起。應(yīng)該說，“布萊爾主義”體現(xiàn)在國際關(guān)系原則上的“新干涉主義”特點離不開冷戰(zhàn)結(jié)束初期的國際安全環(huán)境。當(dāng)時西方特別是美國普遍認(rèn)為，在兩極格局終結(jié)的情況下，大多數(shù)西方國家的安全不再受到直接威脅，美國的超級大國地位得到鞏固，為解決因民族、宗教糾紛等引發(fā)的局部地區(qū)動蕩，美英等西方大國均調(diào)整了安全戰(zhàn)略，“布萊爾主義”中的“新干涉主義”正是該項調(diào)整的組成部分。因此，在2001年9.11事件發(fā)生后，英國積極支持小布什政府進(jìn)行反恐戰(zhàn)爭，不僅推翻了阿富汗塔利班政權(quán)，并且發(fā)動了建立在虛假情報基礎(chǔ)上的伊拉克戰(zhàn)爭。

英國參與伊拉克戰(zhàn)爭的行動雖然得到了議會的同意，但是其引發(fā)的爭議在英國一直不絕于耳。2005年倫敦地鐵遭受恐怖襲擊后，伊拉克戰(zhàn)爭給英國本土安全帶來的負(fù)面挑戰(zhàn)更加突顯，布萊爾在本黨及外部的雙重壓力下于2007年被迫辭職。之后，工黨政府在布朗首相的領(lǐng)導(dǎo)下成立了有關(guān)調(diào)查委員會，試圖緩解對伊決策失誤造成的負(fù)面影響，但英國很快又遭遇國際金融危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，一時間問題成堆，布朗也很快下臺。

2010年英國保守黨上臺執(zhí)政，卡梅倫出任首相。此時正值“阿拉伯之春”在中東地區(qū)蔓延，中東地緣政治格局面臨劇變。為了趁機(jī)擴(kuò)大英國在中東的影響力，卡梅倫政府迅速設(shè)立了阿拉伯國家伙伴關(guān)系參與基金，旨在通過營造“有活力的經(jīng)濟(jì)來支持阿拉伯國家政府的開放和自由社會的改革”，基金項目覆蓋了埃及、突尼斯、摩洛哥、阿爾及利亞、利比亞、約旦、伊拉克、黎巴嫩、也門和巴勒斯坦。2010年也門局勢出現(xiàn)動蕩，英國除主動舉辦倫敦也門問題國際會議外，還向也門提供1億英鎊的發(fā)展援助，并向其提供反恐情報、安全培訓(xùn)支援。2011年，英國軍隊參加了對利比亞卡扎菲政權(quán)的軍事打擊。2014年9月，應(yīng)伊拉克政府的請求，英國加入了打擊“伊斯蘭國”的行動，從2014年10月至今年5月，每月均數(shù)次出動皇家空軍空襲伊拉克和敘利亞境內(nèi)的“伊斯蘭國”目標(biāo)。塞西在埃及上臺執(zhí)政后，英國抓住埃及政局趨于穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)逐步向好的時機(jī)加快向埃及增加投資，去年更是派出了一支龐大代表團(tuán)參加在沙姆沙伊赫舉辦的“埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展大會”。目前，英國石油公司是埃及最大的外國投資者之一。此外，2014年12月，英國宣布在巴林建設(shè)一個永久海軍基地。這是英國從中東地區(qū)撤軍40多年來在該地區(qū)建立的首個永久軍事基地。有分析稱，這一舉動表明英國正在積極重返中東。但對此，有英國學(xué)者一語中的地指出：“事實上，英國從未真正離開?！?/p>

7月11日，特雷莎·梅毫無懸念地成為英國新首相后，在積極奔走于國內(nèi)鞏固團(tuán)結(jié)、游說與歐洲大國保持合作關(guān)系的同時，不忘指揮英國空軍對“伊斯蘭國”的空中打擊行動，暗示了英國新政府繼續(xù)積極介入中東事務(wù)、與美國展開緊密合作的立場。其實，正如卡梅倫對齊爾考特報告表態(tài)時所說的那樣，“我并不認(rèn)為美國在所有事情上的決定都是正確的，但是我相信我們與美國的合作伙伴關(guān)系對我們的國家安全至關(guān)重要。”

（作者為中國國際問題研究院歐洲所副所長）