城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性研究

呂惠娟 劉士寧

摘要：本文首先對2003-2014年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入、總支出、基金累計結(jié)存數(shù)據(jù)進(jìn)行了詳細(xì)分析，進(jìn)而探索了促進(jìn)基金收支平衡所面臨的挑戰(zhàn)，最后提煉了增強(qiáng)該制度財務(wù)可持續(xù)性的具體建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險 基金收支 財務(wù)可持續(xù)性

在人口老齡化日益嚴(yán)重的背景下，養(yǎng)老保險制度能否實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)性，從而定期、足額兌付養(yǎng)老金以滿足人們正常的養(yǎng)老需求，是社會各界關(guān)注的焦點之一。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險屬于我國多層次養(yǎng)老保險體系的第一支柱，截至2014年末，該制度的參保總?cè)藬?shù)已達(dá)到34124萬人。本文以其為研究對象，詳細(xì)分析了影響其財務(wù)可持續(xù)性的關(guān)鍵因素，在此基礎(chǔ)上試圖總結(jié)確保基金長期收支平衡、促進(jìn)養(yǎng)老保險制度健康、穩(wěn)定運行的對策。

一、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況

1. 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入的變化

表1反映了2003-2014年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入的變化，其具有以下幾個特征。

第一，基金總收入一直保持著良好的上升勢頭。2003年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的總收入為3680億元，2009年，基金總收入突破萬億大關(guān)，2014年，基金總收入增長為25310億元。也就是說，在2003-2014年間，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入增長了5.88倍。從增長率來看，其在絕大多數(shù)年份達(dá)到15%以上，對于2006、2007、2008、2011年，基金的年增長率皆超過20%。

第二，基金總收入最主要的來源是勞資雙方的繳費。征繳收入從2003年的3044億元上升到2014年的20434億元，每年在基金總收入的占比皆超過80%。這種局面與該制度覆蓋面的不斷擴(kuò)大，特別是參保職工人數(shù)的持續(xù)增加密切相關(guān)。2003年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的參保職工為11646萬人，在2014年則達(dá)到25531萬人，十余年增長了1.19倍。

第三，財政補(bǔ)貼和其他籌資渠道的占比不高。中央、地方各級政府的財政補(bǔ)貼雖然也逐年增長，從2013年的530億元提高到2014年的3548億元，但大部分年份其占基金總收入的比例不到15%。將征繳收入和財政補(bǔ)貼結(jié)合起來，其在基金總收入的比重一般達(dá)到95%以上，可見其他資金來源，如投資收益對基金總收入的貢獻(xiàn)極其有限。

2. 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出的變化

如表2所示，在2003-2014年間，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總支出也保持著快速增長。從絕對數(shù)量來看，2003年基金總支出為3122億元，2014年上升到21755億元，增長了5.97倍。就增長率而言，除了2003、2004年外，其余年度皆超過15%，有六個年度的增長率還達(dá)到20%以上。這種變化一是由于領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的逐年增加，2003年參保離退休人員僅為3860萬人，2014年發(fā)展到8593萬人，增長了1.23倍。二是受到我國不斷上調(diào)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的影響，在過去十余年我國企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的年均漲幅約在10%左右。

3. 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存的變化

綜上所述，在2003-2014年間，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入不斷增長，支付能力得到空前提高。養(yǎng)老保險基金每年的總支出皆小于總收入，處于盈余狀態(tài)。由圖1可知，基金累計結(jié)存穩(wěn)定增加，從2003年底的2207億元快速上升到2014年底的31800億元。盡管目前來看，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)出良好的財務(wù)可持續(xù)性，但值得注意的是，自2009年后，基金支出增長率在絕大多數(shù)年份明顯高于收入增長率。加上未來人口結(jié)構(gòu)的變化和養(yǎng)老保險制度參數(shù)的調(diào)整，這種趨勢可能變得更為明顯，并給其財務(wù)可持續(xù)性造成不利影響。

二、確保養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)

1.人口老齡化帶來的沖擊

如前所述，導(dǎo)致基金盈余的一個重要因素是我國存在“人口紅利”，即每年有大量勞動力不斷加入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費隊伍中，成為制度的供款者。但隨著人口老齡化的加劇，這種局面將發(fā)生變化。作為承擔(dān)繳費義務(wù)的參保職工，其增長速度將放慢；而作為享受養(yǎng)老金待遇的離退休人員，其增長速度會加快，從而可能產(chǎn)生一定的養(yǎng)老金收支缺口。

2.下調(diào)養(yǎng)老保險繳費率已成為大勢所趨

在我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中，對有雇傭關(guān)系的勞動者而言，單位繳費率為20%，個人繳費率為8%。對城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員來講，繳費比例為20%，完全由個人承擔(dān)。較高的繳費率雖然為保證基金收入做出了貢獻(xiàn)，但也會使勞資雙方感到負(fù)擔(dān)太重，甚至引發(fā)偷逃繳費等問題。對此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和“十三五”規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)要適當(dāng)降低社會保險費率。而征繳收入是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金最主要的籌資渠道，一旦下調(diào)費率，無疑將對基金總收入的增長造成負(fù)面沖擊。

3.降低養(yǎng)老金替代率在短期內(nèi)的可行性不高

根據(jù)國際勞工組織的研究，一般認(rèn)為70-80%的養(yǎng)老金替代率能使職工維持與退休前大體相當(dāng)?shù)纳钏?。我國雖然建立了多層次的養(yǎng)老保險體系，但作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險的企業(yè)年金、職業(yè)年金以及商業(yè)養(yǎng)老保險所發(fā)揮的作用有限，基本養(yǎng)老保險仍然是絕大多數(shù)老年人最主要的退休收入來源。政府為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計的目標(biāo)替代率為60%左右，比較符合我國的實際國情。在不降低目標(biāo)替代率的前提下，老年人口的大幅增加和人均預(yù)期壽命的延長，無疑會使養(yǎng)老保險基金面臨巨大的支付壓力。

三、政策建議

事實上，近年來在經(jīng)濟(jì)增長放緩和人口老齡化的大環(huán)境下，如何使養(yǎng)老保險制度在資金收支方面具備可持續(xù)性是各國政府面臨的共同難題。從國際經(jīng)驗看，“開源節(jié)流”是應(yīng)對這一問題的常用手段，典型措施包括：上調(diào)費率、提高養(yǎng)老金領(lǐng)取資格、延長法定退休年齡、削減養(yǎng)老金待遇等。結(jié)合我國的實際情況，建議從以下幾方面增強(qiáng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性。

1.提高法定退休年齡

隨著我國人均預(yù)期壽命的延長和人均受教育年限的提高，延遲退休年齡是必然趨勢。這不僅能夠增加勞動者的繳費時間，也可以減少支付養(yǎng)老金的年限，從而有利于養(yǎng)老保險基金的積累。在制定延遲退休年齡政策時，一是要遵循循序漸進(jìn)的原則，采取每年提高幾個月的方式；二是加強(qiáng)宣傳教育，使民眾了解推行該政策的可行性和意義，從而降低其抵觸心理、減少改革阻力。

2.加強(qiáng)基金監(jiān)管力度，適時開征社會保險稅

出于減少成本的短視心理，現(xiàn)實中少繳、不繳、欠繳、拒繳養(yǎng)老保險費用的情況屢見不鮮。社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對用人單位和個人遵守法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查力度，對不辦理社會保險登記、不按時交納養(yǎng)老保險費的用人單位和個人依法給予處罰。此外，還可以考慮待時機(jī)成熟時開征社會保險稅。變“費”為“稅”之后，將呈現(xiàn)出更強(qiáng)的法律約束機(jī)制，更加突出企業(yè)的法律責(zé)任和義務(wù)，這將有利于減少逃費行為，確保基金征繳收入。

3.健全投資運營機(jī)制，提高養(yǎng)老保險基金的投資收益率

目前投資收益在基金收入中占比極低，這在很大程度上是由于過去的投資策略過于保守。受舊政策的約束，投資渠道集中于銀行定期存款和國債，不僅收益有限，而且使基金面臨極大的貶值風(fēng)險。因此國務(wù)院在2015年8月發(fā)布了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，明確指出養(yǎng)老基金投資應(yīng)當(dāng)堅持市場化、多元化、專業(yè)化的原則。該文件一方面拓寬了投資渠道，允許基金在貨幣類、固定收益類和權(quán)益類等投資工具中進(jìn)行合理分配；另一方面引入了專業(yè)的受托機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)、投資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的運營。建議在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確選拔受托人、托管人、投資管理人的標(biāo)準(zhǔn)，同時鼓勵保險公司、商業(yè)銀行、基金管理公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，以發(fā)揮其在人才、經(jīng)驗等方面的專業(yè)優(yōu)勢，進(jìn)而提高投資收益、實現(xiàn)基金保值增值目標(biāo)。

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