中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧問(wèn)題探析
——以社會(huì)組織在非洲的扶貧活動(dòng)為例

趙佳佳，韓廣富

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春　130012)

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中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧問(wèn)題探析
——以社會(huì)組織在非洲的扶貧活動(dòng)為例

趙佳佳，韓廣富

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)減貧成就顯著，社會(huì)組織在其中發(fā)揮了重要作用。作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)應(yīng)積極支持社會(huì)組織“走出去”扶貧，傳播社會(huì)組織扶貧的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，講好減貧的中國(guó)故事。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧剛剛邁出步伐、經(jīng)驗(yàn)不足，還面臨資金、管理、社會(huì)認(rèn)同等困境以及法律法規(guī)缺失的障礙。對(duì)此，政府應(yīng)該將推進(jìn)中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧提升至戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從資金、制度、能力、平臺(tái)等各方面予以支持，并積極引導(dǎo)社會(huì)輿論，同時(shí)培訓(xùn)受援國(guó)參與合作的社會(huì)組織能力。

中國(guó)社會(huì)組織；走出去；扶貧；問(wèn)題；對(duì)策

改革開(kāi)放近40年來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)取得了舉世矚目的偉大成就，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億下降到2014年的7017萬(wàn)，年均減貧1945萬(wàn)人[1]，是世界上減貧最成功的國(guó)家，也是首個(gè)提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。與此同時(shí)，中國(guó)非常重視與國(guó)際社會(huì)分享中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)和做法，實(shí)施對(duì)外援助，開(kāi)展國(guó)際交流與合作，而這也是中國(guó)積極參與全球治理的重要表現(xiàn)。全球治理強(qiáng)調(diào)參與主體的多元性，除了國(guó)家和政府之外，也需要社會(huì)組織、企業(yè)、公民等力量的協(xié)同合作。因此，作為中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的重要主體，社會(huì)組織隨著整體力量的不斷壯大在政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該將參與扶貧開(kāi)發(fā)的模式和經(jīng)驗(yàn)帶到其他發(fā)展中國(guó)家，幫助廣大亞非拉國(guó)家的人民脫貧致富，同時(shí)“講好減貧的中國(guó)故事，傳播好減貧的中國(guó)聲音”[2]。然而由于剛剛起步，中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧還面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，分析這些問(wèn)題，尋求破解之策是推動(dòng)社會(huì)組織“走出去”扶貧的必要之舉。

一、社會(huì)組織“走出去”扶貧的動(dòng)因

社會(huì)組織“走出去”參與國(guó)際事務(wù)和全球治理是大勢(shì)所趨，是我國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略的重要組成部分。由于非洲存在著異乎尋常的貧困問(wèn)題，是貧困人口最為集中的大陸，自然成為中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧的首選地。除此之外，更為重要的原因還是在于中國(guó)國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變遷，而海外中資企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任以及改善對(duì)外援助和開(kāi)展公共外交的需要?jiǎng)t為中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧提供了廣闊發(fā)展空間。

(一)中國(guó)主動(dòng)參與全球治理離不開(kāi)社會(huì)組織的積極貢獻(xiàn)

冷戰(zhàn)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展和各種日益嚴(yán)峻的全球性問(wèn)題，全球治理的重要性愈發(fā)引起各國(guó)重視。中國(guó)在綜合國(guó)力提升、逐步走向世界舞臺(tái)中心的同時(shí)，對(duì)全球治理的態(tài)度也實(shí)現(xiàn)了從謹(jǐn)慎看待到積極參與的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)更加重視全球治理，先后提出“加強(qiáng)同世界各國(guó)交流合作，推動(dòng)全球治理機(jī)制變革”、“堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)相平衡，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理”[3]，“弘揚(yáng)共商共建共享的全球治理理念”[4]等重要論述，為積極參與全球治理提供了方向和指引。全球治理強(qiáng)調(diào)全球觀(guān)念和多主體、多中心的參與結(jié)構(gòu)，正如著名治理理論學(xué)家羅西瑙所說(shuō)，全球治理就是一套沒(méi)有公共權(quán)威的管理人類(lèi)活動(dòng)的行之有效的機(jī)制[5]?，F(xiàn)階段，中國(guó)參與全球治理的動(dòng)力不斷增強(qiáng)，范圍不斷擴(kuò)展，積極性和主動(dòng)性明顯提高，正在成為全球治理的積極參與者和有生力量，如在減貧領(lǐng)域，中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的國(guó)家積極“履行與自身發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應(yīng)的國(guó)際義務(wù)，積極參與國(guó)際減貧事業(yè)，共享先進(jìn)減貧理念和經(jīng)驗(yàn)，深化扶貧開(kāi)發(fā)的交流與合作?！盵6]。有效開(kāi)發(fā)多元主體，積極推動(dòng)包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體“走出去”，這不僅是中國(guó)參與全球治理的必然趨勢(shì)，也是構(gòu)建中國(guó)多元全球治理體系的必要舉措和增強(qiáng)中國(guó)參與全球治理力量的有效途徑。

(二)國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變遷促使中國(guó)社會(huì)組織走向國(guó)際舞臺(tái)

快速發(fā)展的中國(guó)經(jīng)濟(jì)造就了迅速增加的國(guó)民財(cái)富和不斷增長(zhǎng)的民生投入，以及由之帶來(lái)的顯著增強(qiáng)的國(guó)民慈善意識(shí)和能力與大量減少的貧困人口與扶貧需求，社會(huì)組織也在此過(guò)程中不斷累積著“走出去”扶貧的現(xiàn)實(shí)能力。從中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平看，中國(guó)已然步入中高收入水平國(guó)家行列，面臨著勞動(dòng)力由過(guò)剩向短缺轉(zhuǎn)變的“劉易斯拐點(diǎn)”，尋求海外資源、走向國(guó)際舞臺(tái)是企業(yè)的必然選擇，需要企業(yè)捐贈(zèng)資源的社會(huì)組織也須隨之“走出去”。同時(shí)，由于國(guó)民物質(zhì)財(cái)富和慈善意識(shí)的增長(zhǎng)，會(huì)大幅上升的中國(guó)慈善資源也因國(guó)內(nèi)扶貧需求的減少有流向國(guó)際特別是貧困問(wèn)題嚴(yán)重的非洲地區(qū)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。從社會(huì)組織整體發(fā)展水平看，經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展的中國(guó)公益事業(yè)已經(jīng)從零散狀態(tài)發(fā)展到組織化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)分工明晰化的階段性水平，進(jìn)入從救助向資助和發(fā)展轉(zhuǎn)變的階段，已具備相當(dāng)成熟的經(jīng)驗(yàn)和能力，傳播理念、擴(kuò)大影響、進(jìn)軍國(guó)際成為先進(jìn)社會(huì)組織順理成章的選擇，飽受戰(zhàn)亂和貧窮之苦的非洲為中國(guó)社會(huì)組織“走出去”提供了試驗(yàn)田。從公益項(xiàng)目的延續(xù)、升級(jí)和擴(kuò)張看，許多社會(huì)組織的扶貧項(xiàng)目因政府財(cái)政投入增加而面臨發(fā)展受限、難以為繼的困境，如因義務(wù)教育普及和“兩免一補(bǔ)”政策出臺(tái)，中國(guó)的基礎(chǔ)教育狀況大為改善，成功運(yùn)行20多年的希望小學(xué)必須尋求新的救助對(duì)象或轉(zhuǎn)型升級(jí)，貧困問(wèn)題非常嚴(yán)重的非洲地區(qū)與青基會(huì)的扶貧標(biāo)的高度吻合。而某些成熟的公益項(xiàng)目發(fā)展到一定階段后也有升級(jí)和擴(kuò)張的需要，中國(guó)扶貧基金會(huì)的“母嬰平安120項(xiàng)目”基于在國(guó)內(nèi)的成熟經(jīng)驗(yàn)成功實(shí)現(xiàn)了在蘇丹的落地。選擇非洲、走向國(guó)際是社會(huì)組織的扶貧項(xiàng)目得以延續(xù)，在不斷成熟和延伸中得以深化的合理路徑。

(三)海外中資企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任需要社會(huì)組織的合作

全球化使中國(guó)和世界的聯(lián)系更加密切。隨著中國(guó)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略特別是“一帶一路”的建設(shè)以及中共十八屆五中全會(huì)把開(kāi)放列入五大發(fā)展理念，中國(guó)企業(yè)“走出去”的內(nèi)生動(dòng)力日益增強(qiáng)。截至2014年底，中國(guó)境內(nèi)投資者共在國(guó)(境)外設(shè)立企業(yè)2.97萬(wàn)家，分布在全球186個(gè)國(guó)家(地區(qū))，年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額3.1萬(wàn)億美元[7]。從國(guó)際上看，企業(yè)社會(huì)責(zé)任已經(jīng)成為企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略因素。相比之下，海外中資企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的意識(shí)和能力較弱，如某些在非企業(yè)不遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、破壞環(huán)境等，引起了非洲非政府組織和西方輿論甚至當(dāng)?shù)孛癖姷目谡D筆伐，也使中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系蒙塵。為此，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)在非中資企業(yè)要履行社會(huì)責(zé)任。2007年胡錦濤在納米比亞訪(fǎng)問(wèn)期間強(qiáng)調(diào)海外中資企業(yè)“要主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任……在力所能及范圍內(nèi)多做深得民心的好事實(shí)事，擴(kuò)大中國(guó)企業(yè)在非洲社會(huì)特別是廣大非洲民眾中的積極影響”[8]。與此同時(shí)，相關(guān)部委也相繼制訂了多個(gè)文件對(duì)海外中資企業(yè)的行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，如2008年國(guó)資委制定的《中央企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2014年商務(wù)部出臺(tái)的《境外投資管理辦法》等明確要求海外中資企業(yè)要履行責(zé)任。但由于平臺(tái)缺失、能力不善、專(zhuān)業(yè)性缺乏等原因，一些公益項(xiàng)目的效率和成果往往不盡如人意，某企業(yè)曾經(jīng)在蘇丹援建一所醫(yī)院，但由于無(wú)人接手，醫(yī)院無(wú)法營(yíng)運(yùn)，在閑置的3年中每年還要花費(fèi)大量資金維護(hù)。社會(huì)組織正好可以彌補(bǔ)海外中資企業(yè)從事公益能力不強(qiáng)的困境。社會(huì)組織因其公益性、志愿性、專(zhuān)業(yè)性、親民性能夠促使公益項(xiàng)目更加符合當(dāng)?shù)匦枰?，更有效率，贏(yíng)得老百姓的認(rèn)可。同時(shí)，社會(huì)組織還可以利用自身與國(guó)際NGO之間的聯(lián)系增進(jìn)中資企業(yè)與國(guó)際和當(dāng)?shù)豊GO的聯(lián)系，改善中國(guó)企業(yè)、中國(guó)人和中國(guó)的國(guó)際輿論形象。

(四)提高中國(guó)對(duì)外援助水平需要社會(huì)組織的積極參與

開(kāi)展對(duì)外援助是承擔(dān)國(guó)際義務(wù)和樹(shù)立大國(guó)形象的重要體現(xiàn)。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在自身發(fā)展進(jìn)程中始終支持和幫助發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家改善民生、減少貧困。自1950年開(kāi)啟對(duì)外援助以來(lái)，本著“相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏(yíng)”的原則，中國(guó)為廣大發(fā)展中國(guó)家提供了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的大量援助。非洲是中國(guó)對(duì)外援助的重點(diǎn)區(qū)域，僅2010-2012年間，中國(guó)就在非洲建成14個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心、86個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，提供了8億元人民幣的醫(yī)療設(shè)備物資和抗瘧藥品等[9]。然而，新形勢(shì)下傳統(tǒng)的政府援助也存在一些問(wèn)題：政府的援助很容易被貼上意識(shí)形態(tài)的標(biāo)簽；援助主體單一；援助項(xiàng)目難以落到實(shí)處，難以使受援國(guó)普通民眾從中獲益，反而容易使受援國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)精英得利；援建項(xiàng)目信息透明度低等，必須進(jìn)一步完善對(duì)外援助體制機(jī)制。從國(guó)際上看，為了提高對(duì)外援助水平和效率，援助大國(guó)紛紛吸納社會(huì)組織的參與，通過(guò)NGO實(shí)施對(duì)外援助，英美日等國(guó)都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)NGO的資助和管理，把對(duì)NGO的支持納入對(duì)外援助的制度性框架。由于社會(huì)組織的政治敏感度較低、民間色彩濃厚、運(yùn)作靈活、能夠深入基層社區(qū)和民眾之中，能夠在對(duì)外援助中發(fā)揮更大作用[10]。十八大以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部委也開(kāi)始把通過(guò)發(fā)揮社會(huì)組織扶貧優(yōu)勢(shì)進(jìn)行對(duì)外援助作為重要議題進(jìn)行研究和推進(jìn)，如2013年5月，商務(wù)部援外司與中國(guó)扶貧基金會(huì)就發(fā)揮基金會(huì)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)政府與社會(huì)組織在對(duì)外援助中的合作問(wèn)題進(jìn)行了交流。

(五)開(kāi)展公共外交需要社會(huì)組織海外扶貧作用的發(fā)揮

2012年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)明確提出了“公共外交”新理念，公共外交與政府外交的最大區(qū)別在于其主體多元性。“關(guān)系親不親，關(guān)鍵在民心”，靈活、寬松、生動(dòng)的公共外交能夠在更少宣傳式、潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的交流過(guò)程中化解兩國(guó)人民之間的誤解，增進(jìn)理解、促進(jìn)交流、升華感情。社會(huì)組織是公共外交的重要力量，其在海外從事扶貧開(kāi)發(fā)工作發(fā)揮著多方面的作用：首先，有助于塑造良好的國(guó)家形象。由于中國(guó)的非洲戰(zhàn)略對(duì)現(xiàn)存國(guó)際秩序產(chǎn)生了巨大沖擊，西方及受西方影響的許多非政府組織對(duì)中國(guó)橫加指責(zé)，提出了包括“新殖民主義論”、“掠奪能源論”、“漠視人權(quán)論”、“援助方式危害論”、“破壞環(huán)境論”等論調(diào)[11]，對(duì)我國(guó)的國(guó)際形象造成了負(fù)面影響。重塑?chē)?guó)家形象成為外交工作的急務(wù)，而國(guó)家形象的塑造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、社會(huì)的全方位參與。社會(huì)組織在非洲從事扶貧項(xiàng)目為反對(duì)這些論調(diào)提供了鮮活例證，為中非友誼增添了更為深厚的群眾基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。其次，代表民間力量向國(guó)際社會(huì)發(fā)出中國(guó)聲音。中國(guó)在國(guó)際上的壓力不僅來(lái)自外國(guó)政府，也來(lái)自非政府組織，后者甚至因其“監(jiān)督政府和維護(hù)弱勢(shì)群體利益”的表面形象而更具殺傷力。“中國(guó)應(yīng)當(dāng)重視非政府組織在國(guó)際事務(wù)中的作用，因勢(shì)利導(dǎo)，在非政府組織領(lǐng)域增強(qiáng)中國(guó)的聲音”[12]，鼓勵(lì)中國(guó)社會(huì)組織與國(guó)外非政府組織的對(duì)話(huà)交流。民間對(duì)外聲音往往比政府對(duì)外宣傳更具吸引力、更有感染力，中國(guó)社會(huì)組織與受援國(guó)社會(huì)組織共同開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目既能夠深入社區(qū)，贏(yíng)得民眾信任，也是傳播中國(guó)聲音、講好中國(guó)故事的有力舞臺(tái)。

二、中國(guó)社會(huì)組織在非洲扶貧的現(xiàn)狀

(一)起步階段的中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，“走出去”和國(guó)際化臻于成熟的社會(huì)組織在資金、人員、項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、品牌等多方面都完成了國(guó)際化乃至全球化。以此為標(biāo)準(zhǔn)，從社會(huì)組織在非洲扶貧的情況看，我國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧還處在探索和嘗試跨境發(fā)展的初級(jí)階段，走出去的社會(huì)組織數(shù)量少，經(jīng)驗(yàn)不成熟、影響力有限(見(jiàn)表1)。放眼全球，真正在資金、人員、項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、品牌等方面全方位“走出去”的中國(guó)社會(huì)組織也僅有中國(guó)扶貧基金會(huì)(2015年7月27日，中國(guó)扶貧基金會(huì)首家海外辦公室在緬甸成立)。中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧還有很長(zhǎng)的路要走。

表1　參與非洲扶貧的中國(guó)社會(huì)組織情況一覽表

(二)中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧的方式

第一，社企合作型。隨著中國(guó)企業(yè)“走出去”的步伐加快、數(shù)量增多，越來(lái)越多的海外企業(yè)愿意履行社會(huì)責(zé)任，許多在非扶貧項(xiàng)目之所以能夠開(kāi)展，企業(yè)的資助不可或缺。如中國(guó)扶貧基金會(huì)援建蘇丹阿布?xì)W舍醫(yī)院有中國(guó)石油天然氣公司集團(tuán)的支持與合作；華夏集團(tuán)為中國(guó)扶貧基金會(huì)微笑兒童蘇丹學(xué)校供餐項(xiàng)目捐贈(zèng)300萬(wàn)元；“希望工程走進(jìn)非洲”項(xiàng)目由民營(yíng)企業(yè)九天儒商集團(tuán)和銀賽控股集團(tuán)出資；中國(guó)民間組織國(guó)際交流促進(jìn)會(huì)協(xié)調(diào)北京同仁醫(yī)院、安徽對(duì)外經(jīng)濟(jì)建設(shè)有限公司和海南航空公司共同開(kāi)展“非洲光明行”等。企業(yè)與社會(huì)組織合作開(kāi)展扶貧項(xiàng)目為企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任提供了平臺(tái)，提高了企業(yè)的知名度和形象，也使社會(huì)組織有了較為充足的資金保障。

第二，社社聯(lián)合型。社社聯(lián)合是指社會(huì)組織結(jié)成合作伙伴共同實(shí)施扶貧項(xiàng)目，包括中國(guó)社會(huì)組織之間的合作，也包括中國(guó)社會(huì)組織和受援國(guó)社會(huì)組織之間的合作，而后者也是一種中非非政府組織對(duì)話(huà)合作的機(jī)制化建構(gòu)方式。社會(huì)組織之間的合作增強(qiáng)了社會(huì)組織走出去扶貧的力量，減少了單個(gè)社會(huì)組織“走出去”扶貧的風(fēng)險(xiǎn)，也提高了項(xiàng)目在受援國(guó)實(shí)施的可行性。如2009年12月，中國(guó)民間組織國(guó)際交流促進(jìn)會(huì)、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、北京市民間組織國(guó)際交流協(xié)會(huì)、北京市慈善協(xié)會(huì)等四家機(jī)構(gòu)與津巴布韋新希望基金會(huì)和醫(yī)務(wù)志愿者協(xié)會(huì)共同在津巴布韋首都哈拉雷開(kāi)展了預(yù)防艾滋病的宣傳培訓(xùn)活動(dòng)；2015年，無(wú)錫靈山基金會(huì)作為捐贈(zèng)方和中國(guó)扶貧基金會(huì)共同立項(xiàng)開(kāi)展微笑兒童埃塞學(xué)校供餐項(xiàng)目。

第三，借船出海型。借船出海是一種形象比喻，指的是“中國(guó)社會(huì)組織與現(xiàn)有國(guó)際民間組織合作，以目前的合作模式為基礎(chǔ)，借用現(xiàn)有國(guó)際民間組織的經(jīng)驗(yàn)、網(wǎng)絡(luò)和人脈，為我所用，開(kāi)展合作”[13]。中國(guó)紅十字會(huì)是以這種方式“走出去”扶貧的典型代表，其開(kāi)展項(xiàng)目的最大優(yōu)勢(shì)是加入了國(guó)際紅十字網(wǎng)路，由于工作體系、工作語(yǔ)言相通，中國(guó)紅十字的海外項(xiàng)目不需要海外注冊(cè)、海外辦公室和合作單位，國(guó)際紅十字網(wǎng)絡(luò)能代替其他社會(huì)組織。如非洲饑荒時(shí)我國(guó)公眾和其他社會(huì)組織的捐款通過(guò)中國(guó)紅十字會(huì)利用紅十字國(guó)際網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行捐贈(zèng)。

(三)中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧的領(lǐng)域

作為中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧的重點(diǎn)區(qū)域，目前有十幾家社會(huì)組織在非開(kāi)展扶貧工作，較為全面地反映了中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧的項(xiàng)目領(lǐng)域。包括人道救援類(lèi)：如中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、壹基金等對(duì)“非洲之角”旱災(zāi)進(jìn)行了捐款，中國(guó)扶貧基金會(huì)的西非埃博拉救助項(xiàng)目；教育扶貧類(lèi)：如中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)的“希望工程走進(jìn)非洲”項(xiàng)目，中信安哥拉百年職校和中國(guó)扶貧基金會(huì)援建的喀土穆孤兒學(xué)校；醫(yī)療健康扶貧類(lèi)：如中國(guó)民間組織國(guó)際交流促進(jìn)會(huì)聯(lián)合國(guó)內(nèi)醫(yī)院、企業(yè)在馬拉維和津巴布韋開(kāi)展的“非洲光明行”，中國(guó)扶貧基金會(huì)在埃塞俄比亞和蘇丹推出的微笑兒童學(xué)校供餐項(xiàng)目；學(xué)術(shù)研究類(lèi)：如中國(guó)國(guó)際扶貧中心成立了坦桑尼亞中國(guó)國(guó)際扶貧中心和莫桑比克中國(guó)國(guó)際扶貧中心，中國(guó)扶貧基金會(huì)開(kāi)展的中國(guó)國(guó)際社會(huì)責(zé)任研究課題調(diào)研及論壇項(xiàng)目；國(guó)際交流類(lèi)：如中國(guó)民間組織國(guó)際交流促進(jìn)會(huì)和蘇丹全國(guó)組織協(xié)會(huì)主辦的主題為“分享經(jīng)驗(yàn)、深化合作、付諸行動(dòng)——中非人民共同實(shí)現(xiàn)減貧脫貧的目標(biāo)”的第三屆中非論壇；能力培養(yǎng)類(lèi)：如中國(guó)扶貧基金會(huì)聯(lián)合中國(guó)國(guó)際扶貧中心開(kāi)展的蘇丹非政府組織扶貧能力建設(shè)班等。

三、中國(guó)社會(huì)組織非洲扶貧存在的問(wèn)題

中國(guó)社會(huì)組織在非洲開(kāi)展扶貧服務(wù)既符合機(jī)構(gòu)使命，能夠給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)帶來(lái)良性變化，也有助于維護(hù)我國(guó)海外合法利益，為國(guó)家全球戰(zhàn)略服務(wù)。但是，由于經(jīng)驗(yàn)缺乏、剛剛起步，社會(huì)組織在非開(kāi)展扶貧工作還面臨諸多難題。

(一)資金保障困境

資金是社會(huì)組織“走出去”扶貧所需要的最重要資源。但是，相較于國(guó)內(nèi)扶貧項(xiàng)目，在非項(xiàng)目普遍面臨資金不足的困境。首先是捐贈(zèng)來(lái)源單一，主要依靠海外中資企業(yè)。中國(guó)社會(huì)組織在非開(kāi)展項(xiàng)目的國(guó)家都是中資企業(yè)較多的國(guó)家，如愛(ài)德基金會(huì)選擇埃塞俄比亞作為非洲辦公室所在地、中國(guó)扶貧基金會(huì)在蘇丹援建阿布?xì)W舍醫(yī)院等都是因?yàn)楫?dāng)?shù)赜兄匈Y企業(yè)。但是海外中資企業(yè)并非都有捐贈(zèng)意向，愛(ài)德基金會(huì)丘仲輝秘書(shū)長(zhǎng)就坦言在埃塞俄比亞，“中字頭”跨國(guó)企業(yè)非常多，但還沒(méi)有一家愿意資助愛(ài)德基金會(huì)非洲辦公室[14]。這使得社會(huì)組織在非項(xiàng)目和活動(dòng)不穩(wěn)定。其次，政府的支持力度小。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府對(duì)外援助資金是社會(huì)組織對(duì)外扶貧的重要資金來(lái)源，美國(guó)甚至通過(guò)國(guó)會(huì)立法規(guī)定政府必須提供不少于15%的援助資金給予NGO，據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)大約有41%的對(duì)外援助是通過(guò)NGO進(jìn)行的[15]。相比之下，中國(guó)對(duì)社會(huì)組織補(bǔ)貼的對(duì)外援助資金幾乎為零，且未有制度性安排。最后，由于國(guó)人對(duì)于社會(huì)組織在非從事扶貧濟(jì)困認(rèn)可度不高，在國(guó)內(nèi)進(jìn)行籌款難度較大。

(二)項(xiàng)目運(yùn)行困境

在非洲運(yùn)行項(xiàng)目面臨著與國(guó)內(nèi)完全不一樣的環(huán)境，對(duì)人才、成本、管理等各方面的要求更高。中非之間存在巨大文化差異，語(yǔ)言、思想觀(guān)念、風(fēng)俗習(xí)慣等相去甚遠(yuǎn)。中國(guó)社會(huì)組織中真正了解非洲文化、熟悉受援國(guó)法律法規(guī)、懂得當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言、有較強(qiáng)溝通能力和外事工作經(jīng)驗(yàn)的人少之又少。即使在非開(kāi)展項(xiàng)目最多的中國(guó)扶貧基金會(huì)也不過(guò)6名國(guó)際部專(zhuān)職人員，人才匱乏嚴(yán)重制約非洲扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行。同時(shí)，對(duì)于社會(huì)組織而言，跨越萬(wàn)里在非洲開(kāi)展扶貧項(xiàng)目還面臨高額成本阻力。由于非洲各國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平低下，缺乏生產(chǎn)能力，不能支持項(xiàng)目所用材料，許多設(shè)備都需采自國(guó)內(nèi)，漂洋過(guò)海不僅增加了交通成本，也可能延長(zhǎng)援建工期。即便成本問(wèn)題可以解決，尋求合適的合作伙伴開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)行特別是后續(xù)管理也是一項(xiàng)棘手的問(wèn)題，因?yàn)榉侵薹钦M織和老百姓對(duì)中國(guó)社會(huì)組織的工作理念、工作思路、工作方法等不了解，非洲的非政府組織自身也存在效率低下的問(wèn)題，如與中國(guó)扶貧基金會(huì)合作的蘇丹比爾特瓦蘇慈善組織因?yàn)樾试蚪?jīng)常會(huì)減緩工作進(jìn)度[16]。另外，在非運(yùn)行項(xiàng)目還面臨不可控的風(fēng)險(xiǎn)。非洲國(guó)家經(jīng)常政局不穩(wěn)，國(guó)內(nèi)政治動(dòng)蕩會(huì)直接影響對(duì)華政策，進(jìn)而直接影響在非中資企業(yè)和社會(huì)組織，極有可能使海外項(xiàng)目流產(chǎn)或終止。

(三)社會(huì)認(rèn)同困境

改革開(kāi)放以來(lái)，正是因?yàn)閲?guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)、扶貧濟(jì)困傳統(tǒng)的弘揚(yáng)、現(xiàn)代慈善理念的傳播和國(guó)民慈善意識(shí)的增強(qiáng)動(dòng)員、支撐起大量慈善資源和志愿者資源，推動(dòng)了社會(huì)組織在扶貧開(kāi)發(fā)、紓困解難中重要作用的發(fā)揮。然而，相對(duì)于國(guó)民對(duì)社會(huì)組織國(guó)內(nèi)扶貧的支持，公眾對(duì)社會(huì)組織從事海外援助認(rèn)同度不高。雖然中國(guó)人均GDP顯著提高，但貧富差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、教育醫(yī)療不公平等社會(huì)問(wèn)題依然突出，一些人據(jù)此認(rèn)為，應(yīng)該先解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題再把海外扶貧提上日程。這從中國(guó)扶貧基金會(huì)和中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)從事海外項(xiàng)目初期遭遇的誤解和偏見(jiàn)可見(jiàn)一斑。如中國(guó)扶貧基金會(huì)在向受颶風(fēng)影響的美國(guó)災(zāi)民提供援助時(shí)，曾遭人打電話(huà)質(zhì)問(wèn)：“你們有病啦？自己的事情不管。這件事情國(guó)家都不管，你伸手干什么呢”[17]。中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)試水非洲希望小學(xué)時(shí)也面臨如此誤解，有網(wǎng)友評(píng)論：“中國(guó)自己還有很多貧困地區(qū)的孩子沒(méi)學(xué)上！”還有人質(zhì)疑青基會(huì)與世界杰出華商協(xié)會(huì)之間的關(guān)聯(lián)交易，引起了媒體和官方關(guān)注，盡管青基會(huì)做出澄清，還是影響了非洲項(xiàng)目的進(jìn)展。在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，社會(huì)認(rèn)同度不高不僅造成社會(huì)組織開(kāi)展對(duì)非項(xiàng)目籌資困難，也與應(yīng)有的大國(guó)國(guó)民意識(shí)差距巨大。

(四)法律法規(guī)缺位

到2010年，我國(guó)已經(jīng)有34家社會(huì)組織取得聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的諮商地位[18]。截至2014年8月31日，中國(guó)已經(jīng)有37家基金會(huì)以各種方式走出去，占全部4005家基金會(huì)的0.92%[19]。然而到目前為止，中國(guó)并沒(méi)有關(guān)于社會(huì)組織參與國(guó)際事務(wù)、在海外從事項(xiàng)目的法律法規(guī)，在國(guó)務(wù)院頒布的關(guān)于社會(huì)組織的三大條例中也沒(méi)有社會(huì)組織成立海外機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策依據(jù)，即便2016年新通過(guò)的《中國(guó)人民共和國(guó)慈善法》也未有慈善組織從事海外救助的相關(guān)規(guī)定，僅有的專(zhuān)門(mén)依據(jù)是2012年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)紅十字事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》規(guī)定的作為紅十字會(huì)五項(xiàng)法定職責(zé)之一的開(kāi)展國(guó)際人道救援和民間外交，但這僅針對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)，并未擴(kuò)及其他社會(huì)組織。在實(shí)際過(guò)程中還存在多頭管理的現(xiàn)象，甚至在管理過(guò)程中還出現(xiàn)相互抵牾。法律法規(guī)的缺失使得中國(guó)社會(huì)組織開(kāi)展海外扶貧項(xiàng)目仍處于特事特辦階段，沒(méi)有形成制度化方式。如在海外資金劃撥方面，中國(guó)實(shí)行外匯管制，社會(huì)組織向海外分支機(jī)構(gòu)匯款管理嚴(yán)格、程序復(fù)雜，而中國(guó)銀行和稅務(wù)機(jī)關(guān)也無(wú)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和此類(lèi)業(yè)務(wù)，相關(guān)受援國(guó)還可能因被國(guó)際制裁導(dǎo)致資金通道受阻，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)的“希望工程走進(jìn)非洲”項(xiàng)目只能通過(guò)海外中資企業(yè)的國(guó)內(nèi)賬戶(hù)，無(wú)形中增加了風(fēng)險(xiǎn)。

四、推進(jìn)社會(huì)組織“走出去”扶貧的對(duì)策

考察社會(huì)組織在非運(yùn)行項(xiàng)目的困難和挑戰(zhàn)，并借鑒各援助大國(guó)從事海外援助的經(jīng)驗(yàn)。政府應(yīng)該將推進(jìn)中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧提升至戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從資金、制度、能力、平臺(tái)等各方面給予支持，并積極引導(dǎo)社會(huì)輿論，培訓(xùn)受援國(guó)社會(huì)組織能力。

(一)構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)組織“走出去”扶貧政府支持體系

資金是社會(huì)組織“走出去”扶貧的最重要資源，也是中國(guó)社會(huì)組織“走出去”遭遇的最大障礙。鑒于美英日等國(guó)在美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署、英國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署和日本外務(wù)省都設(shè)有專(zhuān)職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一與NGO聯(lián)絡(luò)，負(fù)責(zé)制定NGO參與外援的“參與門(mén)檻、篩選標(biāo)準(zhǔn)、資助比例、重點(diǎn)領(lǐng)域、管理方法、評(píng)估機(jī)制”等，并設(shè)計(jì)政府購(gòu)買(mǎi)契約、補(bǔ)助金、限定責(zé)任補(bǔ)助金、合作協(xié)議等方式為援外NGO提供資助。建議政府整合分散在商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、外交部、外匯管理局等各部門(mén)的力量，構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)組織“走出去”管理部門(mén)，避免多頭管理，同時(shí)為社會(huì)組織“走出去”提供充足的政策支持和資金保障。政府可以如同在國(guó)內(nèi)實(shí)行的政府購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)等方式，重點(diǎn)委托社會(huì)組織參與特定國(guó)家或地區(qū)、特定領(lǐng)域的扶貧項(xiàng)目。

(二)完善社會(huì)組織“走出去”扶貧相關(guān)法律法規(guī)

目前，我國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧還處于無(wú)法可依的狀態(tài)，如社會(huì)組織成立海外分支機(jī)構(gòu)沒(méi)有法律依據(jù)，物資出關(guān)、捐款匯兌面臨重重難題。法律缺失既無(wú)法為社會(huì)組織走出去提出法律保障和政策指導(dǎo)，也對(duì)我國(guó)的對(duì)外援助工作產(chǎn)生一定負(fù)面影響。因此，有必要建立和完善與社會(huì)組織“走出去”扶貧相關(guān)的法律法規(guī)。首先，要從法律上明確社會(huì)組織成立海外分支機(jī)構(gòu)的合法性，使社會(huì)組織“走出去”開(kāi)展項(xiàng)目的合法權(quán)益受到保護(hù)；其次，要制定物資出關(guān)、資金匯兌、稅收優(yōu)惠等在內(nèi)的一系列鼓勵(lì)社會(huì)組織“走出去”扶貧的管理細(xì)則，保障社會(huì)組織海外扶貧項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)；最后，在此基礎(chǔ)上，啟動(dòng)社會(huì)組織參與對(duì)外援助的立法工作，使社會(huì)組織參與對(duì)外援助成為我國(guó)法律的一部分，形成制度化機(jī)制。

(三)加強(qiáng)社會(huì)組織“走出去”扶貧的能力建設(shè)

我國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧除了面臨資金、法律等外部環(huán)境限制外，經(jīng)驗(yàn)不足、人才匱乏、能力欠缺等也是現(xiàn)階段難以跨越的障礙。因此，政府應(yīng)該通過(guò)培訓(xùn)、交流、薪金管理等各種方式支持其能力開(kāi)發(fā)。首先，應(yīng)該加強(qiáng)與高校、研究所等機(jī)構(gòu)的合作，培養(yǎng)一支懂管理、有使命、會(huì)外語(yǔ)、能溝通的人才隊(duì)伍，提高社會(huì)組織“走出去”的適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力。其次，制定有吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬管理制度。中國(guó)的社會(huì)組織普遍面臨人才不足的困境，這與社會(huì)組織行業(yè)的整體薪金水平低、缺乏保障有很大關(guān)系，可以借鑒駐外使領(lǐng)館工作人員的薪酬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定合理的社會(huì)組織駐外人員薪資標(biāo)準(zhǔn)。

(四)建立社會(huì)組織“走出去”扶貧的各種平臺(tái)

開(kāi)展公共外交已經(jīng)成為我國(guó)外交新途徑和新舉措，政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)與作為公共外交重要渠道的社會(huì)組織之間的交流，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會(huì)組織“走出去”扶貧的管理、資助和評(píng)估。根據(jù)我國(guó)社會(huì)組織參與非洲扶貧的途徑，政府應(yīng)該進(jìn)一步促進(jìn)海外中資企業(yè)與社會(huì)組織之間的聯(lián)系，構(gòu)建相應(yīng)的平臺(tái)，既提供社會(huì)組織走出去的資金，也為海外中資企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任提供合作伙伴。與此同時(shí)，政府、社會(huì)組織都有責(zé)任搭建社會(huì)組織溝通交流的平臺(tái)，既包括我國(guó)社會(huì)組織與國(guó)際組織之間的平臺(tái)，也包括我國(guó)社會(huì)組織之間的平臺(tái)，還包括我國(guó)社會(huì)組織與受援國(guó)社會(huì)組織之間的平臺(tái)，促進(jìn)社會(huì)組織之間的交流合作和經(jīng)驗(yàn)分享。

(五)形成支持社會(huì)組織“走出去”扶貧的輿論環(huán)境

國(guó)民的不理解、不支持是阻礙社會(huì)組織“走出去”扶貧的軟約束，影響社會(huì)組織的海外項(xiàng)目籌款，還可能造成社會(huì)組織的國(guó)內(nèi)公信力下降。因此，政府應(yīng)該加大輿論宣傳引導(dǎo)和現(xiàn)代慈善意識(shí)教育，提高國(guó)內(nèi)公眾對(duì)社會(huì)組織“走出去”扶貧的認(rèn)可度。同時(shí)，社會(huì)組織也應(yīng)該提高海外項(xiàng)目的透明度，減少公眾對(duì)關(guān)聯(lián)交易等的猜疑。

(六)培訓(xùn)受援國(guó)的合作社會(huì)組織的能力

通過(guò)與受援國(guó)社會(huì)組織合作，深入社區(qū)，能增加受援國(guó)民眾對(duì)中國(guó)社會(huì)組織扶貧項(xiàng)目的認(rèn)可度，提高社會(huì)組織海外扶貧項(xiàng)目效率，并通過(guò)項(xiàng)目最終提高貧困人口的自我發(fā)展能力。但因?yàn)槲幕⒄Z(yǔ)言、習(xí)慣、工作理念和方法的差異，貧困人口和受援國(guó)社會(huì)組織參與海外項(xiàng)目的后續(xù)管理是一項(xiàng)重要難題，因此，應(yīng)該在區(qū)域合作框架下加強(qiáng)對(duì)受援國(guó)社會(huì)組織的能力培訓(xùn)，提高其對(duì)中國(guó)社會(huì)組織扶貧經(jīng)驗(yàn)、模式、方法、理念等的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)兩國(guó)社會(huì)組織之間的合作。

五、結(jié)語(yǔ)

作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)和世界上減貧最成功的國(guó)家，中國(guó)有義務(wù)支持其他不發(fā)達(dá)國(guó)家的減貧與發(fā)展活動(dòng)，積極參與全球治理。在此過(guò)程中，參與主體既可以是政府，也可以是社會(huì)組織等民間力量。目前，中國(guó)的社會(huì)組織特別是某些大型社會(huì)組織已經(jīng)逐步走向成熟，擁有了參與對(duì)外援助的能力，能夠在全球治理中發(fā)揮一定的作用。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，社會(huì)組織的對(duì)外扶貧活動(dòng)比官方的對(duì)外援助瞄準(zhǔn)效率更高，更能夠使貧困人口獲益，更具親民性，更有助于改善援助國(guó)國(guó)際形象，是參與全球治理的重要主體和力量。因此，中國(guó)社會(huì)組織“走出去”扶貧既是自身實(shí)力的體現(xiàn)和發(fā)展的需要，也能夠有效彌補(bǔ)政府對(duì)外援助的不足，提升中國(guó)參與全球治理的整體能力和水平，并改善中國(guó)的國(guó)際形象。另外，中國(guó)即將迎來(lái)打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，講好減貧的中國(guó)故事，傳播好減貧的中國(guó)聲音將成為對(duì)外交流中一項(xiàng)全新的重要工作，社會(huì)組織因其扶貧優(yōu)勢(shì)必將在此過(guò)程中發(fā)揮更大作用，從而成為展現(xiàn)中國(guó)形象的新名片。

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責(zé)任編輯彭國(guó)勝英文審校孟俊一

On China’s Social Organizations’ “Going Out” against Poverty——Take China’s Social Organizations’ Activities in Africa for Example

ZHAO Jia-jia1，HAN Guang-fu2

(1.2. School of Marxism, Jilin University, Changchun 130012, China)

Since the reform and opening up, China has made great progress against poverty, in which social organizations played an important role. As a responsible big country, China should actively support the social organizations to go out to reduce poverty out of aboard, to spread lesson of reducing poverty by social organizations, to speak Chinese story of poverty reduction as well. At present, China’s social organization’s “going out” against poverty has just started, lacking of experience, also facing trouble such as capital, management, social identity and the lack of laws and regulations. To this, the government should be to promote China’s social organizations’ “going out” against poverty upgrading to a strategic height, strengthening the top-level design, from the capital, system, ability, platform support, and actively guiding public opinion, at the same time, training the ability of social organizations which participate in the cooperation from the recipient countries.

China’s social organizations; Going out; Against poverty; Problem; Countermeasures

2016-05-23

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“優(yōu)化制度環(huán)境與提升我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同度研究”(15CSH069)的階段性成果。

趙佳佳(1987-)，男，漢族，河南修武人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生，中共吉林省委黨校講師。研究方向：社會(huì)組織扶貧。韓廣富(1965-)，男，漢族，吉林輝南人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。

C916

A

1001-733X(2016)04-0034-09