國企改革中政府職能相關(guān)問題研究

高巖

[摘要]我國的國有企業(yè)改革問題既需要依靠企業(yè)內(nèi)部改善傳統(tǒng)的管理模式，同時更需要外部環(huán)境體制的變革。其中，體制的轉(zhuǎn)變涉及到多種社會關(guān)系，最為關(guān)鍵的是改革過程中以及改革之后企業(yè)與政府之間的關(guān)系，即在社會主義市場經(jīng)濟體制中政府與企業(yè)的角色定位問題。概括來講，國有企業(yè)的改革與政府的角色定位應(yīng)當(dāng)是兩個相互包容、相輔相成的過程。在本文中，筆者將結(jié)合自己的實踐經(jīng)驗，就這一問題展開論述。本文首先從理論角度著手，介紹了國有企業(yè)改革以及國企改革與政府職能定位的相關(guān)概念，然后就現(xiàn)階段我國國企改革中政府職能存在的一系列問題和相應(yīng)的對策，做出了詳細的探討。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)；改革；政府職能；角色定位

前言：我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中以公有制經(jīng)濟為主體，同時又允許多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，這樣就使得國有企業(yè)成為了國民經(jīng)濟中的重要組成部分。我國國有企業(yè)先后經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟、市場經(jīng)濟，為獨立、完善的國民經(jīng)濟體系建設(shè)做出了重要的貢獻。與此同時，國有企業(yè)在改革和發(fā)展中取得了根本性的進步，但仍然有少部分國有企業(yè)存在著政企不分、改革進程緩慢以及無法適應(yīng)宏觀經(jīng)濟體制等病癥，從而降低了國有企業(yè)改革的整體效率。在國有企業(yè)的改革過程中，政府的政策和導(dǎo)向始終是影響改革進程的重要因素，只有在政府的科學(xué)引導(dǎo)之下才能建立起有效的現(xiàn)代化企業(yè)制度，為國有企業(yè)營造良好的體制、政策、基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境，從而提高生產(chǎn)力和經(jīng)濟效率，充分發(fā)揮出國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用。

一、國有企業(yè)改革的概念

在改革開放之前的計劃經(jīng)濟體制環(huán)境中，政府部門號召全國根據(jù)計劃與比例發(fā)展國民經(jīng)濟的要求，合理組織各部門按照統(tǒng)一的計劃標(biāo)準(zhǔn)來配置國民經(jīng)濟中的人力、財力和物力。國有企業(yè)在計劃經(jīng)濟體制下，統(tǒng)一由國家來進行分配和管理。而隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)體制下的國有企業(yè)出現(xiàn)了條塊分割、各自為政、效率低下等問題，嚴重制約了國民經(jīng)濟的發(fā)展。為此，政府開始逐漸意識到國有企業(yè)改革的重要性。1978年，十一屆三中全會的召開標(biāo)志著國有企業(yè)改革的步伐開始。國有企業(yè)改革發(fā)展至今，其改革歷程可分為初步探索、制度創(chuàng)新以及縱深推進三個階段。從本質(zhì)匕來講，國有企業(yè)的改革是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的相互作用，是中央推動與地方實踐上下結(jié)合的產(chǎn)物，我國的國有企業(yè)改革符合社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的客觀需求。雖然針對國有企業(yè)的市場化改革問題已經(jīng)確定了大致的方向，但面對復(fù)雜的社會經(jīng)濟環(huán)境，新時期國有企業(yè)的改革仍然需要面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

二、國有企業(yè)改革與政府職能定位之間的關(guān)系

政府職能通常包括經(jīng)濟職能、政治職能、文化職能以及社會公共服務(wù)職能等內(nèi)容，它是政府機構(gòu)在一定時期內(nèi)根據(jù)國家與社會發(fā)展需求所發(fā)揮的作用與功能。政府部門有著非常大的權(quán)利，政府部門的職能定位與國有企業(yè)改革之間的關(guān)系，可以概括為如下幾點：

1.相輔相成的關(guān)系

政府通過調(diào)整自己的職能定位，能夠在一定程度上推動國有企業(yè)的改革。同時，國有企業(yè)的改革模式也能夠確定政府部門需要怎樣的職能定位。因此，二者有著相輔相成的關(guān)系。

2.指導(dǎo)的作用

政府機構(gòu)通過對國有企業(yè)的考核與科學(xué)評價，準(zhǔn)確定位自己的職能，從而指導(dǎo)國有企業(yè)的改革方向，加快國企的改革進程。

3.約束與調(diào)節(jié)的作用

政府的職能定位可以有效約束和控制國有企業(yè)在改革過程中出現(xiàn)的諸多不良現(xiàn)象，從而幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)和解決改革中的問題，調(diào)節(jié)和推動改革歷程的健康發(fā)展。

三、國企改革中政府職能問題分析

1.政府職能與經(jīng)濟體制的脫節(jié)，引發(fā)國企改革矛盾

在計劃經(jīng)濟體制的環(huán)境中，政府部門形成了集國有企業(yè)所有者職能、社會經(jīng)濟管理職能以及經(jīng)營者職能于一體的經(jīng)濟職能體系，正是這種全面的政府職能，使得在市場經(jīng)濟體制之下產(chǎn)生了如下一些矛盾。舉例來講，政府部門職能過于全面，導(dǎo)致缺乏足夠的精力去關(guān)注國有企業(yè)的經(jīng)營狀況，也無法履行國有企業(yè)所有者的職能，只能延續(xù)傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式來管理企業(yè)。而許多特殊領(lǐng)域之內(nèi)的國有企業(yè)對政府部門有著很強的依賴性，沒有充足的條件來成為獨立市場經(jīng)濟主體，無奈之下只得受制于政府管理。另外，部分國有企業(yè)還被迫承擔(dān)起了政府分配的社會職能，導(dǎo)致企業(yè)只能以政府附屬品的形象出現(xiàn)在公眾視野內(nèi)。長此以往，由于政府職能與市場經(jīng)濟體制的脫節(jié)而導(dǎo)致的問題將會越來越嚴重，從而影響到國企改革的進程。

2.出資與監(jiān)管制度不完善

在《企業(yè)國有資產(chǎn)》出臺之后，我國逐漸確立了以國務(wù)院和各級人民政府為出資人，國資委和各級地方人民政府根據(jù)國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)代表國家履行出資人職責(zé)的機構(gòu)。這也就是說，國資委一方面作為出資人履行職責(zé)，另一方面又肩負著國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)。同時，“國新”公司的成立在理論上來講使得國資委的雙重職能在央企層面上被分離開了。然而在現(xiàn)實中，出資與監(jiān)管二者的關(guān)系常?；煜?，由于處理不好出資人和監(jiān)管之間的關(guān)系，導(dǎo)致了監(jiān)管不力或者不公平競爭的問題發(fā)生。例如，山西煤炭的產(chǎn)供銷問題僅僅在一兩年之內(nèi)就重新回到了改革前的行政全程管制模式，這種所謂的政府創(chuàng)新，實則反映出了政府職能在一定程度上的缺失。

3.政府在國企改革中控制行為體現(xiàn)不夠突出

政府機構(gòu)是國有企業(yè)改革過程中的主力軍，而在許多地方的國企改革中，經(jīng)常會出現(xiàn)國有資產(chǎn)負債問題或國有資產(chǎn)的定價問題無法得到有效解決，究其原因主要在于政府機構(gòu)在企業(yè)的改革過程中控制行為不夠突出，將過多的精力投入到了其它—些無關(guān)緊要的問題上，最終導(dǎo)致了上述重要問題長期無法解決。通常來講，政府機構(gòu)在國企改革中有著很大的控制權(quán)利，而且也能夠通過政府自身擁有的政治、經(jīng)濟等各項職能對國企改革中的不合理地方進行整治，對改革中合理的地方大力推廣。然而，就實際情況來看，不少的地方政府都沒有充分發(fā)揮出自身的職能優(yōu)勢，也沒有充分利用其擁有的控制手段，導(dǎo)致國企改革中出現(xiàn)了一系列的問題。

4.國企改革制度創(chuàng)新不夠

國有企業(yè)的制度創(chuàng)新需要一批有活力且實干的綜合性人才，而實際的改革過程中需要企業(yè)的創(chuàng)新制度都不夠完善，具體來講：①有的企業(yè)中創(chuàng)新機會成本過高，導(dǎo)致前期投入資金和精力大，一些中小型的國有企業(yè)無法承受，難以達到創(chuàng)新要求。②現(xiàn)階段我國針對版權(quán)和專利的保護力度有限，—個新的制度創(chuàng)意出來如果無法為創(chuàng)造者贏得期望中的價值，該項創(chuàng)新制度后續(xù)也就難以得到有效的落實。③國企的高層領(lǐng)導(dǎo)頻繁更換，也是企業(yè)改革制度創(chuàng)新不足的重要因素。在任的領(lǐng)導(dǎo)往往只求業(yè)績，忽視了制度創(chuàng)新對于國企改革和企業(yè)經(jīng)營狀況的影響。因此，在—些企業(yè)的改革過程中就會出現(xiàn)企業(yè)員工成份轉(zhuǎn)換困難，社會職能難以剝離等問題。

四、當(dāng)前國企改革中政府職能轉(zhuǎn)變的對策及建議

1.健全社會保障體系

社會保障制度是國有企業(yè)改革中的重要環(huán)節(jié)之一，只有建立起一套完善的社會保障制度，才能促進國有企業(yè)在改革中盡快地拜托沉重的歷史包袱?，F(xiàn)階段，社會保障的滯后問題是阻礙國有企業(yè)進一步深化改革的主要因素。政府作為制度的主要供給機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)采取有針對l生的措施來完善社會保障制度，如醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。具體來講：

（1）對國有企業(yè)的邏輯邊界進行合理界定。國有企業(yè)在我國國民經(jīng)濟中占有重要的比重，它是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的主要手段之一。因此，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)有別于普通的私營企業(yè)，應(yīng)具有嚴格的邏輯邊界，即企業(yè)的存在領(lǐng)域問題。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，政府的主要價值應(yīng)當(dāng)在于市場作用不能發(fā)揮作用的地方，而國有企業(yè)作為政府的一種調(diào)控工具，也應(yīng)當(dāng)存在于市場失靈的公共產(chǎn)品以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品之中。所以，這就要求政府部門對于國有企業(yè)的存在領(lǐng)域先給予一個明確的界定，而不是簡單地制定國有企業(yè)退出機制或減少國有企業(yè)數(shù)量。

（2）將國有企業(yè)的資產(chǎn)和收益變現(xiàn)，以此來補充社?；稹Ｄ壳?，針對部分國有企業(yè)退出問題已經(jīng)達成共識，這也是政府消除壟斷、開發(fā)民營企業(yè)空間的主要途徑之一。為此，可以將國有企業(yè)退出的部分國有資產(chǎn)以及國有企業(yè)的收益，來適當(dāng)補充社?；?。

2.建立現(xiàn)代企業(yè)制度

（1）重點推行政企分開。重新界定國有企業(yè)和政府部門之間的關(guān)系，堅持“政企分開”、“政資分開”以及“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開”三項原則，以此來確定國有企業(yè)在市場中的主體地位，轉(zhuǎn)變政府職能。具體來講，首先應(yīng)當(dāng)推動國有企業(yè)中的政企脫鉤與資產(chǎn)的整合工作，理順企業(yè)的管理體制和經(jīng)營機制，促進國有企業(yè)的整體發(fā)展。其次，分類推進各委辦局所屬國有企業(yè)的事企分開與政企分開，捋順國有出資人的關(guān)系，在轄區(qū)內(nèi)建立起經(jīng)營性國資，對國資管理體制進行集中統(tǒng)一監(jiān)管。最后，加快調(diào)整步伐，對現(xiàn)存的政企分開方面的新問題進行研究，不斷總結(jié)和完善經(jīng)驗。

（2）去行政化。國有企業(yè)的改革應(yīng)當(dāng)積極借鑒國內(nèi)優(yōu)秀城市的經(jīng)驗，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人積極主動地消除行政觀念和頭銜，促進國企的管理體制向著市場化的方向快速轉(zhuǎn)變。為了達到這一目標(biāo)，可以從以下幾方面著手：首先，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)徹底擺脫“官本位”的觀念，將除掉權(quán)利作為落實制度的基礎(chǔ)，從根源上斬斷二者之間的關(guān)系，以此來促進管理理念的根本性突破。其次，理順企業(yè)的管理體系，過去一些國有企業(yè)中，從中央政府到地方組織部門都要參與進去管理企業(yè)的階層干部，這樣就容易造成在企業(yè)中即使不講行政級別，而實際的工作中仍然會有行政級別的存在。為此，國企的改革中可以將干部界定為行政和企業(yè)兩個概念來分別予以管理。在行政方面的干部，直接交由企業(yè)組織部門來管理，而企業(yè)的干部則讓國資委的來進行管理。這樣，從組織體系上將二者分離開來，就等于從組織層面上斬斷了二者的關(guān)聯(lián)性。最后，國有企業(yè)在福利和薪酬方面應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并且企業(yè)中的大小會議也不應(yīng)當(dāng)再受到行政方面的硬性約束，而是以企業(yè)自身的發(fā)展需求為出發(fā)點，從而使得國有企業(yè)的干部自覺與行政級別分離開。

3.加強國資委監(jiān)管的有效性

好的制度模式需要配合有效的監(jiān)督體系。國資委作為國有資產(chǎn)的監(jiān)督部門，肩負著監(jiān)管國有企業(yè)改革和重組的重任，國資委的監(jiān)督行為也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，才能確保其監(jiān)督行為的有效性。常見的監(jiān)督模式有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種形式。內(nèi)部監(jiān)督指的是在組織內(nèi)部設(shè)置專職的監(jiān)督體制，自上而下地對組織行為過程進行監(jiān)督；外部監(jiān)督則是指除了本組織之外的其它個人、機構(gòu)對該組織的監(jiān)督。就針對國資委的監(jiān)督來講，也可以從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種形式來開展。

一方面，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由國資委內(nèi)部職能機構(gòu)來完成。例如，監(jiān)事會工作局來承擔(dān)對國資委的內(nèi)部監(jiān)督工作，通過監(jiān)事會工作局可以實現(xiàn)對國資委內(nèi)部人員工作執(zhí)行情況和績效水平的監(jiān)督。另一方面，針對國資委的外部監(jiān)督模式，可以根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中的相關(guān)規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。第六十四條，國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)對其授權(quán)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)履行職責(zé)的情況進行監(jiān)督?！鄙鲜鲆?guī)定中指出了國資委的外部監(jiān)督主體由各級政府和人大來承擔(dān)，其中雖然沒有明確細化監(jiān)督的細則問題，但由于國資委本身是政府的一個職能機構(gòu)，所以，為了避嫌，外部監(jiān)督機制的構(gòu)建則應(yīng)當(dāng)主要由人民代表大會常務(wù)委員會來進行。

結(jié)語：國有企業(yè)在我國國民經(jīng)濟中占有著舉足輕重的地位，新時期國有企業(yè)正面臨著前所未有的深化改革挑戰(zhàn)。政府部門在國企的深化改革中扮演著重要的引導(dǎo)角色，政府可以通過自身的各種職能來行使其權(quán)利，有效推動國有企的改革歷程?，F(xiàn)階段，我國部分國企改革中政府的職能沒有能夠很好地與市場化模式相結(jié)合，也沒能梳理好政府與市場之間的關(guān)系，導(dǎo)致了國有企業(yè)的深化改革過程緩慢。為此，在新—輪的改革中，政府部門有必要認清自己在企業(yè)中扮演的新型角色和地位，通過對自己職能的重新定位來充分發(fā)揮自己的主導(dǎo)作用。